Произошедшее 25 сентября в Днепре убийство двух патрульных полицейских, по мнению главы МВД Арсена Авакова, раз и навсегда должно научить украинцев подчиняться полиции ради собственной безопасности.
"Императив презумпции правоты полицейского должен стать социальной нормой! Сначала подчиняйся полицейскому - потом обжалуй! - написал он на своей странице в Фейсбук 26 сентября. - Это ограничение гражданских свобод? Нет! Это правило безопасности - через процедуру порядка лишь на очень короткое время, отсрочивающее права гражданина на апелляцию действий полицейского. Это высокая ответственность и высокие права для полиции? Да! Но другого пути нет".
27 сентября глава Нацполиции Хатия Деканоидзе заявила, что совместно с МВД готовит ряд изменений, которые ужесточат закон Украины о Национальной полиции. "Законодательные изменения будут строгими", - пообещала она. И, как выяснилось, оперативными.
Проект изменений в законы, регулирующие деятельность полиции, почти готов. Расширяющий полномочия полицейских документ общественности обещают представить 31 октября. В первую очередь речь идет об изменениях в Кодекс об административных правонарушениях (КуоАП), закон о дорожном движении и непосредственно в закон о Нацполиции.
Однако даже тезисы этих изменений, озвученные начальником правового департамента Нацполиции Владимиром Жиденко 17 октября на круглом столе "Эффективность полиции и права человека: поиск баланса в законодательстве", а также некоторые положения законопроекта № 4670 о новом Дисциплинарном Уставе вызывают у правозащитников опасения. "Среди предложенных положений есть такие, которые могут негативно повлиять на соблюдение прав человека сотрудниками полиции и создадут дополнительные проблемы в полицейской деятельности, - говорится в их открытом обращении к руководству полиции. - К сожалению, открытое обсуждение предложений к законам, регулирующим деятельность Нацполиции, не проводилось, а текст предполагаемого законопроекта не был предоставлен для ознакомления, что не позволяет общественности узнать, какие еще предложения готовятся, вести открытую дискуссию и взвешенно подходить к любым предлагаемым изменениям".
Безусловно, навести порядок в стране необходимо. То, что жить в Украине стало небезопасно, каждый гражданин уже ощутил если не на себе лично, то на печальном опыте родственников, друзей, знакомых. Хаос на дорогах и парковках, участившиеся кражи, изнасилования, разбойные нападения, часто - с применением оружия.
Руководство МВД и полиции поясняют ухудшение криминогенной обстановки и 23-процентный рост преступности исключительно войной, социально-экономическими проблемами, наплывом переселенцев и действием "закона Савченко". В ряду чуть ниже - низкое финансирование полиции и деморализация многих бывших милиционеров. При этом ни министр внутренних дел А.Аваков, ни глава полиции Х.Деканоидзе не проявляют профессионального желания публично обозначать и анализировать собственные внутренние проблемы и допущенные в ходе заявленной реформы МВД ошибки.
На кону - безопасность украинцев. Однако руководство МВД, называющее себя европейским, делает основную ставку на расширение собственных полномочий (по "совковой" привычке наступая на права граждан), а не на повышение профессионализма и дисциплины самих полицейских. Уровень доверия к которым, к сожалению, все еще очень далек от показателей стран Европы, где жесткость полиции, по сути, санкционирована доверием граждан. В нашей ситуации, какими бы искренними ни были намерения Авакова и Деканоидзе, желание закрутить гайки выглядит банальной неспособностью "реформаторов" гарантировать гражданам безопасность в рамках столь широко разрекламированного проекта.
Тем более, что внутренняя кухня ключевой для системы внутренней безопасности страны реформы переместилась в некую масонскую ложу, куда доступ закрыт не то что общественникам, но и парламентариям. Складывается впечатление, что "реформаторы" присвоили себе единоличное право распоряжаться судьбой страны и безопасностью граждан.
С просьбой поразмышлять над этими непростыми тезисами, а также оценить предлагаемые изменения в законодательство, в частности и результаты правоохранительной реформы в целом, рассказать о своем понимании причин роста преступности, а также поделиться соображениями по поводу того, есть ли реальный шанс у реформы, ZN.UA обратилось к экспертам-правозащитникам.
Денис Кобзин, правозащитник (Харьковский институт социальных исследований)
Самое опасное в этом, по моему мнению, - отсутствие четкого видения и плана действий. Есть какой-то набор деклараций, который на практике выливается в разнонаправленные движения. Вроде бы разогнали ГАИ, но на трассах оно есть. Вроде бы отказались от показателей и задекларировали основным критерием оценки доверие, но продолжают использовать показатели, а исследования не учитывают. Разогнали "Беркут" - создали КОРД, разогнали УБОП - теперь говорим о его восстановлении. Волна люстрации, волна аттестации, которые ничего не изменили, только добавили неопределенности в жизнь рядового сотрудника, заставили его либо задуматься об уходе, либо просто постараться ничего не делать - тогда меньше шансов что-то сделать не так. Это, по-моему, и есть ключевой фактор роста преступности - огромное количество работников милиции просто стараются переждать турбулентность, удержаться, а для этого им нужно совершать как можно меньше действий.
Есть, конечно, и влияние "закона Савченко", за который, кстати, голосовали и действующий генпрокурор, и близкие к министру внутренних дел депутаты. Есть влияние того, что патрульные не могут обеспечить соблюдение правил на дороге, а больше некому. Есть влияние и социальных факторов - снижение уровня жизни. Но ключевых факторов роста преступности два: двухлетняя ситуация неопределенности для работника полиции и нежелание работать над безопасностью вместе с обществом. К сожалению, декларация внедрения community policing осталась декларацией - в полиции все еще нет понимания, что простые люди - это самый важный для них ресурс, нужно создавать формы взаимодействия с ними, привлечения их к обеспечению порядка. Есть какие-то тренинги на эту тему, но политики такой нет, а это значит, что мы обречены на дальнейший рост правонарушений. Община как бы получает смешанные сигналы от полиции: "мы сами справимся, помогите только деньгами" и "ситуация ухудшается".
Надо понимать, что эта ситуация не является уникальной - многие полиции других стран проходили через нее, и успешно. Это означает, что и мы можем при наличии политической воли и готовности идти путем реальных изменений. Но при этом полиции и министерству придется расстаться со статусом "государства в государстве", которое само себе ставит задачи, само себя оценивает, само расследует жалобы на себя. Что для этого нужно? Нужно в корне изменить систему подготовки полицейского; нужно изменить систему оценки работы полиции; нужно создать независимые органы сбора и расследования жалоб на полицию. Нужно начать процесс децентрализации полиции, когда работодателем и оценщиком начальника полиции будет община, а не руководство из Киева. За два года в этом направлении ничего сделано не было.
Кроме того, нужно создать четкие условия труда для самих полицейских, когда будут защищены и гарантированы их права; обеспечены условия труда, и у них будет возможность рассматривать свое место работы как стабильное. Нужно способствовать возникновению реальных полицейских профсоюзов, которые будут отстаивать интересы рядового сотрудника. Нужно избавиться от неоплачиваемого ненормированного рабочего дня, нужно создать внятные и привлекательные пенсионные, жилищные и медицинские программы, дать возможность повышать квалификацию, дать хорошее страхование. Все это конечно стоит денег, вне всяких сомнений. Но чтобы получить эти деньги от доноров, нужен четкий план и, конечно, существенное изменение самой системы полиции, сокращение огромного количества клерков, руководителей, потребляющих большой ресурс, но не влияющих на обеспечение безопасности. Проще говоря, нужен жесточайший независимый аудит системы и беспощадное выполнение его рекомендаций - с сокращениями должностей, отделов, департаментов.
По поводу закручивания гаек - мне трудно понять мотивацию. Это не первая и не последняя попытка это сделать. Любое силовое ведомство всегда стремится менять правовое поле так, чтобы ему было удобнее работать. Естественно, о правах человека и последствиях для граждан никто не думает - у ведомства другие задачи. Это, кстати, еще и демонстрация того, как себе представляют миссию полиции ее руководители - либо это вооруженный орган исполнительной власти, либо сервисная служба для граждан.
Предложения, которые уже были озвучены, неприемлемы и содержат слишком большие риски для прав человека.
Так, например, непосредственно в закон о Нацполиции планируется, в частности, ввести обязанность полицейского вне зависимости от должности, местонахождения и времени суток осуществлять все возможные мероприятия по защите граждан от противоправных посягательств - так называемый принцип беспрерывности работы полицейского.. Это создает ситуацию, когда сотрудник фактически 24 часа 7 дней в неделю - на службе. Соответственно, все его действия можно рассматривать как действия и требования должностного лица, что, естественно, приведет к злоупотреблениям, когда фактически каждый человек с корочками может требовать что угодно от человека без оных. Злоупотребление этой нормой приведет к многочисленным нарушениям и выполнению незаконных приказов со стороны "анонимных" сотрудников полиции, которых без индивидуальных жетонов будет трудно привлечь к ответственности
В изменениях к ст. 263 КУоАП "Сроки административного задержания" предлагается для некоторых видов административных правонарушений увеличить сроки задержания с 3 до 24 часов. Ключевые риски для прав граждан в реализации этой нормы состоят в том, что сотрудники полиции получают возможность манипулировать ею, удерживая человека для оперативных целей до 24 часов. Также очевидно, что это существенно увеличит нагрузку на ИВС, где и сейчас ситуация катастрофическая - некомплект персонала более 50%, люди не назначены на должности, зарплата конвоира не достигает и 3000 грн, и они массово уходят в Нацгвардию, не хватает конвойных авто и всего для них необходимого, очень трудно оказать медицинские услуги задержанным. Дополнительная нагрузка приведет к негативным последствиям. В случае продления задержания до 24 часов многих людей есть риск, что некоторых задержанных просто не будут везти в ИВС (потому, что ИВС априори намного меньше, чем отделов полиции), и людей будут держать где попало и как попало. Тем же, кого довезут, не смогут предоставить человеческие условия содержания.
Другое озвученное изменение в ст. 266 КУоАП содержит положение, когда освидетельствование на алкогольное или наркотическое опьянение при отстранении от управления транспортным средством проводится работником полиции без свидетелей (сейчас при двух свидетелях). Это неизбежно снижает его объективность, непредвзятость, доверие к его результатам и создает очевидные коррупционные риски. Фактически мы создаем ситуацию, когда слово человека будет против слова работника полиции.
Очевидно, что в таком виде "презумпция правоты" не должна рассматриваться парламентом. Это решение просто неэкологично и повлечет для общества больше негативных последствий, чем позитивных. В то же время непонятно, почему правозащитные организации не были приглашены на этапе подготовки этих изменений, а Национальная полиция делала их в своем "полицейском" мире. Но мы не теряем надежды, что в полиции есть окно для диалога с обществом и эта дискуссия возникнет до внесения предлагаемых изменений в парламент. Работа в этом направлении ведется. Это позволит не только избежать ограничения прав граждан, но также станет важным пунктом репутации Национальной полиции, как института, открытого для диалога, готового слышать людей и изменяться.
Александр Банчук, эксперт Центра политико-правовых реформ по административно-деликатному праву и уголовной юстиции
Многие предлагаемые изменения несут в себе риски, поскольку у нас еще не разорвана связь между МВД, возглавляемым политиком, и полицией. К примеру, в Польше или Германии (где у каждой земли свой закон, и на федеральном уровне почти нет полиции, полномочия и состав очень ограничены) министр может меняться хоть каждые полгода, у него нет прямой связи, и он не может снять ни руководителя полиции, ни его заместителей, поскольку полицию возглавляют профессионалы. В наших условиях, когда даже в новом Законе о Нацполиции есть тесная связь, есть возможность политического влияния и контроля над полицейской деятельностью, риски в том, что даже если это не будет использовано сейчас, то через какое-то время может прийти новый руководитель министерства и начнет давать соответствующие указания.
И, конечно, каждый может экстраполировать предлагаемые изменения. Например, сейчас законом предусматривается, что лицо, в том числе водитель транспортного средства, должно предъявить документ (можно не выпускать его из рук), чтобы полицейский мог его прочитать. Изменения предполагают, что документ необходимо передать в руки полицейскому. Если бы такие полномочия были у милиции или гаишников во время Революции достоинства, мы прекрасно понимаем, чем бы это закончилось.
Таких деталей очень много. Например, предлагается, что за оскорбление полицейского мера наказания может доходить до административного ареста. Сейчас штрафом или административным арестом карается злостное неподчинение и связанное с ним оскорбление полицейского. Большинство изменений нацелены не на расширение свобод личности, а на увеличение полномочий полицейских. И в этом, на мой взгляд, проблема.
Странность ситуации заключается в том, что все изменения начали проталкиваться после событий в Днепре. Но каким образом убийство полицейских связано с передачей или не передачей в руки полицейскому документов или с понятием и усилением ответственности за оскорбление? Эти события политический министр использует, чтобы проталкивать свои идеи и увеличить полномочия полиции. Это очень опасно. Масштабы, конечно, разные, но в свое время немцы нашли специальный повод для начала Второй мировой войны. Было трагическое событие, и якобы реакцией на него стало урезание свобод. Но в Революцию достоинства люди вышли на Майдан, чтобы иметь больше прав, а не чтобы ограничивать их, отдавая часть то ли полиции, то ли государству.
Если бы предлагающиеся изменения происходили в любом западноевропейском государстве, это было бы нормально. Но в наших условиях патрульная полиция есть в больших городах, в маленьких же остались бывшие переаттестованные милиционеры. И мне кажется абсурдным, что мы собираемся дать им еще больше полномочий, чем они имели до Революции достоинства.
На самом деле полномочий, которые уже есть в законе, достаточно для преследования, эффективной работы и задержания (где нужно) преступников. Просто нужно хотеть и уметь это делать. И как раз со вторым проблема, скорее всего, больше.
Если "закон Савченко" и имеет влияние на ухудшение криминальной ситуации, то на самом деле не более процента. Приводится статистика, что 900 человек, вышедших по этому закону досрочно, повторно совершили преступные действия. Но у нас же рост преступности не на 900 случаев, о которых говорят, а на десятки тысяч. И, конечно, значительно большее влияние на это оказывают военные действия и связанное с этим ухудшение социально-экономической ситуации, большое количество оружия, отчаянных людей, прошедших через войну, которые не могут найти себе место в мирной жизни, но уже почувствовали адреналин от войны, от риска.
Что касается переселенцев, этот фактор тоже есть. Но если мы декларируем, что Украина - правовое государство, то не стоит так акцентировать внимание на этом. Здесь есть признаки дискриминации.
Рост преступности связан в том числе с тем, что уголовная полиция не перестроилась. Как работала на галочки в своих статистических отчетах 10–20 лет назад, когда не было такого роста преступности, оборота оружия, такой ситуации, так работает и сейчас. Нужны не красивые цифры, а результаты - количество предотвращенных преступлений и т.д. Но этому их, к сожалению, никто не учил. Даже среднее звено, проработавшее 10 лет, училось в мирное время.
Самое страшное, когда мы говорим, что полиция у нас не может что-то делать, а потому надо дать ей больше полномочий. Полномочий достаточно. Нужно лучше работать в рамках тех возможностей, которые дает закон.
Николай Хавронюк, директор по научному развитию Центра политико-правовых реформ
У нас, например, есть уголовная ответственность за превышение полномочий при задержании преступников и за превышение пределов необходимой самообороны. Но она касается только двух случаев: когда в результате наступила смерть или нанесены тяжкие телесные повреждения. А вот когда тот же работник полиции будет кого-то задерживать и явно превысит свои полномочия, что повлечет за собой, скажем, телесные повреждения легкие или средней тяжести - перелом костей, носа, челюсти, рук, ног и т.д., другие последствия, влекущие за собой лечение продолжительностью даже несколько недель, но не относящиеся к тяжким, - никакой ответственности за это нет. Даже в случае явного превышения полномочий.
Кроме того, балансом должно выступать четко определенное законодательство, касающееся дисциплинарной ответственности. Речь идет о конкретном составе дисциплинарных проступков. То есть полицейские должны заранее знать, за что их будут привлекать к ответственности по дисциплинарному уставу. И должна быть соответствующая открытая, прозрачная процедура, которая будет подразумевать участие в дисциплинарных комиссиях НЕ полицейских - представителей активной общественности, возможно, ученых и других лиц, объективно не заинтересованных в результатах расследований и применении каких-то дисциплинарных санкций по отношению к полицейскому.
Конечно, хотелось бы, чтобы в законодательстве было очень четко определено, какие именно права в отношении водителя имеет полицейский. В этом законопроекте, как его нам презентовали, говорится, что полицейский должен снова получить право брать в руки водительское удостоверение. Я пошутил, сказав: хорошо, что это право уравновешивается обязанностью полицейского передавать свое удостоверение в руки водителя. Таким образом, если один уничтожит удостоверение, то и другой может сделать то же самое.
Поведение полицейского и водителя - выходить или не выходить из машины, открывать ли багажник, как должен вести себя пассажир и т.д., - все это действительно должно быть урегулировано так, чтобы не оставалось никаких вопросов. И самое главное - чтобы не было дискретных полномочий, то есть хочу - делаю так, а хочу - иначе. Если в разных ситуациях полицейский должен действовать по-разному, то все эти типовые ситуации опять же должны быть описаны в законе.
Что касается нормы о ненужности двух свидетелей… Сторона полиции доказывает, что это не всегда возможно, скажем, на пустынной трассе ночью. Тем не менее хотелось бы, чтобы освидетельствование на степень содержания алкоголя в крови проводилось в медучреждениях, в присутствии по крайней мере врача и хотя бы еще одного медработника, которые являются профессионалами, иногда - служебными лицами. С которых государство может что-то потребовать, в отличие от простых прохожих. Насколько реально и возможно обеспечить таких понятых, мне судить трудно.
Я не думаю, что это желание закрутить гайки. Скорее, действительно желание каким-то образом обеспечить безопасность полицейских и сделать так, чтобы они не гибли понапрасну. Лично я готов пожертвовать какой-то частью своей свободы, если эта жертва нужна для обеспечения жизни и здоровья полицейского. Я готов держать руки на руле, дать свое удостоверение, но в то же время я хотел бы, чтобы все это было хорошо сбалансировано. Чтобы, отдавая часть своей свободы, я имел определенные гарантии, что этим не будут злоупотреблять полицейские.
Причины растущей преступности и отсутствия безопасности в стране - вопрос глобальный. Конечно, же их не стоит списывать только на "закон Савченко" и войну. Тут можно долго говорить об отсутствии у нас реальной уголовно-правовой политики. О том, что у нас, как у семи нянек, дитя без глаза, и никто конкретно этим не занимается. Часть правоохранительных органов подчинены президенту, другая - правительству. Политики, политические партии, олигархи пытаются влиять на определенные органы. Все они подвержены коррупционным воздействиям. В такой системе вообще очень сложно сделать нормальные правоохранительные органы. А преступники, естественно, все это видят и пользуются моментом. Вот в этом, я думаю, основная причина.
Другое - это то, что патрульно-постовая служба у нас как бы создана. Это очень хорошо. Но совершенно нереформированными остаются органы расследования. У нас не создается боевой орган для противодействия преступности в самых ее сложных формах - ГБР. То, что сейчас государство сделало с этим органом, превратив его всего лишь в орган по борьбе со служебными и воинскими преступлениями, - совсем не то, чего мы ожидали. Если раньше следователи добывали доказательства с помощью пыток, то сейчас они просто перестают их добывать. Если доказательства сами сыпятся им в руки, они их используют. Если нет, то криминалистически они их добывать не умеют. Эффективность оперативно-розыскных органов крайне низка. И мы не имеем индикаторов их эффективности вообще. Чем они занимаются, кого ищут, каких преступников - это все совершенно неизвестно. Реформирование прокуратуры опять-таки очень противоречиво. Мы до сих пор не получили независимого прокурора, который нес бы персональную ответственность за результаты расследования. Все время в его деятельность кто-то вмешивается сверху и с разных сторон, и мы не можем верить в то, что он самостоятелен. Здесь очень много проблем, о них можно говорить часами. А закон Савченко - это второстепенно, рассказы на публику. По этому закону некоторые выходят на свободу раньше. Но они все равно бы вышли. Закон был принят для того, чтобы привести в какое-то соответствие условия содержания в СИЗО, но этим никто не занимается. Там как был беспорядок, так и остается.
Владимир Караваев, правозащитник, замглавы Координационного совета общенационального форума по вопросам безопасности дорожного движения
Проблема не в том, будет водитель выходить или останется в автомобиле. Проблема не в том, будут ли присутствовать при освидетельствовании алкогольного опьянения два свидетеля или нет. Проблема в том, что вся эта реформа правоохранительных органов была порочна еще на уровне первых законопроектов, того же Закона о Нацполиции. Именно порочная законодательная база не дает сегодня возможности полицейским нормально работать. И это никак не могут понять в МВД. Они пытаются говорить и делать все, что угодно, но не понимают основы конфликта - порочности законодательной базы. И пока они это не поймут, пока не сядут и не начнут по пунктам прописывать те полномочия, которые полиции действительно нужны, убирать противоречия в законодательстве, ничего работать не будет.
Что бы ни делала полиция, даже если они внесут эти законопроекты и примут норму закона, основное противоречие у нас сегодня в том, что сфера дорожного движения, любые действия полицейского, предписанные КУоАП, находятся в противоречии с самим КУоАП. Таким образом, любые действия полицейского, что бы он ни сделал, элементарно отбиваются в судах.
То, что сейчас пытаются делать, я думаю, - это просто от безысходности. Например, говорят о презумпции правоты полицейского. Но, как я уже сказал, законодательство построено на противоречиях. И когда возникает спор между водителем и полицейским, каждый из них апеллирует к своим законным аргументам, выбирая часть закона, которая его защищает. Именно здесь и возникает основа конфликта - когда две нормы в одном и том же законе противоречат друг другу, то к одной норме апеллирует водитель, а к другой - полицейский.
Я считаю, что причины роста преступности и отсутствия безопасности в стране кроются прежде всего в том, что к реформе подошли очень непрофессионально. Я утверждаю это на основе не только предлагаемых изменений, но и уже действующих законов. Собираясь построить дом, мы все время начинаем его возводить, не имея при этом даже проекта. А потом бегаем вокруг стройки и говорим: "Ой, у нас почему-то фундамент завалился, стена рухнула". Но как можно строить дом без проекта? Сначала нужно было смоделировать все на законодательном уровне, просчитать все последствия, и только после этого начинать реформу. А у нас начали делать реформу, не имея ни ее концепции, ни каких-либо прогнозов. Потому вряд ли сегодня стоит удивляться заявлениям А.Фацевича о том, что патрульная полиция не справилась с задачами. И теперь в структуре МВД будет создано отдельное подразделение - дорожно-патрульная служба, которая будет заниматься безопасностью на дорогах, что, по сути, означает возвращение столь критиковавшегося ранее ГАИ, с теми же функциями и обязанностями. Дежавю. Или - обыкновенный непрофессионализм.