В Украине, переживающей травматический опыт "гибридной агрессии", вопрос амнистии вызывает понятное непринятие. Для многих даже разговоры об этом - свидетельство слабости государства. Но в практике уголовного права все наоборот. Амнистия является индикатором силы, ведь она подтверждает способность общества и государства реинтегрировать людей с уголовным прошлым без рисков для верховенства права и ухудшения криминогенной ситуации в стране.
Амнистия - это не прощение всех без исключения: международная практика
Любая амнистия не является самоцелью. Она - лишь часть переходного правосудия и вместе с другими мерами должна содействовать восстановлению права жертв на правду, привлечению к ответственности виновных и невозможности конфликтов в будущем.
Кстати, этот подход довольно точно отображает общественное мнение. Согласно недавнему опросу, проведенному Центром Разумкова, подавляющее большинство украинцев (63%) не согласно с "тотальной" амнистией тех, кто принимал участие в боевых действиях в Донбассе. Для них такой компромисс ради достижения мира неприемлем.
Интересно, что так называемые "широкие", "безусловные" (unconditional) или "слепые", "бланкетные" (blanket) амнистии были негативно оценены еще в 80-х годах прошлого века. Международное сообщество поняло, что простить "всех без исключения" в надежде обеспечить мир не приближает к поставленной цели. Даже больше - окрыляет амнистированных на совершение новых преступлений, что подрывает доверие к правосудию и государственным институтам.
С 1946 года человечество применило свыше 650 амнистий. Этот богатый опыт, бесспорно, заслуживает внимания. Причем внимания не только экспертов, работающих над концепцией переходного правосудия для Украины, но и общества в целом. Ведь "попытки и ошибки" других могут помочь нам найти оптимальную модель.
Что следует учесть прежде всего?
Конечно, так называемые красные линии. Нормы международного гуманитарного права и резолюции ООН делают невозможным амнистию для лиц, которые подозреваются, обвиняются или были осуждены за военные преступления, геноцид, преступления против человечности или за грубые нарушения прав человека.
Как итог - амнистия не должна препятствовать преследованию таких лиц и провоцировать общественные волнения вследствие несправедливого решения оставить преступников на воле. Кроме того, амнистия не может происходить вопреки обязательным для страны международным соглашениям и нарушать права жертв на эффективную правовую защиту, включительно с возмещением им убытков.
Следует отметить, что ограниченные амнистии для небольшой части военных преступников все же возможны. Их обязательное условие - совместимость с нормами международного права и Уставом ООН. Но такие амнистии являются, скорее, исключением и могут распространяться только на рядовых участников вооруженных сил или группировок. Часто принимается во внимание и тот факт, что рядовые участники могли действовать под принуждением, выполняя незаконные приказы руководства. Главный мотив проведения такой амнистии - то, что без нее сохранение мира и безопасности окажется под угрозой, а мирные соглашения будут снова нарушены.
Второй важный момент - прогнозируемая эффективность амнистии. Есть ли в ней насущная необходимость, с учетом достижения мира и национального примирения? Существуют довольно четкие индикаторы, позволяющие ответить "да" или " нет".
Например, амнистия может быть "точкой входа" в заключение мирных соглашений и реализацию программ примирения, капитуляцию и разоружение незаконных вооруженных формирований, освобождение политических заключенных и возвращение ВПЛ, участие преступников в установлении истины и т.п.
Наконец - принципы, правила и условия амнистии. Их надо сформулировать как можно раньше, еще до окончательного прекращения боевых действий. Речь идет о четком определении преступлений, подпадающих или не подпадающих под амнистию, а также о категориях лиц, которые могут быть амнистированы (с учетом их социального статуса и рода занятий, должности, конкретного участия в противоправных действиях, предыдущих случаях нарушения закона и т.п.).
Условия предоставления амнистии также могут быть разными (обычно их четко детализируют). Например, участники конфликта должны подать индивидуальные заявления на освобождение от наказания, признать совершенные преступления и предоставить полную информацию о них, принять участие в публичных слушаниях и традиционном судопроизводстве, возместить убытки и трудиться на общественных работах.
Все это и многое другое надо принимать во внимание и нам. Но есть кое-что, делающее нашу ситуацию действительно уникальной.
Вызовы "гибридной войны": при каких условиях возможна амнистия?
По словам президента Владимира Зеленского, вопрос амнистии членов группировок "ДНР/ЛНР" можно будет обсуждать только после вывода российских войск из оккупированных районов украинского Донбасса, разоружения боевиков, получения гарантий безопасности и проведения местных выборов.
Но создать базовую модель амнистии важно уже теперь, ведь она является существенной частью стратегии безопасной реинтеграции временно оккупированных территорий. Украина должна подать четкий сигнал соотечественникам "по ту сторону", заверив их в том, что действительно виновные будут наказаны, а жизнь в оккупации не обернется "клеймом", как это было в советское время.
Поэтому в украинской концепции переходного правосудия надо предусмотреть, в частности, какими будут условия амнистии, кого она будет касаться, как будет осуществляться собственно процедура амнистии, какие органы это будут делать.
Такая концепция должна учитывать не только международный опыт, но и специфические вызовы, связанные с гибридным характером войны на Востоке Украины.
Практика амнистии чаще всего распространяется только на немеждународные конфликты. "Гибридная война" объединяет внешнюю агрессию и участие в конфликте представителей незаконных вооруженных формирований с украинским гражданством. Поэтому в тексте закона об амнистии следует достаточно четко выписать временные и географические границы событий, подпадающих под определение конфликта немеждународного характера, а также представить, собственно, описание этих событий. Не менее внимательно надо подойти и к определению роли лиц в совершении противоправных действий во время вооруженного конфликта или массовых актов гражданского неповиновения.
Для четкого размежевания событий и участников в условиях гибридной войны необходимо объективное и максимально полное документирование течения конфликта. Речь идет не об узковедомственном сборе фактов для Генпрокуратуры, СБУ, ВСУ или МИД. Воссоздать правду возможно только при условии налаживания координированного сотрудничества государства и неправительственного сектора.
Один из недавних примеров - Сирия, где в 2011 году вооруженный и политический конфликт перерос в гражданскую войну. Документирование военных преступлений остается серьезным вызовом, ведь на территории страны присутствуют вооруженные формирования Турции, Ирана, России и США. Это делает информацию о ходе конфликта противоречивой и труднодоступной. Поэтому почти с самого начала конфликта документированием занимаются как специально созданные институты, так и местные, и международные неправительственные организации. Часть свидетельств никогда не будет использована для уголовного преследования военных преступников из-за слабого качества и доказательности данных. Но собранная информация остается очень важной для поддержания права жертв на правду и последующих мемориализации и примирения.
В Украине уже сделан первый шаг в этом направлении. 31 января нынешнего года на заседании Межведомственной рабочей группы по решению проблемных вопросов Донецкой и Луганской областей, Автономной Республики Крым и города Севастополь под председательством премьер-министра было согласовано создание Национального центра документирования. Надеюсь, именно этот Центр сможет собрать из различных источников факты нарушений норм международного гуманитарного права, прав и свобод человека и, соответственно, помочь правильно сформулировать условия амнистии.
Следует помнить, что амнистия после вооруженного конфликта - нетипичная задача для формальной юстиции с уже сложившимися формами и механизмами. Поэтому ее проведение является вызовом не только для дипломатов, но и для юристов, политиков, лидеров общественного мнения. Например, нам следует привести украинское законодательство в соответствие с международным уголовным правом.
Процесс амнистии - часть безопасной реинтеграции. Поэтому для восстановления справедливости нам придется применить как судебные, так и несудебные механизмы. К последним относится так называемая Комиссия правды и примирения. Обычно она создается после завершения конфликта, а в ее состав широко привлекаются непредвзятые международные эксперты. В работе такой комиссии важную роль играют процессы медиации и национального диалога.
Например, в Восточном Тиморе после конфликта 1999 года возникла потребность вернуть к мирной жизни членов проиндонезийской добровольной милиции (Pam Swakarsa), не совершавших тяжкие преступления. В регионе состоялись фасилитированные слушания, объединившие практики традиционной юстиции, арбитража, медиации и различные аспекты гражданского и уголовного права.
До начала общественных слушаний Генеральная прокуратура сделала вывод по поводу каждого конкретного дела, которое может рассматриваться в процессе примирения, а не в судебном порядке. Бывшие комбатанты добровольно признали свое участие в конфликте, ответили на вопросы пострадавших, согласились на выполнение общественных работ по восстановлению разрушенной инфраструктуры или выплату компенсаций жертвам (эти соглашения были утверждены судом) и только после этого были приняты общиной.
Следовательно, процесс амнистии должен быть максимально консультативным и демократичным, чтобы он "работал" на общие цели реинтеграции. И до, и после проведения амнистии большинство властных институтов должны действовать по заранее разработанному плану.
Речь идет не только о правоохранительных и судебных органах, которые будут обеспечивать контроль над проведением амнистии и выполнением ее условий конкретными лицами. Определенная нагрузка ляжет и на работников социальной, образовательной и информационной сфер, ведь они будут заниматься ресоциализацией амнистированных. Свое место в этом процессе также займут ОТГ, неправительственные и религиозные организации, которые будут обеспечивать диалог на уровне местных громад.
Сейчас мы находимся лишь в начале этого длинного пути.