Пятый год система прокуратуры Украины выполняет свои функции, предусмотренные Законом от 5 ноября 1991 года. Конституцией Украины определен пятилетний срок на реформирование органов прокуратуры, и острые дискуссии среди практиков и ученых-юристов побудили законодателя объединить концептуальные позиции в разработке единого законопроекта из трех вариантов, представленных в парламент народными депутатами Украины.
Конституционной моделью прокуратуры, в отличие от ныне действующей, предусматривается ее роль и место в механизме государства, что в значительной мере влияет на поддержание баланса в системе разделения функций государственной власти. Какой закон станет руководящим началом для прокурора, который, «спокойно зря на правых и виновных, не ведая ни жалости, ни гнева», должен строго блюсти точное его исполнение в сфере государственного управления, досудебного производства, а также при исполнении судебных решений и применении других мер принудительного характера? Возможно ли создание на основе Конституции и Закона новой системы прокуратуры? Предлагаем диалог на эту тему доктора юридических наук, профессора, члена Высшего совета юстиции А.Селиванова с прокурором Харьковской области, государственным советником юстиции 2- го класса, кандидатом юридических наук В.Кривобоком.
А.Селиванов. Новая правовая модель системы прокуратуры Украины должна создаваться в общей концепции Конституции, не допуская передела власти или преследуя изменения взаимоотношений Президента, парламента и правительства. Вместе с тем современное украинское общество признает, что прокуратура в конкретных правоотношениях реализует власть особого рода, не относящуюся ни к одной из фундаментальных ветвей власти. Она именуется прокурорским надзором. Это предполагает не только большую подготовительную работу, но и определение этапов реформирования системы прокуратуры, сопряженных с реформой судебной системы в Украине.
Первый этап уже обозначен законодательной инициативой народных депутатов Украины, которые внесли законопроекты, предполагающие обновление правового статуса прокуратуры.
Вторым этапом, после перехода в июне следующего года в сферу судебной власти права прокурора на санкционирование ареста гражданина и ограничение досудебного следствия, будет создание нового конституционного закона в реалиях новых функций представительства и прокурорского надзора. В этом суть разумного компромисса, поскольку нельзя надеяться, как считает ряд ученых-правоведов, что Верховная Рада уже сегодня готова внести изменения и дополнения к Основному Закону, касающиеся уточнений конституционно-правового статуса прокуратуры.
Ни в коем случае нельзя рассматривать прокуратуру как орган контроля и государственного принуждения, выступающего в поддержку исполнительной власти. Поэтому основополагающим для будущего закона является определение прокуратуры как органа государства, а не государственного органа (удобного и послушного стража носителей власти). Если по Конституции Украины Президент выступает гарантом ее выполнения, то самостоятельная и главная задача, возложенная на прокуратуру, — обеспечить высший надзор за соблюдением и исполнением законов Украины.
Приглашенные для совместного сотрудничества народные депутаты Украины, прокурорские деятели, ученые-юристы составили основу рабочей группы по разработке согласованного единого законопроекта о прокуратуре, которую возглавил руководитель профильного парламентского комитета Иван Билас. Полугодичная совместная работа ученых и практиков дала весомый результат. Но хороший текст закона — еще не гарантия его безусловного и реального исполнения, особенно в интересах защиты прав и интересов граждан и государства. Ведь не секрет, что сейчас много случаев, когда обращения граждан в прокуратуру не достигают цели, и как следствие — утрачивается вера в справедливость, падает авторитет правоохранительного органа государства, в представлении общества его роль сводится к карательным функциям. Так от кого и от чего зависит реальный авторитет прокуратуры в обществе?
В.Кривобок. Приступая к реформированию системы прокуратуры, важно не повторить ошибки прошлого, понять тенденцию развития всего механизма государства, роль и значение каждого его института. Но обратимся сначала к реалиям самой жизни.
Нас не может не беспокоить разгул правового нигилизма в обществе, исходящий от чиновников — управленцев, обязанных, прежде всего, обеспечить надлежащее исполнение законов. Непрекращающиеся разоблачения в высших и местных эшелонах власти, коррупция, как раковая опухоль аппарата, существенно подрывают доверие граждан ко всем государственным институтам, в том числе и к прокуратуре.
Можно упомянуть и затянувшуюся дискуссию о месте прокуратуры в системе разделения властей: ныне действующая Конституция так его и не определила, а отсюда непрекращающиеся попытки ограничить правозащитные функции прокуратуры, превратить ее в орган, осуществляющий лишь уголовное преследование. Разве это не очевидный тормоз конституционного реформирования? Ратуя за ликвидацию такой важнейшей функции прокуратуры, как общенадзорная, многие народные депутаты, политики не хотят считаться с тем, что механическое привнесение чужого опыта государственного строительства на украинскую почву не принесет успеха.
Наша позиция затрагивает ключевой подход к определению: какой должна быть система прокуратуры после реформирования? Мы считаем, что, сохраняя функции надзора, действуя в интересах граждан и государства, прокуратура не может выступать органом исполнительной власти, что отвечает конституционным реалиям практики.
А.Селиванов. С позиций нового закона о прокуратуре посмотрим внимательно на будущий правовой каркас системы прокуратуры как органа государства.
Интересна сама конституционная модель прокуратуры — сначала указано на осуществление функций поддержания государственного обвинения, а затем — надзор за соблюдением законов. Не кажется ли это весьма странным? Прокурор должен отстаивать диктатуру закона, поскольку он обязателен для исполнения каждым гражданином и должностным лицом в государстве. Однако прокурор, находящийся в централизованной системе, —лицо, зависимое от вышестоящего прокурора, поскольку его самостоятельность определяется служебным положением. Вот и получается, что его действия зависят от многих факторов, когда надо уживаться с начальством и не потерять лица, если речь идет о выполнении им полномочий в городе или районе.
Для нас, юристов, правопорядок звучит как священное заклинание, но некоторые граждане, особенно молодежь, предпочитают безмерную свободу мыслей и действий, а демократию видят в свете ложных представлений вседозволенности. Жить по правилам не все соглашаются, закон и правопорядок для них абстракция, поэтому можно их нарушать. Однако страдают, как правило, законопослушные граждане, и они требуют от прокуратуры решительных надзорных действий по защите правопорядка.
В.Кривобок. Закрепление в новом законе о прокуратуре ее конституционных функций и полномочий, которые не подлежат расширенному толкованию, не дает нам права забывать, что защита и представительство в судебных спорах прав и законных интересов граждан носит комплексный характер. Они пронизывают все сферы деятельности прокуратуры, но особенно ярко проявляются при осуществлении общего надзора и представительства интересов граждан и государства в суде. При этом недопустимо противопоставление интересов гражданина и государства, ибо они взаимосвязаны и взаимообусловлены.
А.Селиванов. Каждый человек желает достойной жизни, но слишком много проблем накопилось за последние десять лет, чтобы только с помощью законов их решить. Прокурор тоже оказался в новой социально-экономической среде, где уже разучились добровольно исполнять закон.
В многочисленных органах власти, которые подлежат административной реформе, обычному гражданину очень трудно найти справедливость или рассчитывать на силу закона. Поэтому частые обращения к прокурору с требованием защитить бизнес, заставить чиновника действовать по закону предполагают сильную прокуратуру с широкими полномочиями.
Куда ж еще податься мелкому предпринимателю, фермеру, арендатору, если чиновники применяют к нему вместо закона налоговую, санитарную или противопожарную инструкцию? Обратите внимание, что инструкции, руководящие разъяснения министерств, которые прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции, воспринимаются, в том числе и прокуратурой, как составная часть законодательства.
Кто сегодня захочет при существующей дореформенной судебной системе обращаться с иском, жалобой к судье, если нарушены его законные права? В связи с этим возникает вопрос: верят ли еще люди прокурору?
В.Кривобок. Представьте себе, верят. Только в 1999—2000 годах органы прокуратуры области разрешили более 18 тысяч обращений граждан, из которых удовлетворено каждое двенадцатое. То есть мы, так сказать, мирным путем добились восстановления нарушенных прав граждан, что оказывается весьма эффективным и своевременным. Мы освободили суд от рассмотрения значительного числа правовых споров. Однако жизнь ставит все новые проблемы перед органами прокуратуры. Возьмем, к примеру, полномочия прокурора определять степень ответственности граждан и должностных лиц, возникающую по факту причинения вреда. При наличии вины наступает субъективное основание ответственности нарушителя закона. У прокурора нет права при этом определять компенсационную ответственность на возмещение вреда, и получается, что необходимо применять репрессивную, т.е. влекущую применение наказания. Думается, что в проекте закона о прокуратуре следовало бы отразить реалии экономической жизни общества.
А.Селиванов. Вот здесь мы снова подошли к вопросу, что в государстве должно отвечать интересам граждан и когда прокуратура обязана обеспечить их защиту. Реальная жизнь, увы, не совпадает с идеалами справедливости и торжества закона. Вот почему на переходном этапе в законе о прокуратуре необходимо отразить реалии этого важнейшего государственного института власти. Когда мы перестанем стыдливо прятать действительную роль прокуратуры в теоретические формулы типа «органы специальной юрисдикции»?
Люди ожидают от прокуратуры не праздных рассуждений о борьбе с криминалитетом, а установления диктатуры закона, причем этот принцип должен реализовываться начиная с ЖЭКов, управлений коммунального хозяйства, налоговых служб, санитарных и пожарных инспекций, аппаратов райадминистраций. Именно в этой низовой жизненной сфере должны быть восстановлены права человека, а чиновники — почувствовать ответственность перед государством в лице прокуратуры и суда. И снова для всех главный вопрос: что же делать?
В каждой области существуют программы борьбы с преступностью, которые обусловлены необходимостью координировать деятельность правоохранительных и контролирующих органов по предупреждению преступности и устранению порождающих ее причин. Специалистов и законодательной базы для этого хватает, вот только об этом должны знать наши граждане, чтобы правовая защита не была для них абстракцией.
В.Кривобок. Нет сомнения в том, что в целом по области, по г.Харькову и по районам нам нужна реальная картина, характеризующая состояние преступности и деятельности правоохранительных органов по борьбе с ней. Сегодня прокуратуре в сфере борьбы с преступностью доверена роль координатора деятельности органов внутренних дел, СБУ, ГНА, охраны государственной границы, таможенной службы, других правоохранительных органов. Конечно, координационная функция не предусмотрена Конституцией Украины, однако реальная жизнь подтверждает ее эффективность. Главное здесь — преодолеть ведомственную разобщенность правоохранительных органов, обеспечить эффективное использование предоставленных им законом властных полномочий по предупреждению, выявлению и раскрытию преступлений, привлечению к ответственности и наказанию виновных лиц. Хочу отметить новеллу законопроекта, связанную с представительством интересов граждан и государства в суде. Авторы единого проекта закона достаточно полно раскрыли механизм представительства как особую конституционную функцию, призванную усилить гарантию защиты конституционных интересов граждан и государства в порядке судопроизводства. Действующее законодательство определило три формы реализации представительства в гражданском и арбитражном процессах: обращение прокурора (возбуждение гражданского дела); поддержание прокурором искового требования в суде; его участие в кассационной и надзорной инстанциях. Я считаю правильным позицию законодателя, который, например, в законе «О психиатрической помощи» (ст. 22) предусмотрел обязательное участие прокурора при рассмотрении судебных дел при оказании гражданам психиатрической помощи в принудительном порядке.
А.Селиванов. Однако не кажется ли вам, Владимир Васильевич, что представительство интересов гражданина в Конституционном суде явно упущено в законе «О Конституционном суде Украины» (ст. 43)? При его разработке имело место некорректное прочтение пункта 2 статьи 121 Конституции Украины именно в отношении защиты конституционных прав и свобод граждан. Если прокурор представляет интересы гражданина в суде, то почему его исключили из перечня субъектов, по запросам которых возбуждается конституционное судопроизводство (п. 4 ст. 13 названного закона)?
Я глубоко убежден, что эту правовую ошибку следует исправить, закрепив в главе ІІ проекта закона о прокуратуре как основание и полномочие прокурора обращаться в Конституционный суд по поводу устранения нарушений конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Найдутся оппоненты, утверждающие, что для таких случаев есть уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека. Однако вряд ли одному лицу с его аппаратом, выступающим с общественных позиций и не имеющим системы территориальных органов, под силу эффективно представлять интересы граждан в Конституционном суде.
Пора уже осознать значение важнейшей фигуры — прокурора, который выступает от имени государства. В законопроекте это отчетливо выражено. Интерес к любому процессу у прокурора всегда имеет не личный (как у сторон и третьих лиц), а официальный (государственный) характер.
Заслуживает поддержки радикальная позиция председателя профильного парламентского комитета Юрия Кармазина, который решительно выступает против сохранения следственных функций за прокуратурой в существующем виде. С ликвидацией института следователей прокуратуры, что также предусматривает законопроект, прокурор может непосредственно принять к производству любое дело и проводить отдельные следственные действия или расследования преступлений в полном объеме. Это безусловно является реформаторской новеллой законопроекта, и законодателю придется решать ее судьбу при принятии закона.
Конечно, людям, сведущим в законах и знающим практику, есть о чем спорить, намечая для законодателя контуры нового правового статуса системы прокуратуры.
В.Кривобок. Конечно, упущения и недостатки в работе органов прокуратуры болезненно воспринимаются в обществе, однако типичным явлением при всех кадровых, финансовых и других проблемах их не назовешь. Именно кадровый состав прокуратуры в первую очередь заинтересован, чтобы вся их деятельность была конституционно полномасштабной, открытой для граждан. Ибо в их интересах создаются и принимаются законы Украины. Мы понимаем, что экономический кризис не позволяет государству выделить прокуратуру в системе особых социальных и материальных стимулов деятельности. И все же достаточный уровень жизнедеятельности, гарантии, связанные с особым местом прокуратуры в системе общественных ценностей, должны найти свое отражение в новом законе о прокуратуре Украины.