4 марта 2004 года Верховной Радой Украины был принят закон о местной милиции, которая и без закона существовала в Украине с незапамятных времен, но за два года до его принятия фактически прекратила свое существование. Тем не менее, даже после этого ее «реанимация» не состоялась: решением той же Верховной Рады действие закона сначала было приостановлено на 2005 год, затем на 2006-й. Вопрос о том, будет ли его действие приостановлено и на следующий год, должен решиться на нынешней сессии парламента.
В советские времена все подразделения милиции были одинаковы, как и их строевые «коробочки» на параде, но с точки зрения источников финансирования картина была довольно пестрой. В Украине, например, только 56% личного состава милиции находилось на союзном, то есть государственном, бюджете. Из числа остальных 8% содержалось за счет крупных предприятий (так называемая ведомственная милиция), 20% — за счет денег, заработанных по договорам за охрану объектов (вневедомственная охрана — предшественник нынешней ГСО), а 15% милиционеров финансировались из местных бюджетов.
Согласно Положению о советской милиции, принятому Советом министров СССР 8.06.1973 г., исполкомы советов народных депутатов могли содержать за свой счет персонал спецприемников для мелких хулиганов и прочих 15-суточников, приемников-распределителей для бродяг, медвытрезвителей и детских комнат милиции, а также подразделения ГАИ по надзору за состоянием дорог, дорожных знаков и светофоров. То есть это были службы, без которых нерадивый хозяин, по большому счету, мог бы и обойтись, но если исполком заботился о чистоте и благоустройстве родного города, он старался их иметь.
Со временем за счет местных бюджетов стала содержаться также часть милиционеров патрульно-постовой службы и участковых инспекторов. Тогда считалось, что советская милиция неплохо справляется со своей задачей. Но внутри системы все знали, что показатели борьбы с преступностью дутые, потому что, например, участковый у себя на зоне принимает заявления граждан через раз. Когда возмущенная общественность попыталась заставить милицию реагировать на все заявления подряд, встал вопрос о том, что на обслуживание зоны надо ставить два участковых, ибо одному провести качественную проверку по каждому заявлению физически невозможно. Пришлось вдвое увеличить штаты. Если не брать в расчет внутренние войска и национальную гвардию, которые вошли в подчинение МВД республики, а также тюремное ведомство и пожарную охрану, которые из него вышли, то штатная численность аттестованных сотрудников милиции, то есть тех, которые носят погоны, за 15 лет (с 1990-го по 2005 г.), увеличилась с 115 до 190 тысяч.
Раз увеличилась численность милиции, значит, надо и расходы на ее содержание пересмотреть. А вот для этого денег в бюджете не нашлось. Было два наиболее реальных выхода. Первый: численность милиции, которая финансируется из госбюджета, не увеличивать, но зато предоставить возможность местным советам создавать и финансировать из своего бюджета дополнительные штаты в зависимости от потребностей региона. То есть государственная милиция перекрывала бы основные направления по уголовной линии, а муниципальная —по линии административной. Там, где депутаты не на словах, а на деле пекутся о правопорядке, они найдут деньги из скрытых резервов. Если же нет, то народу не на кого больше сетовать, кроме как на своих избранников.
Второй путь — численность милиции все-таки увеличить вдвое за счет госбюджета, но при этом расходы на содержание каждого милиционера уменьшить тоже вдвое. Обычная логика подсказывает, что предпочтительнее первый путь, однако МВД пошло по второму пути, иначе бы вопрос о местнобюджетной или муниципальной милиции сейчас бы просто не стоял.
Отрицательные стороны такого выбора видны всем: денежное довольствие среднестатистического милиционера уменьшилось катастрофически, хотя формально в условиях инфляции зарплата все время росла. Даже в 2005 году, когда глобальные экономические кризисы остались позади, на зарплату сотрудникам органов внутренних дел (согласно официальной информации Департамента связей с общественностью МВД) ушло 2370,5 миллиона гривен. То есть, если разделить на всех, то в месяц получится по 700—800 гривен на брата. Судите сами, много это или мало для здорового мужчины детородного возраста и основного кормильца семьи, коим по статистике преимущественно является сотрудник милиции. В течение 15 лет независимости денег из госбюджета давали только на зарплату, свет, воду и отопление, то есть минимально необходимое. Что касается остального — транспорта, связи, оргтехники, ответ был один: «Изыскивайте возможности!» Хотите — пешком гоняйтесь за бандитами и от руки пишите горы бумаг. А хотите иметь автомобили и компьютеры — зарабатывайте!
Юрий Кравченко в свое время неоднократно поучал руководителей в регионах, что никто о нас не позаботится, если мы сами не будем разумно использовать имеющиеся возможности. Кто не желает этим заниматься, приходите, мол, ко мне и я помогу найти другое место работы, ибо каждый из вас знал, в какое время он пришел на эту должность. И начальники областных УВД, отодвинув на второй план борьбу с преступностью, вместе с финансовыми и хозяйственными подразделениями засели за бизнес-планы и поиски дополнительных источников существования. Их можно понять: не до жиру, быть бы живу. Зато заслуженные сыщики искренне возмущались: раньше самой «козырной» службой считался уголовный розыск и все службы работали на него. А теперь в чести одни лишь «фин» и «хоз».
Основной упор был сделан на формирование спецфонда, то есть денежных поступлений за счет платных услуг, оказываемых системой МВД. Тут бесспорный лидер, конечно же, ГАИ, которая сейчас зарабатывает в год около 400 миллионов гривен. В значительном отрыве от нее ОВИРы, учебные заведения и экспертно-криминалистическая служба. Кое-что поступает за счет разрешительной системы, домов отдыха и медицинских учреждений. И цены на их услуги со временем будут расти, поскольку у милиции нет другого источника пополнять свой бюджет. На низовом уровне добрая часть райотделов занята тем, что зарабатывает деньги для остальной его части охраной коммерческих объектов в свободное от службы время.
С точки зрения голой арифметики эту часть можно было бы сократить, преобразовать в частную охранную фирму и за счет налогов с нее содержать значительно облегченный райотдел. Но ведь сотрудников частной фирмы не поднимешь по тревоге среди ночи и не пошлешь прочесывать чердаки и подвалы, если на территории района произошло резонансное преступление. Выше перечислено только то, что официально проходит через бухгалтерию, а то, что передается с «лапы на лапу», никаким подсчетам не доступно. Если правоохранительная структура изначально ориентирована на зарабатывание денег, значит, она обречена на коррупцию. Ее формы могут быть разнообразными, поскольку сотрудник милиции может опекать и проституток, и целую финансово-промышленную группу. И формально не брать при этом никаких взяток: зачем, если, например, муж работает оперуполномоченным, где пашет с утра до ночи и получает маленькую зарплату, а его жена в это время работает менеджером в курируемой им коммерческой фирме, где не делает ничего, но получает ощутимую зарплату.
В общем, выбор, который сделало МВД, оказался далеко не лучшим, но в практике государственного управления не всегда выпадает счастье выбирать между хорошим и плохим, чаще — между плохим и еще худшим. В первые годы независимости идея муниципальной милиции выглядела очень привлекательной. Заметим сразу, что муниципальная и местнобюджетная милиция — далеко не одно и то же, во всяком случае, в видении отечественных политиков. Сотрудники подразделений местнобюджетной милиции состоят в штатах МВД и не находятся в прямом подчинении местных советов: председатель исполкома не может отдавать им приказы, назначать на должности или присваивать звания. В его власти только дать денег или не дать, что тоже, согласитесь, немаловажно. Формально милиционерами этой категории руководит заместитель начальника районного отдела внутренних дел по линии общественной безопасности, фактически же — начальник райотдела и любой из его замов.
Муниципальная милиция — это формирование, которое не только на финансировании у местного совета, но и в полном его распоряжении, то есть не состоит в штатах органов внутренних дел и не носит погоны. По идее, она ориентирована на борьбу с торговлей в неустановленных местах, неправильной парковкой автомобилей, безбилетным проездом в общественном транспорте, самовольным захватом земельных участков, бродяжничеством, детской беспризорностью и многим другим, что подпадает под действие не уголовного, а административного кодекса.
Поскольку к правонарушителям придется использовать меры принуждения, то сотрудники муниципальной милиции должны иметь полномочия на применение силы и оружие. Но вот этого последнего руководители МВД категорически не приемлют, резонно допуская, что какой-нибудь губернатор пожелает стать удельным князем и захочет применить силу к своим политическим противникам, бизнес-конкурентам и прочим людям, мешающим ему жить. И неизменно подкрепляют свою позицию ссылкой на события 1994 года, когда Крым попытался отделиться от Украины и всем правоохранительным органам страны пришлось пережить драматическое лето.
Напомним, что 19 мая 1994 года президент Крыма Юрий Мешков назначил министром внутренних дел республики отставного армейского генерала Валерия Кузнецова. Правда, у него не было даже секретаря-машинистки, и он написал указ от руки. Сейчас об этом смешно вспоминать, но тогда казалось, что Украина, наряду с Россией, Грузией или Молдавией, заполучит свою Чечню, Абхазию или Приднестровье, поскольку Кузнецов решительно захватил кабинет бывшего министра Александра Плюты и раздал милиционерам автоматы. К счастью, крымчане оказались прагматичными людьми... Киев же мудро решил бить не палкой, а копейкой. Задним числом был срочно издан указ о том, что МВД Крыма реорганизовывается в Главное управление МВД Украины в Крыму, подчиняющееся непосредственно министру внутренних дел Украины. Его начальником был назначен генерал милиции Валерий Чернышов. Кузнецов формально остался вне штата, хотя фактически руководил местной милицией. Но когда Киев прекратил финансирование несуществующего МВД Крыма и все денежные потоки пошли через Чернышова, крымские милиционеры оказались перед выбором: либо выполнять приказы Кузнецова и сидеть без зарплаты, либо встать под команду Чернышова.
Правительство Крыма понимало, что единственный в его положении правильный выход — профинансировать милицию из собственного бюджета. И его вице-премьер Евгений Сабуров такое распоряжение подписал. Но когда дело дошло до «попрошу делать взносы», на это оказалась кишка тонка, а финансовая помощь извне, на которую надеялись сепаратисты, так и не пришла. Поэтому крымская милиция осталась верной Украине, а вскоре и сам президент Мешков и его опереточный министр сошли со сцены в политическое небытие.
Деловые люди Крыма выбрали другой способ, как прибрать к рукам богатства края, — менее громоздкий и затратный, чем создание отдельного государства. В Ялте, например, бизнесмены, создавшие Партию экономического возрождения Крыма, взяли на содержание руководителя городского УВД, представителей прокуратуры, СБУ — в общем, сделали ручными все правоохранительные структуры. В 1998 году, благодаря вмешательству Киева, из ялтинской милиции было уволено более двухсот ее сотрудников, связанных с различными сомнительными коммерческими фирмами. А крымская эпопея 1994 года настолько напугала руководство МВД, что оно до сих пор отвергает с порога всякую идею о создании каких-либо вооруженных формирований, подчиненных местным советам, что и подтвердил нынешний заместитель министра Александр Вербенский в своем письме, адресованном Ассоциации городов Украины. Той же позиции придерживается и Верховная Рада, еще 19 января 2005 года отклонившая законопроект «О милиции местного самоуправления», разработанный народным депутатом Владимиром Бондаренко.
Но если относительно муниципальной милиции позиция центральной власти однозначно отрицательная и недвусмысленная, то в ситуации с местнобюджетной милицией сложно что-то понять. По наследству от Советского Союза Украине достались 21 тысяча аттестованных и 4 тысячи вольнонаемных сотрудников милиции, финансируемых из местных бюджетов. Поскольку местные власти были готовы и в дальнейшем их содержать, то от такого наследства, понятное дело, никто отказываться не собирался. Это положение было юридически закреплено и в Законе Украины «О милиции», статья 24 которого гласила, что ее финансирование осуществляется, помимо всего прочего, и за счет средств местных бюджетов.
В новых условиях практика использования местнобюджетной милиции целиком себя оправдала, и ее решено было развивать. Так Закон «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 г. подтвердил, что местные советы могут содержать милицию из своего бюджета. К началу текущего столетия общая численность местнобюджетной милиции выросла почти в полтора раза — особенно интенсивно этот процесс пошел после 1998 года, когда МВД затеяло грандиозное сокращение своих рядов, мотивированное нехваткой денег в госбюджете. О его настоящей цели нужно судить по результатам: общее количество милиционеров не уменьшилось, просто значительная их часть перешла из госбюджетного финансирования на местнобюджетное. В общем, все как будто развивалось по законам логики: государство понемногу разгружает бремя своего бюджета, перекладывая груз по содержанию правоохранительных органов на места. Этот курс подтвердил и указ президента Украины «О создании местной милиции», подписанный 22.01.2001 г. Согласно его положениям местнобюджетная милиция не только меняла название на местную, но и обретала несколько иной юридический статус, при котором было бы усилено влияние местных советов. Однако основной принцип ее деятельности оставался прежним: финансирование осуществляют регионы, а оперативное руководство — центр в лице МВД и подчиненных ему органов на местах. Но поскольку никто не в силах отменить другой принцип — кто платит, тот и заказывает музыку, легко предположить, что местные советы имели бы серьезные рычаги влияния на местную милицию.
После 22 января 2001 года происходит нечто такое, что заставляет капитана корабля с «полного вперед» отправиться
«назад». В силу каких-то очень серьезных причин центр отстраняет регионы от такого деликатного дела, как строительство силовых структур. Бюджетный кодекс Украины, принятый 21.06.2001 г., своей статьей 85 запрещает местным советам финансировать расходы на правоохранительную деятельность, то есть содержать за свой счет подразделения местной милиции. Следуя букве этого закона, их надлежало ликвидировать, а личный состав распихать по вакантным местам госбюджетной милиции или уволить по сокращению штатов. Но этого не происходит: министерство финансов, которое лишь за три года до того без устали твердило, будто денег нет и милицию надо сокращать, из каких-то скрытых резервов находит 214 миллионов гривен на содержание 33 тысяч штатных единиц местнобюджетной милиции. Все, кого я ни спрашивал в высоких властных кабинетах, объясняли это спешкой подготовки Бюджетного кодекса, недосмотром чиновников, его писавших, и невнимательностью депутатов, за него голосовавших. Слишком просто и наивно.
Любой закон, принятый с недоработками, можно изменить, отменить, в крайнем случае приостановить на определенный срок действие тех или иных его статей. Было бы на то принципиальное согласие заинтересованных сторон. В данном же случае все происходит с точностью до наоборот. В марте 2004 года Верховная Рада, наконец, принимает закон о местной милиции. Название несколько условное, ибо сей документ представляет собой не целостный текст, а набор изменений, вносимых в законы «О милиции», «О местном самоуправлении», а также в Бюджетный кодекс, статьи 89 — 91 которого теперь разрешают регионам финансировать местную милицию. Таким образом, будто бы восстанавливается статус-кво, существовавший еще с советских времен: кесарю — кесарево, а местным советам — местную милицию. Но рано радоваться: в декабре 2004 года, принимая закон о госбюджете, парламент приостанавливает на 2005 год действие закона, который сам же и принял в марте. Точно так же, как 12 месяцев спустя он приостановил его действие и на 2006 год. Будет ли этот закон внедрен в жизнь в следующем году — сказать трудно. Ясно одно: формально местная милиция существует, хотя на самом деле три десятка тысяч ее «штыков» содержатся за счет государственного бюджета. Очевидно для того, чтобы втирать очки западным инвесторам: пусть у них складывается впечатление, будто Украина всерьез воспринимает их рекомендации о демилитаризации милиции и децентрализации системы управления ею.