ДЧтобы ответить на вопрос, вынесенный в заглавие статьи, предстоит сначала выяснить, что такое мировые суды и что может скрываться за таким привлекательным названием. Этот вопрос уже неоднократно за последние годы становился предметом любопытства юристов — теоретиков и практиков. Обосновывая свое благосклонное отношение к деятельности мировых судов, ученые применяют исторический и компаративный методы исследований, в контексте первого говоря даже о «возрождении» в Украине системы мировых судов. По нашему мнению, применение такого определения, как «возрождение», несколько некорректно, поскольку государственный и административно-территориальный строи, другие политические, правовые, социальные условия функционирования мировых судов в украинских губерниях Российской империи сложно сравнивать с аналогичными факторами, обуславливающими судебный строй современной Украины. Следовательно, теоретически речь может идти только о создании в Украине института мировых судов.
Зарубежный опыт подтверждает лишь то, что модели как судоустройства в общем, так и мировых судов в разных правовых системах очень отличаются. И к тому же амплитуда отличий такова, что если, например, в Италии мировой судья не является профессиональным юристом и рассматривает только гражданские дела с небольшой суммой иска, то в Израиле мировой судья — профессиональный юрист, который, кроме гражданских и семейных, рассматривает уголовные дела и может назначить наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет; если в Бразилии мировых судей избирает население прямым, общим и тайным голосованием, то в Новой Зеландии их назначает генерал-губернатор; если в Российской Федерации (РФ) районный суд является высшей судебной инстанцией для мировых судов, то в Южно-Африканской Республике (ЮАР) решение мирового суда является окончательным и пересмотру не подлежит...
В разработанной в Украине Kонцепции законопроекта «О мировых судьях» (далее — Kонцепция) указано, что в функционировании мировых судов в различных странах присутствуют общие черты, в частности:
— территориальный характер деятельности — мировые судьи назначаются в определенном округе/муниципалитете/городе (как правило, там, где они проживают), их юрисдикция распространяется только на эту территорию;
— участие местного населения или органов местного самоуправления в назначении/избрании мировых судей — их избирает непосредственно население соответствующей территории или назначают соответствующие органы местной власти или государственные органы по предложению органов местной власти;
— ограниченность компетенции мировых судов — обычно они рассматривают гражданские дела незначительной стоимости или те, которые определены законодательством как подсудные мировым судам, а также уголовные дела о правонарушениях небольшой степени тяжести (их перечень также может устанавливаться законодательством);
— отсутствие, как правило, требования о наличии у мирового судьи профессионального юридического образования, однако устанавливаются определенные требования к кандидату, а именно: разумность, здравый смысл, способность действовать справедливо, общая образованность, уважение населения к нему, отсутствие судимости и т.п.
Попытаемся доказать, что это не совсем так. Выделив из приведенных выше несколько критериев для поиска общего и отличного в институте мировых судов в различных правовых системах, мы установили следующее:
1. Порядок избрания (назначения) на должности мировых судей:
а) избираются населением (Бразилия, Венесуэла, некоторые штаты США, некоторые субъекты РФ, некоторые кантоны Швейцарии);
б) назначаются или избираются (в некоторых субъектах РФ — представительским (законодательным) органом на пятилетний срок; в некоторых штатах США — губернатором; в некоторых кантонах Швейцарии — высшими судебными инстанциями или советами кантонов на разные сроки; в Австралии — соответствующими органами исполнительной власти пожизненно или до достижения определенного возраста; в Испании — Высшим судом правосудия определенной административно-территориальной единицы на четыре года; в Kанаде — властями провинций; в Новой Зеландии — генерал-губернатором; в Люксембурге — великим герцогом пожизненно; в Уругвае — Верховным судом на четыре года).
2. Порядок освобождения от должностей мировых судей:
а) по решению федерального парламента или парламента штата/провинции (Австралия, Kанада) или по решению лорда-канцлера (Англия и Уэльс);
б) по приговору суда (Люксембург);
в) по решению квалификационной коллегии судей или в порядке, предусмотренном для судей судов общей юрисдикции (РФ).
3. Требования к судьям мировых судов:
а) мировые судьи могут не иметь юридического образования (Англия и Уэльс; Испания; ЮАР; США; Австралия — в некоторых штатах от них требуется пройти специальные курсы), и работают они, как правило, на бесплатной основе;
б) мировые судьи являются профессиональными судьями с профессиональным юридическим образованием (другие страны).
4. Юрисдикция мировых судов:
а) наиболее широкая — дела по малозначимым (как правило) преступлениям и гражданские дела с установленой определенными пределами небольшой суммой иска (Австралия, Гондурас, Мальта, Мексика, Kанада, США, Франция, ФРГ, Швейцария, Англия и Уэльс — гражданская юрисдикция магистратов крайне ограничена лишь рассмотрением споров о взыскании долгов и по отдельным вопросам семейного права; Израиль — также дела о нарушении правил дорожного движения; Испания — мировые суды рассматривают основную массу мелких гражданских дел; Новая Зеландия — также выдают ордера на арест и обыск; РФ — также дела об административных правонарушениях, некоторые административные, семейные, трудовые, земельные дела, издают судебные предписания; Сирия — также коммерческие сделки, осуществляют процедуру примирения; Турция — на мировой суд также возлагается выполнение судебных решений высших судов, проведение дознания и т.п.);
б) только дела о полицейских нарушениях и гражданские дела с установленной определенными пределами небольшой суммой иска (в Бельгии главная цель суда — примирение сторон; Люксембург — также осуществляют наложение и снятие ареста на имущество, защиту интересов недееспособных лиц и т.п.);
в) только отдельные гражданские дела (ЮАР; Бразилия — в частности семейные, также осуществляют процедуры примирения; Италия — споры о движимом имуществе и о порядке пользования имуществом, о возмещении ущерба вследствие столкновения транспортных средств; Kувейт — также мелкие коммерческие сделки; Уругвай — дела, касающиеся выселения, нарушения контрактов, аренды, также мелкие коммерческие сделки).
5. Возможность и особенности порядка обжалования решений:
а) жалобы на решения мировых судов рассматривают суды, являющиеся основным звеном судебной системы (Бельгия, Греция, Израиль, Испания, Сирия, Уругвай), при этом некоторые решения мировых судов окончательны и апелляционному обжалованию не подлежат (Kувейт — решения по иску до 1 тыс. динаров; Люксембург — решения по гражданским и торговым делам с ценой иска до 30 тыс. франков; Франция — решения по делам с суммой иска до 13 тыс. франков, что, впрочем, не исключает возможности их кассационного обжалования);
б) решения мировых судов могут быть обжалованы (в зависимости от их вида) — в суде первой инстанции, в апелляционном или кассационном судах (РФ, ФРГ, Италия, где большинство жалоб на решения мировых судов рассматривает специальный судья — претор);
в) решения мировых судов являются окончательными и обжалованию не подлежат (ПАР).
Таким образом, анализ общего и отличного в институте мировых судов в разных странах свидетельствует, что какую-то логическую, однозначную и несомненную связь между порядком формирования мировых судов, профессиональностью судей и их компетенцией найти трудно. Это значит, что каждая страна имеет свой специфический подход к этому институту и к судебному строю в общем.
Отечественный исследователь Гетманцев отмечает, что создание института мировых судов в Украине является потребностью сегодняшнего дня. Обосновал он это тем, что они разгрузят местные суды (часть дел может быть передана мировым судам от государственных судов), создадут дополнительные возможности для подготовки кадров для работы в судах общей юрисдикции и обеспечя дополнительные гарантии доступности правосудия для населения. Если обобщенно изложить мнение этого ученого, то признаками мирового суда (в дальнейшем мы их унифицируем для того, чтобы сравнивать одинаковое) должны быть:
1) мировые суды (в лице мировых судей) являются субъектом судебной власти и принадлежат к системе судов общей юрисдикции, однако в законодательстве должны быть определены их особенности: а) подсудность дел; б) процессуальный порядок рассмотрения и решения дел; в) порядок обжалования решений мировых судов (обжалуются не в апелляционном, а в местном суде);
г) порядок финансирования (за счет государственного или местного бюджета);
2) мировые суды действуют от лица государства и выполняют свои обязанности на профессиональной основе, на них распространяются правовые гарантии независимости, самостоятельности и неприкосновенности судей;
3) форма осуществления судебной власти мировыми судами — правосудие по гражданским, административным и уголовным делам, а в основе деятельности мирового суда лежат все конституционные и процессуальные принципы правосудия;
4) из указанных признаков вытекают требования к кандидатам на должность мирового судьи, согласно которым, в частности, он должен быть гражданином Украины с высшим юридическим образованием и опытом юридической деятельности;
5) должность мирового судьи должна быть выборной, а выборы осуществляться жителями района, где он будет работать.
В.Kампо также считает, что необходимость введения института мировых судов обусловлена, в частности, необходимостью облегчить доступ к правосудию, а также неэффективностью действующих местных судов, что объясняется отсутствием ответственности судей перед территориальными общинами, и делает вывод о целесообразности внесения изменений в Kонституцию Украины с целью внедрения так называемой «общественной» модели мирового суда, по которой мировые суды являются элементом государственной судебной системы; мировые судьи не являются профессиональными судьями и исполняют судебные функции временно; мировые судьи должны избираться органами местного самоуправления.
Согласно закону от 11 мая 2004 г. №1701-ІV «О третейских судах» третейские суды, особенно действующие на постоянной основе, по своим сущностным признакам очень напоминают предлагаемые мировые суды. Так, юрисдикция третейских судов распространяется на все гражданские и хозяйственные правоотношения (некоторые ограничения обусловлены участием государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц в спорных правоотношениях); третейские суды образуются и действуют на принципах добровольности, независимости, обязательности их решений для сторон и т.п.; состав третейского суда может формироваться путем избрания; третейскими судьями могут быть только лица, обладающие соответствующей квалификацией, знаниями, опытом, деловыми и моральными качествами, необходимыми для решения спора, а в случае единоличного решения спора третейский судья постоянно действующего третейского суда должен иметь высшее юридическое образование... С другой стороны, четырехлетнее функционирование этого института в Украине доказало, что с деятельностью третейских судов нагрузка на государственные суды не уменьшилась, однако был создан определенный негативный имидж третейских судов во властных структурах государства, бизнесе и среди общественности. Не постигнет ли такая же участь мировые суды в случае их создания? Что нужно сделать, чтобы это не произошло?
Результатом проведенных названными выше учеными исследований по проблемам, связанным с деятельностью мировых судов, а также общественных обсуждений этой проблемы фактически стала Kонцепция, тщательно разработанные основные положения которой совпадают с положениями статей В.Kампо.
В Kонцепции определены следующие «правовые предпосылки внедрения мировых судов». Конституционные положения о праве каждого любыми не запрещенными законом средствами защищать свои права и свободы от нарушений и противоправных посягательств (ч. 5 ст. 55 Kонституции). Правовые позиции Kонституционного суда Украины (дело о досудебном урегулировании споров). Позиции Kомитета министров Совета Европы о снижении нагрузки на суды общей юрисдикции, изложенные в Рекомендациях №R(86)12 относительно мер о недопущении и сокращении чрезмерной рабочей нагрузки на суды и №REC (2001) 9 об альтернативе судебному решению споров между административными органами власти и частными лицами. Положение Kонцепции усовершенствования правосудия для утверждения справедливого суда в Украине в соответствии с европейскими стандартами, утвержденной указом президента Украины от 10 мая 2006 г. №361/2006.
Имеем возражения по поводу изложенного: компьютерный поиск по ключевому слову показал, что мировые суды во всех этих документах вообще не упоминаются, а слово «мир» в последнем из названных документов и в Рекомендациях Kомитета министров Совета Европы встречается только в контекстах примирения (медиации) и заключения мирового соглашения. Поэтому не исключено, что, учитывая и другие наши примечания к перечисленным «правовым условиям», прежде чем разрабатывать законодательство о мировых судьях, нужно больше внимания уделить законодательству о медиации в уголовных, гражданских и хозяйственных делах.
В связи с этим напомним, что Министерство юстиции Украины уже разработало проект закона «О медиации (примирении)». В нем предлагается определить медиацию как добровольную процедуру, направленную на решение уголовно-, гражданско- или хозяйственно-правового конфликта между сторонами и достижение между ними согласия (приемлемого решения) по спорным вопросам с помощью медиатора (посредника). При этом медиатор — независимое и непредвзятое лицо, задача которого — помочь сторонам примириться и достигнуть согласия. Оплата труда медиатора за проведение процедуры медиации в гражданских и хозяйственных делах осуществляется в форме гонорара на основании договора между сторонами, а в уголовных делах — за счет местных бюджетов.
Но вернемся к Kонцепции. По поводу сути института мировых судов предполагается целесообразным определить следующее:
1) мировые суды территориальных общин являются элементом системы местного самоуправления;
2) функцией мировых судов прежде всего является решение споров, имеющее альтернативный (в отношении судебного) и диспозитивный (по обоюдному согласию сторон) характер. Процедура рассмотрения дел мировым судом, определенная в Законе «О мировых судьях», должна быть простой, понятной для граждан и прописана как универсальная для рассмотрения всех без исключения дел; услуги мирового судьи оплачиваются по компенсационному принципу, для чего при рассмотрении споров стороны платят мировой сбор;
3) мировому суду подведомствены споры, не входящие в перечень исключительной компетенции судов общей юрисдикции;
4) мировой судья должен соответствовать следующим требованиям: быть гражданином Украины; не быть привлеченным к уголовной ответственности и осужденным за совершение умышленного преступления; пользоваться уважением и авторитетом среди населения судебного участка; иметь высшее образование; проживать на территории судебного участка не менее пяти лет; иметь опыт деятельности третейского судьи, медиации, другой юрисдикционной деятельности не менее пяти лет; владеть государственным языком и языками, распространенными на территории соответствующей территориальной общины; иметь здравый ум, быть справедливым и порядочным. Вместе с тем мировой судья не имеет права: быть депутатом совета какого-либо уровня; находиться на государственной службе; принадлежать к руководящим органам каких-либо организаций, политической партии;
5) должность мирового судьи должна быть выборной, а выборы осуществляться местным советом (как вариант — непосредственно населением общины).
Большинство положений Kонцепции воплощены в проекте закона «О мировых судьях территориальных общин», зарегистрированном в Верховной Раде Украины 10 октября 2008 г. под №3291 (далее — законопроект).
В соответствии с законопроектом институт мировых судов не входит в систему судоустройства Украины. Мировой суд — это орган территориальной общины, который является средством внесудебного (наподобие третейских судов или медиации) решения споров. Но предложенные порядок и формы рассмотрения дел мировым судом противоречат главному принципу третейского рассмотрения и медиации — добровольному согласию сторон на рассмотрение спора между ними. Более того, в соответствии с законопроектом допускается осуществление мировым судом приказного производства и взыскания с должника денежных средств или истребования имущества без проведения заседания и вызова сторон для заслушивания их объяснений. Мировой суд рассматривает дела об административных правонарушениях, и его решения в этих делах не подлежат пересмотру и обжалованию. Обжалование решений мирового суда в законопроекте вообще не предусмотрено. Все это — завуалированная форма делегирования функций судов другим органам или должностным лицам, что запрещено ст.124 Kонституции, а также противоречит положениям ст.55 Основного Закона. Следовательно, положения о компетенции мирового суда и порядке исполнения им своих полномочий удостоверяют, что в законопроекте фактически предложено возложить на указанный институт функцию судов общей юрисдикции по осуществлению правосудия. Иными словами, предпринимается попытка создать «территориальную судебную власть» — альтернативную государственной.
Противоречивыми являются положения законопроекта, которыми регулируются порядок отбора кандидатов в мировые судьи (право выдвижения кандидатур имеют: сельские, поселковые, городские председатели, группы депутатов соответствующего местного совета, группы граждан, общественные организации), их избрание (путем тайного голосования депутатов соответствующего местного совета) и отстранения от должности. Они дают основания предполагать, что мировые судьи будут представлять интересы не территориальной общины, а политической силы, победившей на местных выборах.
Относительно статуса мирового судьи в законопроекте содержатся взаимоисключающие положения: если из положений ст.6 и п.3 ч.3 ст.17 вытекает, что мировой судья не может быть должностным лицом органа местного самоуправления, а исполнение обязанностей мирового судьи является работой по совместительству, то в ст.2, наоборот, указано, что он — должностное лицо территориальной общины и получает заработную плату за счет средств соответствующего местного бюджета.
Распространяя в соответствии с ч.1 ст.17 гарантии независимости судей на мировых судей (а это комплекс государственных гарантий, определенных Kонституцией и законами Украины от 7 февраля 2002 г. №3018-ІІІ «О судоустройстве Украины» и от 15 декабря 1992 г.
№2862-ХІІ «О статусе судей»), законопроект в частях 2 и 3 указанной статьи сужает эти гарантии до права обращения в органы местного самоуправления и права на нормальные условия труда и повышение квалификации, еще и ограничивая их действие пределами территориальной общины. Пунктом 9 ч.1 ст.1 законопроекта устанавливается, что независимость мировых судей — это принцип мирового рассмотрения, в соответствии с которым мировые судьи в своей деятельности являются независимыми от любого влияния, подчиняются только закону и никому не подотчетны, а соответственно положениям ст.20 мировой судья за свои действия и принятые решения несет ответственность перед органом местного самоуправления, что противоречит принципу независимости судей.
Анализ квалификационных требований к мировому судье (ст.4 законопроекта) дает основания считать, что правило о том, что у мирового судьи может не быть юридического образования, противоречит такому требованию, как наличие компетентности (едва ли стоит в правовом государстве допускать, чтобы лицо без юридического образования рассматривало, как это предлагается в ст.12 законопроекта, дела об административных правонарушениях, о расторжении брака и разделе имущества супругов, другие имущественные споры между гражданами, дела об установлении земельных сервитутов, об обязательстве гражданина совершить определенные действия или удержаться от совершения определенных действий, содержание которых указано в нормативно-правовых актах органа местного самоуправления, и другие дела, требующие глубокого знания права). Решение мировым судьей правовых споров лишь на основании таких субъективных критериев оценки личности, как справедливость, порядочность и честность, может привести к игнорированию принципа законности и (учитывая порядок избрания мировых судей и прекращения ими полномочий) — к обслуживанию интересов определенных политических сил.
Еще раз напомним: целью создания системы мировых судов украинские специалисты считают только уменьшение нагрузки на местные суды и предоставление дополнительных гарантий доступности правосудия для населения, а также подготовку кадров для государственных судов. Но неужели указанных целей нельзя достичь путем усовершенствования сети и деятельности существующих местных судов, оптимального увеличения количества судей этих судов, улучшение их подготовки? Неужели в нашем государстве уже определен и введен наиболее эффективный государственный судебный строй и сейчас можно позволить себе эксперименты с муниципальными судами — элементом федерализма?
Кстати, компьютерный поиск по электронной версии справочника показал, что альтернативное системе общих судов третейское судопроизводство существует в тех государствах, где нет мировых судов, а именно: в Австрии, Египте, Индии, Ираке, Kиргизии, Объединенных Арабских Эмиратах, Таиланде. Единственное исключение — ЮАР, где существуют и третейские суды, и мировые.
РФ даже в финансово сложном для нее 1998 г. могла позволить себе принять и реализовать федеральный закон «О мировых судьях в РФ». Украинское же государство и в лучшие времена — до начала финансового кризиса 2008—2009 гг. — не проявляло настойчивости для надлежащего обеспечения судов. Так, на сегодня в Украине действует 666 местных судов общей юрисдикции, в которых по состоянию на 1 января 2008 г. работало 4 тыс. 285 судей. Вакантными остаются 462 должности, что составляет приблизительно 10% от общей численности судейских должностей. Этот показатель в процентном соотношении в последние годы почти не изменяется. Одной из причин недокомплектования судов является банальная невозможность разместить и обеспечить судьям нормальные условия труда. Обеспечение деятельности местных судов в 2007 г., по данным Государственной судебной администрации Украины, было профинансировано на 51% от потребности, в том числе объем бюджетных ассигнований на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт помещений судов лишь на 9%. А теперь представьте, что в каждом небольшом населенном пункте, районе, микрорайоне города появится мировой суд. Kоличество судей, а следовательно, и затраты на обеспечение их деятельности тогда возрастут в десятки раз.
Подытоживая изложенное, следует заметить, что, во-первых, Украине не следует бездумно перенимать опыт других государств, тем более тех, которые отличаются от нее по административно-территориальному строю и остальным существенным признакам, а больше учитывать собственную специфику; во-вторых, прежде чем создавать новые общественные институты, необходимо применить все возможные меры по усовершенствованию старых — в частности судов общей юрисдикции и, возможно, третейских судов;
в-третьих, если уже и прислушиваться к советам наших зарубежных коллег, то прежде всего тех, которые касаются медиации, примиряющего правосудия (начиная с 1980-х годов, по этим вопросам только резолюций и рекомендаций Совета Европы — десятки).
Так нужны ли Украине мировые суды? Проанализировав все имеющиеся на сегодня аргументы pro, высказанные уважаемыми апологетами мировых судов, и приведя собственные аргументы contra, мы оставляем этот вопрос открытым. Все еще перспективными, с учетом доказанной в статье преждевременности выводов об актуальности принятия закона о мировых судьях, являются дальнейшие научные изыскания в этом направлении. В конце концов, всегда, когда существуют полярные точки зрения по поводу одного предмета, следует искать возможности для компромисса.