С определенной периодичностью в стране объявляют войну коррупции, что, как правило, приходится на очередной поход за властью (выборы). В этой войне не достигли ощутимых успехов, наоборот, постоянные поражения. Основных причин этого три. Первая — отсутствие настоящей политической воли к реальному противодействию коррупции (может ли быть иначе, если коррупция стала сутью публичной власти, в том числе ее основных носителей?). Вторая причина — ошибочность стратегии противодействия коррупции: ставка делается не на предупредительные меры, а на репрессивные. И третья — эти меры отличаются бессистемностью и неэффективностью, имеют характер кампании, преимущественно направлены на мелкие коррупционные проявления и на самый низкий уровень коррупционеров, а потому ориентированы на достижение таких показателей, как количество возбужденных дел и составленных протоколов.
Между тем политики и руководство правоохранительных органов в течение многих лет ошибочно указывают другую основную причину неудовлетворительных результатов противодействия коррупции — якобы несовершенство отечественного антикоррупционного законодательства. На самом же деле в Украине давно существует достаточная антикоррупционная законодательная база. Это не только традиционные для мирового сообщества уголовно-правовые, административные и дисциплинарные средства, но и специальные — с 1995 года действует Закон Украины «О борьбе с коррупцией», аналогов которому в большинстве стран мира длительное время не было.
Вместе с тем без изменения общей (прежде всего политической) ситуации в стране, отношения к праву и закону со стороны руководства государства, без деполитизации правоохранительных структур, без утверждения справедливого и непредвзятого суда, без существенного повышения правосознания граждан любые законодательные новеллы будут малоэффективными.
Это не значит, что антикоррупционное законодательство не нужно совершенствовать, пополнять новыми положениями, в том числе выработанными международным сообществом и апробированными в других странах стандартами. И в этом смысле в принципе (как направление) можно положительно оценить принятие в Украине трех новых законов, которые предусматривают революционные изменения в подходах к противодействию коррупции. Речь идет о принятых 11 июня 2009 года парламентом и подписанных президентом законах «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по поводу ответственности за коррупционные правонарушения».
Анализ содержания этих законов свидетельствует о том, что их применение может кардинально изменить ситуацию в государстве и обществе. Но не в лучшую сторону. Дело в том, что любой закон должен быть общественно и юридически обоснованным, соответствовать Конституции Украины, базироваться на принципе верховенства права. Особенно это касается законов, предусматривающих ограничение и лишение прав и свобод, установление новых запретов, расширение границ и оснований юридической ответственности, в том числе самой суровой — уголовной. Такие законы должны отличаться правовой безупречностью и обоснованностью.
Новые антикоррупционные законы такой безупречностью и обоснованностью не отличаются. Многие их положения изначально неконституционны, юридически необоснованны, противоречивы, непонятны и приведут к безосновательному вмешательству в личную жизнь. Есть положения, заимствованные за рубежом и надлежащим образом не адаптированные к украинскому законодательству. Значительная часть правонарушений, которые новыми законами признаны коррупционными, по своей сути таковыми не являются, так же, как не могут быть названы коррупционерами лица, коих предлагается признавать таковыми.
Скажем, непонятно, как физическое лицо-предприниматель или народный заседатель, присяжный либо лицо рядового состава органа гражданской защиты реально может содействовать, используя свое должностное положение (?) физическим или юридическим лицам в осуществлении ими хозяйственной деятельности, получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов, льгот, в заключении контрактов (ст. 212-23 Кодекса Украины об административных правонарушениях, КУоАП). Такие же нулевые возможности (речь идет об использовании служебного положения с целью получения неправомерной выгоды, а не о влиянии с использованием угроз или насилия) эти лица имеют для вмешательства в деятельность органов государственной власти, предусмотренного ст. 212-27 КУоАП. Или почему нарушение аудиторами или нотариусами порядка финансирования политических партий должно повлечь за собой более строгую ответственность (ст. 212-30 КУоАП), нежели для обычных граждан? Где коррупция при получении неправомерной выгоды физическим лицом-предпринимателем, если это классическое налоговое или иное финансовое правонарушение? Кто может доказать обоснованность фактически тотального запрета государственным служащим заниматься преподавательской работой? Подобных вопросов — десятки.
Анализ содержания новых антикоррупционных законов свидетельствует: основной акцент в них сделан на ограничительные, запретительные и репрессивные меры. При нынешней политической и правовой ситуации в государстве существует большая опасность того, что эти законы могут привести к еще большему использованию возможностей силовых структур для удовлетворения политических и частных интересов — расправы над неугодными политиками, госслужащими и представителями бизнеса, их преследования, «приручения» и т.д.
Приняв антикоррупционные законы во исполнение ООНовских и европейских антикоррупционных конвенций, Украина в очередной раз продемонстрировала своеобразный подход к выполнению своих международных обязательств. С одной стороны, в новых антикоррупционных законах много такого, чего в конвенциях нет. С другой — много сделано вопреки положениям конвенций. В совокупности получилось: перед миром отчитались о выполнении обязательств, но для себя нормальный «продукт» не сделали. Для кого же эти законы приняты — для международных контролеров или для себя?
Предлагаем читателям вместе остановиться лишь на отдельных положениях новых антикоррупционных законов, дабы понять, что они принесут Украине. Для начала:
Разберемся с терминологией
Анализ нового понятия «коррупция» дает основания для вывода, что коррупция как общественное явление состоит из двух взаимосвязанных, взаимообусловленных и, так сказать, направленных друг на друга видов человеческого поведения, при котором одно лицо использует предоставленные ему служебные полномочия и связанные с этим возможности с целью получения неправомерной выгоды или принимает обещание/предложение такой выгоды; другое лицо обещает/предлагает или предоставляет неправомерную выгоду с целью склонить первое к противоправному использованию предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей.
«Коррупционное правонарушение» является базовым прикладным понятием всего нового законодательного антикоррупционного массива. Его признаки таковы.
1. Коррупционное правонарушение является деянием, содержащим признаки коррупции. С учетом этого признака коррупционными правонарушениями, очевидно, могут быть признаны только пять (из 13-ти) административных правонарушений и девять (из 11-ти) преступлений, предусмотренных новым законодательством. К примеру, при выполнении государственным служащим определенной работы по совместительству (ст. 212-24 КУоАП) не происходит использование служебных обязанностей и возможностей.
Серьезные проблемы для правоприменения возникнут из понятия «неправомерная выгода». Новое антикоррупционное законодательство под неправомерной выгодой предлагает понимать:
1) имущество (в т.ч. денежные средства); 2) преимущества, льготы, услуги материального характера; 3) преимущества, льготы, услуги нематериального характера, — которые обещают, предлагают, предоставляют или получают: а) безвозмездно или б) по цене, ниже минимальной рыночной, — без законных на то оснований.
Первая проблема — это непонятность и неопределенность понятия «преимущества, льготы, услуги нематериального характера».
В отечественной (как и в зарубежной) юриспруденции по сути аксиомой является то, что предмет взятки не может носить нематериальный характер. Пленум Верховного суда Украины в своем постановлении «О судебной практике в делах о взяточничестве» (где взятка определяется как «незаконное вознаграждение») указал: «Поскольку получение взятки является корыстным преступлением, его предмет носит исключительно имущественный характер. ...Услуги, льготы и преимущества, не имеющие имущественного характера (похвальная характеристика или выступление в прессе, предоставление престижной работы и т.п.), не могут быть предметом взятки. Получение их может расцениваться как другая (некорыстная) заинтересованность при злоупотреблении властью или служебным положением…».
Украинский же законодатель позаимствовал для антикоррупционных законов красивую идею из международных конвенций, но исказил ее — непреднамеренно или преднамеренно — до неузнаваемости.
На самом деле в Конвенции ООН против коррупции под имуществом действительно подразумевают в том числе и нематериальные активы. Но это — не любые блага нематериального характера, а стоимость объектов промышленной и интеллектуальной собственности, других аналогичных прав, признанных объектом права собственности конкретного предприятия. Речь идет об изобретениях, о промышленных образцах, знаках для товаров и услуг, торговых марках, объектах авторских прав, программном обеспечении, ноу-хау, праве пользования земельным участком и т.п.
Второй проблемой является получение преимуществ, льгот, услуг нематериального характера «в размере, не превышающем пяти необлагаемых минимумов доходов граждан». При нечетком понятии «преимущества, льготы, услуги нематериального характера» частично статьи 212-21, 212-22 и 212-23 КУоАП практически невозможно применить. Ведь не каждую выгоду можно оценить в деньгах.
То же самое касается и некоторых статей Уголовного кодекса Украины. Например, из ст. 368-1 УК Украины трудно понять, каким образом может произойти незаконное обогащение (!) вследствие получения лицом неправомерной выгоды нематериального характера (например такой, как похвальная характеристика).
Третья проблема состоит в том, что в новых антикоррупционных законах не проведено разграничение между терминами, обозначающими предмет коррупционных правонарушений. Правоохранители могут только разводить руками, когда им придется определять соотношение между «неправомерной выгодой», с одной стороны, и «подарком», «вознаграждением», «благотворительной и другой помощью», «имуществом», «средствами», «взяткой» — с другой. Кстати, в Конвенции ООН против коррупции и Криминальной конвенции Совета Европы о борьбе с коррупцией применяется сквозной одинаковый термин — «неправомерное преимущество».
2. Коррупционное правонарушение является умышленным деянием. Вместе с тем диспозиции как минимум пяти новых статей КУоАП не дают никаких оснований утверждать, что все предусмотренные ими деяния являются умышленными. Такие действия, как несвоевременное или неполное предоставление определенной информации, предоставление информации, не соответствующей действительности, нарушение требований относительно подачи определенных сведений, непредоставление или несвоевременное предоставление определенных сведений, нарушение порядка финансирования, непринятие определенных мер могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. Кроме того, ни одно из этих деяний не предусмотрено упоминавшимися выше конвенциями как подлежащее пенализации.
3. Проблемным применение многих положений новых законов делает неточное определение признаков субъекта коррупционных правонарушений.
Так, во-первых, статьей 212-29 КУоАП установлена ответственность за «непринятие мер по предотвращению и противодействию коррупции» уполномоченными на это лицами. Но какие именно лица уполномочены на принятие таких мер, в законе четко не определено. При этом предусмотрено, что принятие мер по «предотвращению и противодействию» коррупции и по ее «выявлению, прекращению и расследованию» предусмотрено как разные по своему смыслу и такие, которые возлагаются на разных субъектов.
Во-вторых, сомнительно, что коррупционным правонарушением является получение неправомерной выгоды, если оно осуществлено должностным лицом иностранного государства или международной организации или физическим лицом — предпринимателем. Ведь действующий КУоАП распространяет свое действие только на территорию Украины, а у большинства из указанных должностных лиц, если они пребывают в Украине, есть дипломатический иммунитет.
В-третьих. Нельзя считать коррупционным правонарушением выполнение по совместительству, например, преподавательской работы (ст. 212-24 КУоАП), если она осуществлена народными депутатами Украины и судьями (статьи 78 и 127 Конституции прямо позволяют им заниматься преподавательской деятельностью без каких-либо ограничений). То же касается отдельных категорий государственных служащих. При этом понятно, что государственная служба не может существовать без соответствующей «кадровой кузницы». К тому же возможность выполнять преподавательскую работу без временных ограничений для одних категорий лиц, уполномоченных на исполнение функций государства (народных депутатов Украины и судей), и невозможность — для других таких категорий является дискриминацией,
запрещенной ст. 24 Конституции Украины. Грустно говорить, но нормальное государство, наоборот, должно поддерживать государственных служащих, которые, кроме своей основной работы, находят время еще для преподавания, науки и творчества (а не, например, пьянства на рабочем месте, перекуров каждые 50 минут и многочасового сидения в Интернете).
Кстати, новым законом запрещено заниматься в рабочее время в частности преподавательской работой, за исключением случаев, когда закон предусматривает другое. В диспозиции же ст. 212-24 КУоАП об этих исключениях не вспоминается. В законе содержится и ограничение относительно занятия инструкторской и судейской практикой, а в ст. 212-24 КУоАП упоминание об этом отсутствует.
В-четвертых, чрезвычайно сомнительно, что субъектами ответственности за неправомерный отказ в предоставлении информации, несвоевременное или неполное предоставление информации, предоставление информации, не соответствующей действительности (ст. 212-26 КУоАП), могут быть, например, народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады АРК и депутаты местных советов, судьи Конституционного суда Украины и профессиональные судьи (как известно, для этих категорий лиц больше свойственно требовать информацию, а не предоставлять ее), а также нотариусы, аудиторы и т.п., должностные лица иностранных государств и международных организаций (на них фактически не распространяется действие законов Украины «Об информации» и «Об обращении граждан»). Так же должностные лица иностранных государств и международных организаций не могут быть субъектами ответственности по ст. 212-33 КУоАП, поскольку нормативно-правовыми актами Украины ни их полномочия, ни порядок урегулирования конфликта интересов относительно них не определяются.
В-пятых. Ст. 212-32 КУоАП предусматривает ответственность лишь за незаконное получение подарка. Если исходить из того, что законом, регламентирующим получение подарков, является положение нового закона, запрещающее принимать подарки в связи с исполнением функций государства или органов местного самоуправления, то субъектом ответственности по ст. 212-32 КУоАП не могут быть лица, не исполняющие указанных функций: руководители общественных организаций, нотариусы, оценщики и независимые посредники, должностные лица иностранных государств и международных организаций и т.п.
В-шестых. Новым законодательством к лицам, уполномоченным на исполнение функций государства или органов местного самоуправления, приравниваются лица, предоставляющие публичные услуги. Это аудиторы, нотариусы, эксперты, оценщики, адвокаты, арбитражные управляющие, независимые посредники или члены трудового арбитража во время рассмотрения коллективных трудовых споров, третейские судьи, а также в установленных законом случаях другие лица (при окончательном рассмотрении закона из этого списка «выпали» адвокаты). Возникает сомнение в целесообразности распространения на этих лиц всех антикоррупционных ограничений. Ведь приравнивание их к «лицам, уполномоченных на исполнение функций государства или местного самоуправления», является необоснованным. Их надо выделить в отдельную категорию, а ответственность этих лиц должна наступать только за отдельные коррупционные правонарушения, специально для них предусмотренные.
4. За коррупционное правонарушение законом установлена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.
Простое сравнение между собой положений новых антикоррупционных законов с положениями УК и КУоАП показывает, что немалое количество строгих запретов и ограничений, содержащихся в новых законах, являются простыми декларациями. На самом деле законом не установлена ни уголовная, ни административная ответственности, в частности, за указанные в новых законах как коррупционные правонарушения:
— неправомерное содействие назначению на должность лица, не имеющего преимуществ перед другими кандидатами на эту должность;
— неправомерное предоставление преимущества физическим или юридическим лицам в связи с подготовкой проектов, изданием нормативно-правовых актов и принятием решений, утверждением (согласованием) выводов;
— неуведомление о близких лицах, находящихся в непосредственном подчинении, и влияние на принятие решения о назначении на должность близких лиц;
— не проведение специальной проверки руководителем в отношении лица, претендующего на занятие должности;
— не отстранение от должности лица, а также досрочное непрекращение полномочий (не увольнение) лица, привлеченного к ответственности за коррупционное правонарушение.
Разумеется, тот факт, что то или иное деяние, признанное преступлением или иным правонарушением согласно новому закону, на самом деле не является именно коррупционным правонарушением, еще не означает невозможности наступления юридической ответственности за него. Дело в другом. Если деяния, внешне задекларированные как коррупционные правонарушения, таковыми не являются, то:
— другими (не специальными) становятся субъекты противодействия этим деяниям;
— в отношении этих деяний не могут применяться специфические основания предотвращения и противодействия коррупции (в частности, руководители органов государственной власти, юридические лица не обязаны пресекать правонарушения и немедленно письменно уведомлять определенных субъектов об их совершении; не увеличивается срок, в течение которого может быть наложено взыскание; виновные лица не подлежат увольнению с должности в трехдневный срок);
— не могут наступить соответствующие специфические правовые последствия их совершения (не действуют предусмотренные законом ограничения для юридических лиц; не возникает обязанность вносить сведения о правонарушителе в Единый государственный реестр);
— вопреки предписаниям нового антикоррупционного законодательства юридическое лицо не может быть привлечено к ответственности за соответствующие правонарушения (в частности, это касается преступлений, предусмотренных статьями 209, 365 и 376 УК, поскольку в них на самом деле нет признаков коррупции).
Неконституционность закона — обычное явление
Парламент «штампует» неконституционные законы пачками, а Конституционный суд признает их полностью или частично неконституционными — такая ситуация давно уже стала привычной для всех. Начиная с июня 1997 года парламент принял 2180 законов (не считая порядка 800 законов о ратификации и присоединении к международным договорам), а Конституционный суд — 123 решения о признании неконституционными законов или их отдельных положений! Каждый восемнадцатый закон не соответствовал Конституции!
Конституционность новых антикоррупционных законов также изначально не является безупречной, на что уже обратил внимание пленум Верховного суда, который 27 ноября 2009 года направил соответствующее представление по этому вопросу в КС.
1. Так, в течение полугода действующими являются два разных закона Украины — «О борьбе с коррупцией» и «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», регламентирующие одни и те же общественные отношения в антикоррупционной сфере, но по-разному. Это нонсенс. Правовая неопределенность, в частности, грубо нарушает право граждан знать свои права и обязанности, определенные ст. 57 Конституции.
2. Сомнительным с точки зрения конституционности является положение законодательства о координации генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами деятельности правоохранительных органов в антикоррупционной сфере.
3. Новое антикоррупционное законодательство предусматривает, что порядок организации проведения специальной проверки в отношении лица, претендующего на занятие определенных должностей в органах государственной власти и органах местного самоуправления, устанавливается Кабинетом министров. Вместе с тем по Конституции эти вопросы являются предметом регулирования закона, который должен принять парламент.
4. Не соответствуют конституционным основам судопроизводства нормы Закона «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений», согласно которым производство по делам в отношении юридических лиц осуществляется в соответствии с его положениями. Согласно Конституции, предусмотренные ею принципы правосудия обязательно должны быть реализованы в нормах законодательства, определяющих порядок производства в тех или иных судебных делах. Однако в этом законе в полной мере не закреплены конституционные основы судопроизводства.
Если международными договорами установлены другие правила...
В соответствии со ст. 28 Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», в случае, если международными договорами Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой, установлены иные правила, нежели предусмотренные законодательством о предотвращении и противодействии коррупции, применяются правила международных договоров. Это положение вполне соответствует ст. 9 Конституции и
ст. 19 Закона «О международных договорах Украины».
Однако в антикоррупционных международных договорах установлен ряд иных правил, нежели в принятых антикоррупционных законах. Речь, в частности, о следующем.
Понятия «имущество», отличного от определенного в п. «d»
ст. 2 Конвенции ООН против коррупции (далее — Конвенция-1), ни в этой Конвенции, ни в иных соответствующих конвенциях нет. Следовательно, это понятие в антикоррупционных законах должно трактоваться только так, как определено в Конвенции-1.
Конвенцией-1 отдельно предусмотрены меры по предотвращению коррупции (в ст. 6 определены органы, осуществляющие предотвращение) и меры по расследованию, преследованию а также система органов, занимающихся борьбой с коррупцией. Иными словами, предотвращение и борьба (противодействие) как задачи разграничены и разделены между разными государственными органами. В новых антикоррупционных законах такой подход не принят, а потому и получилось, что на президента, парламент, правительство, вместе с органами прокуратуры и общественностью, возложена не свойственная им обязанность осуществлять противодействие коррупции, а на всех, кто только способен, — предотвращать ее.
Не соблюдая положения Конвенции-1, украинский законодатель: 1) криминализировал любое обогащение, независимо от его размера (см. ч. 1 ст. 368-1 УК);
2) распространил действие этой нормы не только на государственных должностных лиц, но и на должностных лиц иностранных государств и международных организаций (см. п. 2 примечания к ст. 364 УК) и вместе с тем не распространил ее на военных служебных лиц; 3) не учел, что превышение законных доходов может быть рационально обосновано (например, скрытым от налогообложения договором аренды жилья, который может быть определенным нарушением закона, но отнюдь не коррупцией). Следовательно, при формальном подходе при помощи этой статьи можно возбудить уголовное дело фактически против любого лица (за исключением разве что нищих), вымотать нервы, довести до инфаркта, а потом сказать, что обвинение не нашло своего подтверждения.
Согласно ст. 12 Уголовной конвенции СЕ о борьбе с коррупцией (далее — Конвенция-2) злоупотребление влиянием наказывается, если оно касается влияния на принятие решений только национальными государственными должностными лицами, членами национальных представительских органов, иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных представительских органов, должностных лиц международных организаций и членов международных парламентских ассамблей, судей и должностных лиц международных судов. Украинский же законодатель необоснованно расширил этот перечень за счет руководителей общественных организаций, помощников-консультантов выборных лиц (негосударственных служащих), аудиторов, нотариусов и иных лиц, не являющихся служебными.
Статьей 18 Конвенции-2 предусмотрено, что юридические лица могут нести ответственность только за преступления, совершенные в их пользу физическим лицом, занимающим руководящую должность в соответствующем юридическом лице. Но в новом отечественном антикоррупционном законодательстве установлено, что юридическое лицо несет ответственность за совершенное от его имени и в его интересах соответствующее преступление как руководителем такого юридического лица, так и его основателем, участником или другим уполномоченным лицом. Какие открываются возможности для рейдерского захвата собственности — даже трудно представить!
В ст. 8 Конвенции-1 предусматривается обязательное декларирование всеми государственными должностными лицами сведений, касающихся их: 1) внеслужебной деятельности и занятий; 2) инвестиций; 3) активов; 4) существенных подарков или прибылей, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов. Таким образом, виды и объемы информации, которую обязаны декларировать государственные должностные лица, отличаются от определенных в Законе Украины «О государственной службе» и новых антикоррупционных законах. С другой стороны, Конвенция позволяет внеслужебную деятельность и занятие, лишь бы они были задекларированы. Наши же антикоррупционные законы преподавание, науку и творчество причислили к коррупции.
Статья 27 Конвенции-2 требует, чтобы санкции ч. 1 ст. 235-4, ч. 1 ст. 235-5, ч. 1 ст. 369-1, ч. 1 и 2 ст. 369 УК предусматривали наказание в виде лишения свободы, поскольку без этого Украина нарушает взятые на себя обязательства по экстрадиции (ведь действующая для Украины Европейская конвенция о выдаче правонарушителей 1957 года предусматривает, что выдача осуществляется, только если совершенные преступления наказываются лишением свободы или более суровым наказанием).
В соответствии же с п. «b» ч. 2 ст. 23 Конвенции-1 существует необходимость усилить санкции
ч. 1 ст. 235-4, ч. 1 и 2 ст. 235-5,
ч. 1 ст. 369-1, ч. 1 ст. 369 УК так, чтобы за эти преступления было предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок более трех лет. Только при этих условиях можно применить нормы действующего законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов.
Обоим этим требованиям конвенций указанные положения УК не соответствуют.
Для приведения национального законодательства в соответствие с положениями ст. 20 Конвенции-2 относительно обеспечения специализации персонала и органов по борьбе с коррупцией необходимо внести изменения в Уголовно-процессуальный кодекс, Законы «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью», «О милиции», «О Службе безопасности Украины», «О прокуратуре», которыми предусмотреть специализацию следователей по расследованию коррупционных преступлений и их самостоятельность. Последнее означает в том числе невозможность подчинения соответствующих следственных подразделений органам дознания, которыми являются, в том числе специализированные подразделения МВД и СБУ по борьбе с коррупцией.
В связи с этим следует заметить, что чрезвычайно сомнительной является возможность предусмотренного антикоррупционного механизма в части составления органами милиции, Службы безопасности, следователями, лицами, проводящими дознание, прокурорами (см. изменения в ст. 255 КУоАП) протоколов об административных правонарушениях относительно таких субъектов коррупционных правонарушений, как президент, премьер-министр и другие члены правительства, председатель Верховной Рады и народные депутаты, глава Службы безопасности, генеральный прокурор и некоторые другие.
Кроме того, в отличие от Конвенции-1 (ст. 50, 51— 60 и др.) и Конвенции-2 (ст. 14), законы Украины не предусматривают возможности таких мер борьбы с коррупцией, как: специальные методы расследования (контролируемые поставки, электронное наблюдение, тайные операции и т. п.); меры по возврату активов; разработка и осуществление подготовки персонала, несущего ответственность за предотвращение коррупции и борьбу с ней и прочее.
Другие недостатки антикоррупционного механизма
Одним из результатов принятия антикоррупционного пакета законов стало смягчение уголовной ответственности для служебных лиц, работающих в юридических лицах частного права, за злоупотребление служебным положением, превышение служебных полномочий, предоставление и получение взятки. Ничем не обосновано внесение в УК статей 235-1, 235-2, 235-4, устанавливающих облегченную ответственность этих служебных лиц за преступления, которые уже были предусмотрены статьями 364, 365 и 368 действующего УК.
Следует обратить внимание и на то, что в УК фактически появились три разных понятия служебного лица, причем все они конкурируют между собой. В частности, немало лиц, работающих в юридических лицах частного права, по характеру своих служебных обязанностей могут попасть одновременно под действие разных статей УК, что не является нормальным.
Большинство новых статей КУоАП и УК конкурируют не только между собой, но и с другими статьями этих кодексов. Таких норм-двойников «антикоррупционный пакет» породил немало, и правоохранители не всегда будут знать, какую из них применить. Например, статья 212-27 КУоАП создала конкуренцию сразу с несколькими более серьезными по своим санкциям статьями УК (статьи 157, 343, 344, 351, 376), предусматривающими ответственность за вмешательство в деятельность членов избирательных комиссий, сотрудника правоохранительного органа, государственного деятеля, народных депутатов Украины, депутатов местных советов, комитетов и временных следственных комиссий Верховной Рады, судьи.
Статьями 212-21 и 212-22 КУоАП фактически осуществлена декриминализация взяточничества (ст. 368 УК) для случаев, когда размер взятки не превышает пяти необлагаемых минимумов доходов граждан, а статьи 212-21 и 212-32 взаимно исключают или взаимно поглощают друг друга.
Некорректность предусмотренной формулировки понятия «близкие лица» дает основания для такого ее толкования, согласно которому близкими являются любые лица при условии, что они проживают вместе с субъектом ответственности за коррупционные правонарушения и ведут с ним совместное хозяйство.
Поэтому, если, например, на практике при применении соответствующих норм нового антикоррупционного законодательства возникнет вопрос, может ли быть в подчинении у субъекта родная сестра, с которой они вместе не проживают и не ведут совместное хозяйство, ответ должен быть в пользу субъекта. Таким же должен быть ответ и в другой ситуации: если субъект не проживает вместе с женой и не ведет с ней совместного хозяйства, то сведения о наличии у жены корпоративных прав специальной проверке не подлежат.
Новым законодательством не внесены изменения в ст. 14 КУоАП, следовательно, в соответствии с Общей частью этого кодекса любые должностные лица вообще не подлежат административной ответственности за коррупционные административные правонарушения. Не внесены изменения и в ст. 15 КУоАП, из чего следует, что военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной уголовно-исполнительной службы, государственной службы специальной связи и защиты информации Украины несут ответственность за коррупционные административные правонарушения не на основании КУоАП, а исключительно по дисциплинарным уставам. Исходя из положений ч. 2 ст. 15 КУоАП, имеются серьезные сомнения и относительно возможности привлечения к административной ответственности за коррупционные правонарушения прокуроров, других лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине (в частности, работников государственной таможенной службы, службы гражданской защиты).
Многие нормы антикоррупционных законов сформулированы с нарушением правил законодательной техники. Вследствие этого на практике правоохранительные органы и суды соприкоснутся с проблемами, определяя, например, кто такие «подставные лица» и чем они отличаются от представителей и посредников? Как можно заниматься преподавательской, научной, творческой деятельностью через других лиц? Почему в случае невозможности перевода должно увольняться с работы лицо, находящееся в подчинении, а не лицо, назначенное на должность позже, и, следовательно, с нарушением установленного этой статьей ограничения?
Некоторые положения антикоррупционных законов являются откровенно лживыми. Так, в ч. 2 ст. 17 Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» указано, что государственная защита лиц, оказывающих помощь в предотвращении и противодействии коррупции, осуществляется в соответствии с Законом «Об обеспечении безопасности лиц, принимающих участие в уголовном судопроизводстве». В действительности же упомянутый закон предусматривает меры защиты относительно лиц, участвующих только в уголовном судопроизводстве. Следовательно, лица, оказывающие помощь в предотвращении и противодействии административным коррупционным правонарушениям, на самом деле беззащитны.
Сомнительной является целесообразность увольнения с должностей всех лиц, привлеченных к административной ответственности за коррупционные правонарушения. Ведь среди них есть такие, что не причиняют значительного вреда обществу и для них не нужны настолько суровые санкции. Речь идет, например, о незаконном выполнении работы по совместительству, предоставлении неполной информации, незначительном нарушении требований финансового контроля и т.п.
Приведенного, что указывает далеко не на все недостатки, несоответствия и противоречия новых антикоррупционных законов, достаточно, чтобы сделать вывод об их качестве, а следовательно, и о последствиях применения. Они очевидны — даже при абсолютно непредубежденном и высокопрофессиональном подходе к применению положений этих законов невозможно избежать системных и существенных нарушений принципа верховенства права, конституционных основ деятельности государственных органов и их должностных лиц, основных прав и свобод человека. Если же эти законы возьмут на вооружение дельцы от политики, государственного управления и правоохранительной сферы, то последствия для Украины могут быть катастрофическими. Начнется «узаконенное бесправие».
Поэтому на сегодня единственно правильным шагом является неотложное принятие парламентом решения об остановке действия этих законов, обоснованная их доработка с приведением в соответствие с Конституцией Украины и международными конвенциями и только после этого — новый запуск антикоррупционного механизма. Такой подход был бы действительно ответственным и государственническим.