С обретением независимости перед Украинским государством встал вопрос формирования системы национальных органов государственной власти, а также принятия правовой основы деятельности таких органов.
Знаменательным событием в закладке правового фундамента, основ деятельности органов государственной власти, определении основополагающих принципов и основ их деятельности, а также функций и полномочий отдельных из них стало принятие 28 июня 1996 года Конституции Украины.
Не обошел Основной Закон Украины своим вниманием и органы прокуратуры, определив в разделе VII правовые основы их деятельности. Конституционные положения статьи 121 охарактеризовали прокуратуру как единую систему, на которую возлагаются поддержка государственного обвинения в суде; представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом; надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Кроме того, пункт девятый Переходных положений Конституции Украины (раздел XV) временно возложил на органы прокуратуры дополнительные полномочия к тем, которые закреплены в главе VII. В частности, в этом пункте сказано, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия - до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование.
Возникает закономерный вопрос: введены ли в действие соответствующие законы и сформирована ли система досудебного следствия, то есть наступили ли юридические факты, с которыми Конституция Украины связывает прекращение выполнения прокуратурой так называемой функции общего надзора.
В свое время вопрос осуществления прокуратурой функции предварительного следствия был решен Конституционным судом Украины. В решении от 10 сентября 2008 года положение статьи 17 (следователи прокуратуры) Закона Украины «О прокуратуре» от 5 ноября 1991 года № 1789-XII было признано соответствующим Конституции Украины. При этом в мотивировочной части приведенного решения указано: «системный анализ действующего законодательства, нормирующего деятельность следственных подразделений в органах, на которые возложена функция расследования уголовных преступлений, свидетельствует о незавершенности процесса создания системы досудебного следствия и реформировании органов расследования уголовных преступлений».
Между тем вопрос о возможности осуществления прокуратурой, согласно пункту 9 Переходных положений Конституции Украины, функции надзора за соблюдением и применением законов (далее - общий надзор) оставался открытым.
На сегодняшний день «действующим» законом, в смысле п. 9 Переходных положений Конституции Украины, регулирующим деятельность прокуратуры, является Закон Украины «О прокуратуре». В нем вопросам общего надзора посвящен ряд статей, в частности статья 1 главы 1 раздела III (надзор за соблюдением и применением законов). Однако такое законодательное обеспечение, учитывая конституционно установленный временный характер функции общего надзора прокуратуры, постоянно вызывало ряд вопросов и нареканий.
Попытка придать этой функции постоянный статус была сделана в 2004 году. Тогда Верховная Рада Украины статью 121 Основного Закона Украины дополнила пунктом 5, согласно которому на прокуратуру Украины, кроме прочего, возлагалось осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Однако 30 сентября 2010 Конституционный суд Украины признал соответствующий закон неконституционным. Как следствие, данный закон утратил силу, в том числе утратило силу и положение пункта пятого, которым была дополнена статья 121 Конституции Украины.
Итак, на повестке дня вновь вопрос о возможности осуществления прокуратурой общего надзора в современных условиях. Сторонники постоянного прокурорского надзора утверждают, что прокуратура должна продолжать осуществлять надзор за соблюдением и применением законов - дескать, законы, предусмотренные пунктом девятым Переходных положений Конституции, не введены в действие, а посему и надзор якобы конституционно обусловлен. Так ли это?
После 28 июня 1996 года законодательная база Украины предстала существенно обновленной и модернизированной. В частности, в сфере регулирования деятельности государственных органов по контролю за соблюдением законов был принят и введен в действие ряд законов.
Закон Украины «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите» от 8 июля 2011 года, определяющий полномочия органов исполнительной власти, участвующих в решении вопросов, связанных с беженцами и лицами, нуждающимися в дополнительной или временной защите.
Закон «О доступе к публичной информации» от 13 января 2011 г. определяет органы, осуществляющие контроль за обеспечением доступа к публичной информации. Закон «О государственном рыночном надзоре и контроле непищевой продукции» от 2 декабря 2010 года определяет полномочия Кабмина в сфере рыночного надзора и контроля продукции.
Закон «О Кабинете министров Украины» от 7 октября 2010 года определяет его полномочия, в том числе контрольные.
Регламент ВРУ посвящает отдельную главу VI вопросам осуществления контрольных функций парламента.
Налоговый кодекс Украины отмечает, что в кодексе определяется компетенция контрольных органов, полномочия и обязанности их должностных лиц при осуществлении налогового контроля.
Законы «О судоустройстве и статусе судей» и «О Конституционном суде Украины» регулируют деятельность судов общей юрисдикции и КСУ в вопросах фактического осуществления судебного контроля за соблюдением и применением Конституции и законов Украины.
В законе «О государственном контроле за использованием и охраной земель» подчеркивается, что государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляет специально уполномоченный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов.
Национальный банк Украины наделен целым рядом контрольных полномочий. В частности, он осуществляет банковское регулирование и надзор.
Среди основных функций Совета национальной безопасности и обороны Украины соответствующий закон называет, в частности, координацию и контроль за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны.
Милиция в соответствии со своими задачами обязана: обеспечивать в пределах своих полномочий выполнение требований закона, выполнение и контроль за решениями сельских, поселковых, городских советов по охране общественного порядка, вопросам торговли, содержания животных в домашних условиях, соблюдения тишины в общественных местах и ??т.п., а также контролировать содержание в надлежащей чистоте улиц, придомовых территорий и дворов в городах и других населенных пунктах.
Одной из основных задач органов государственной налоговой службы соответствующий закон определяет осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью начисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджеты, государственные целевые фонды налогов и сборов (обязательных платежей), а также неналоговых доходов, установленных законодательством.
Такие примеры можно приводить еще долго. Данный анализ хотя и не полной законодательной базы, однако достаточно репрезентативной части, свидетельствует, что на сегодняшний день выполнены установленные Переходными положениями Конституции Украины отлагательные условия, позволявшие прокуратуре осуществлять функцию общего надзора. А именно: вступили в силу законы, регулирующие деятельность государственных органов по контролю за соблюдением и применением законов.
И, по сути, практически любой закон определяет органы государственной власти, закрепляет их функции и полномочия по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением норм, регулирующих отношения в конкретной сфере жизнедеятельности.
Таким образом, согласно Конституции Украины, прокуратура уже давно должна была бы прекратить осуществлять надзор за соблюдением и применением законов.
По сути, общий надзор прокуратуры - это лишь рудимент советской эпохи, который дословно перекочевал из Конституции УССР 1978 года в Закон Украины «О прокуратуре». Сегодня возможность осуществления прокуратурой Украины общего надзора - это не только вопрос конституционности такой деятельности, но и ответ на вопрос, какую страну мы строим - страну прошлого или страну будущего? На сегодняшний день законы, регулирующие деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, уже введены в действие, а потому дальнейшее осуществление прокуратурой Украины функции общего надзора является неконституционным.