Принципиальным вопросом борьбы с коррупцией является контроль финансового и имущественного положения государственных служащих. Чтобы научить власть имущих не брать взятки со всего, что движется и шевелится, надо затруднить условия легализации теневых финансовых потоков, контролировать финансовые и имущественные операции.
Новый закон, вступающий в силу с 1 января, содержит просто рахметовские для украинской власти самоограничения. Отныне подлежат контролю и декларированию имущество, доходы, расходы и обязательства финансового характера как самих госслужащих, так и их близких. В список близких лиц входят — супруги, дети, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, усыновители и усыновленные, а также другие лица, которые проживают совместно со служащим либо ведут общее хозяйство.
Если госслужащий и его близкие открывают счета за рубежом, они также обязаны в десятидневный срок уведомить об этом фискальные органы с указанием номера счета и местонахождение банка-нерезидента.
Госслужащим запрещено получать подарки, если их цена превышает стоимость бутылки вина или коробки конфет. Так что подаренные часы, машины, квартиры, ручки Montblanc и запонки Dupont теперь положено декларировать.
Еще более важное значение имеет зафиксированная законом обязательная проверка поданных госслужащими деклараций на предмет достоверности. Ранее никакая проверка этих документов не проводилась вообще. То есть те декларации депутатов, министров и чиновников, которые становились достоянием компетентных органов и прессы, были проявлением доброй воли. Достоверностью сведений официальные органы не интересовались. Теперь каждое лицо, претендующее на любой пост в системе власти будет проходить обязательную проверку деклараций. В случае неподачи либо подачи недостоверных сведений по ее результатам соискатель не может быть назначен либо избран на соответствующую должность, а назначенное лицо подлежит увольнению!
Безусловно, вступление в силу закона отнюдь не предполагает наступления эры «всехней честности». Прежде всего потому, что его принятие было продиктовано не столько реальной антикоррупционной политикой государства, сколько соображениями международного престижа. Это соответствует рекомендациям стран—участниц Совета Европы, которые входят в Группу против коррупции. Примечательно, что законодательное обеспечение борьбы с коррупцией предусмотрено годовой национальной программой на 2009 год по подготовке Украины к вступлению в военно-политический блок НАТО. (Видимо, натовская разведка установила, что принятие Украины с ее коррумпированной властью в нынешнем виде нанесет непоправимый ущерб боеспособности альянса.) Следует констатировать, что большая часть законодательного пакета по борьбе с коррупцией, запланированного программой, оказалась не принятой.
Иными словами, получать кредиты международных организаций и летать на международные конференции без хотя бы формального следования международным нормам борьбы с коррупцией — не «комильфо». О том, что этот закон на самом деле глубоко противен природе и чаяниям правящего класса и спущен сверху, говорит его юридическая недоведенность, неувязки с действующим законодательством, масса сырых и плохо прописанных положений. Например, давая определение «близким лицам», упомянуты дедушки и бабушки, но не упомянуты родители супругов, родные тети и дяди. Теперь у депутатов есть хороший стимул переписывать все имущество на тещу — в этом смысле новый антикоррупционный закон здорово укрепляет семейные ценности и прочность брака. В этой связи нельзя не упомянуть скандал вокруг покупки самым рейтинговым кандидатом в президенты государственной резиденции и 140 гектаров земли под Киевом. В своей декларации кандидат указал, что деньги на покупку имения он получил от продажи своей квартиры — почти 400 квадратов в центре столицы. Но не указал, откуда у него появилась сама квартира — а ее, по данным источников «ЗН», подарила… любимая теща. Другая известная история связана со вторым по рейтингу кандидатом в президенты, родная тетка которого заявляла, что супердорогие вещи от различных брендов якобы покупает семья политика. В общем, зажиточные тети и тещи госслужащих не обязаны с 1 января подавать декларации доходов и расходов, хотя де-факто через них также активно отмываются взятки и легализуются доходы.
Юридические нестыковки закона создают предпосылки к его выхолащиванию, как это произошло с первым законом о борьбе с коррупцией. Так, кодекс административных правонарушений предусматривает декларирование доходов и финансовых обязательств, но ничего не говорит об имуществе и расходах. Как будут взаимодействовать эти законы с 1 января?
Представляется неслучайным, что новый рамочный антикоррупционный закон не был принят в пакете с другими законопроектами, которые содержат правоприменительные механизмы борьбы с коррупцией. Среди них особенно интересен законопроект «О мерах государственного финансового контроля публичной службы». Потому что именно там предусмотрен сам порядок заполнения деклараций о доходах и расходах. А ведь это ключевой вопрос в процессе проверки достоверности деклараций. Законопроект предполагает декларирование не только недвижимости, но и всего движимого имущества, которое по стоимости превышает на момент приобретения 6690 гривен. Причем каждый свой швейцарский «Бреге» или «Вашерон-Константин», каждую пару страусиных туфель или брендовый костюм, каждую арендованную у друзей дачу нашим государственным деятелям придется декларировать с указанием характеристик имущества, даты приобретения в собственность, владения либо пользования.
То есть закон об обязательном декларировании расходов и доходов, финансовых обязательств и всего имущества вступает в силу с 1 января. А вот закон, который указывает, что именно и в какой форме подлежит декларированию, почему-то принять не успели, хотя эти законы взаимосвязаны, и их принятие в этом году предусмотрено государственной программой.
Очевидно, с помощью базового закона о противодействии коррупции власти отчитались перед международными партнерами в выполнении своих обязательств. Но дабы не будоражить народ видом деклараций своих личных и ближайших родственников перед выборами, решили не заходить слишком далеко. И впрямь — представьте себе, что приносят кандидаты в президенты в Центризбирком пухлые многотомные тома с декларациями, их публикуют, электорат приходит в бешенство… Кто же тогда будет читать избирательные программы? Кто будет интересоваться идеологической платформой? Кандидатов будут оценивать по декларациям. А что произойдет, если победивший на выборах кандидат ошибется в заполнении декларации, и это будет установлено компетентным органом? В таком случае по закону кандидат не может быть назначен на должность либо подлежит увольнению… В общем, чтобы не создавать себе головную боль, правящие партии решили перенести принятие всего антикоррупционного пакета законопроектов, которые смогли бы радикально изменить систему контроля за деятельностью госслужащих, на неопределенное будущее.
Показателен пример России. Там новый базовый антикорупционный закон (весьма схожий с нашим) вступил в силу уже с 1 января 2009 года. И, как мы видим, ни к каким серьезным потрясениям в России это не привело. Потому что российское руководство так же, как и украинское, не желает создавать себе проблемы детальными декларациями, публичной отчетностью о себе, любимых. Навязанная из-за рубежа борьба с коррупцией остается в постсоветских странах чуждой и непонятной модой.
Здесь важно поднять еще один принципиальный аспект борьбы с коррупцией: а кто будет проверять достоверность деклараций, осуществлять оперативное сопровождение и расследования по сотням тысяч государственных служащих? Украинские силовики получили в руки инструмент, с помощью которого можно вывести на свет теневой политический рынок. Самые выгодные условия новый закон создает для налоговой милиции, которая превращается в наиболее влиятельную структуру не только экономического, но и политического воздействия. Поскольку в оперативном режиме именно налоговая милиция имеет доступ ко всем базам данным, по которым проходят и регистрируются финансовые операции. Налоговая также может проводить самостоятельные расследования с использованием всего арсенала оперативно-розыскных мероприятий. Имея доступ к базам данных по покупкам и расходам, связанным с использованием идентификационного кода, налоговая получает весьма удобные законные рычаги для того, чтобы информацию о госслужащих и их семьях трансформировать в увольнения.
Наряду с этим Кабинет министров решил централизовать противодействие коррупции путем создания новой дополнительной структуры. Правительство заявило, что во всех министерствах и ведомствах будет введена должность уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики. Уполномоченные будут иметь право на служебные расследования, проводить мониторинг нормативной базы, будут иметь доступ к финансовой информации. В качестве образца взят институт генеральных инспекторов в США и Франции. Генеральные инспекторы впервые введены в США в 1976 году, и осуществляют функции внешнего аудита и ревизии в отдельных министерствах и ведомствах. Часть инспекторов назначается и снимается лично президентом США, часть назначается министерствами и ведомствами. Эти служащие наделены широкими правами на получение информации, привлечение следственных органов к расследованиям, могут инициировать возбуждение уголовных дел. То есть это, по нашим понятиям, не столько силовая структура, сколько Счетная палата с расширенными полномочиями и сферой ответственности, которая следит и координирует эффективность работы государственных органов. Приоритет отдается не следственно-оперативным мероприятиям, а контрольно-проверочной работе. Так вот Кабмин полагает, что подобные функции сможет взять на себя новая структура. Уполномоченный правительства по вопросам антикоррупционной политики Юрий Сухов отметил «ЗН»: «Моя задача — это координация всех усилий по предупреждению и предотвращению коррупции. Мы будем бороться не с последствиями, а с причинами. Но речь не идет о создании еще одной спецслужбы. Необходимо создать условия, при которых многие действующие коррупционные схемы будут невыгодны за счет большей прозрачности действий органов власти, механизмов принятия решений. Сама система декларации доходов и расходов чиновников позволит минимизировать многие коррупционные риски. Перспективу я вижу в создании антикоррупционного бюро, которое сможет возглавить борьбу с коррупцией через своих представителей в каждом государственном ведомстве».
Впрочем, начальник управления по борьбе с коррупцией налоговой службы Владимир Баканов полагает: «Мы можем создать любой эффективный механизм борьбы с коррупцией. Но без реальной политической воли и конкретных шагов руководства страны говорить о каком-то переломе в борьбе с коррупцией все равно будет нельзя. Да, сейчас наше законодательство во многом не структурировано, не хватает координации, и даже условия работы подразделений по борьбе с коррупцией в разных ведомствах заметно отличаются, что не способствует кадровой стабильности. Но при прогнозируемой политической ситуации, при достаточной политической воле снизить уровень коррумпированности в государстве можно уже сейчас имеющимися средствами. Одним из самых важных факторов коррупции является постоянное политическое противостояние ветвей власти и последствия».
Один из сотрудников подразделения по борьбе с коррупцией украинской правоохранительной системы резюмировал для «ЗН»: «Закон по противодействию коррупции и возможности налоговой, МВД, — то есть то, что уже есть в руках, позволяют, условно говоря, кандидату в президенты Т. снять кандидата в президенты Я. с избирательной дистанции после 1 января и конфисковать, условно говоря, некую украденную у государства резиденцию. И было бы желание это сделать, была бы координация действий всех компетентных органов, четкая позиция руководства — так и было бы сделано. В нашей системе компромат есть на всех, и новый закон позволяет его очень удобно реализовывать. Но здесь возникает следующее опасение у тех, кто должен принимать решение: а стоит ли создавать прецедент? Чтобы не получилось, что сегодня ты по новым правилам закроешь своего врага, завтра — друга, а послезавтра кто-то закроет тебя самого. Потому что у тебя тоже есть что скрывать и за что отстранять от должности…»