Не утихают споры по поводу легитимности Конституционного договора. Предлагаем вашему вниманию мнение двух ученых — народного депутата Украины, председателя подкомиссии по судебно-правовой реформе, кандидата юридических наук, доцента Виктора ШИШКИНА и доктора юридических наук, ведущего научного сотрудника Института государства и права НАН Украины Владимира ЕВИНТОВА.
Анализ проходил по таким направлениям: идея Конституционного договора, ее сильные и слабые стороны; полемика вокруг разделения властей; роль судебной власти в обществе в связи с принятием Конституционного договора.
Виктор Шишкин: «Власть Президента или народа?»
— Вообще не может быть акта, который подменял бы Конституцию. Конституционное же соглашение может приниматься в определенный исторический период — переход от монархии к республике, например. Украина, невзирая на монополию КПУ, всегда оставалась республикой, в которой была Конституция, причем далеко не худшая. Конституция претерпела существенные изменения в начале 90-х годов, и уже тогда в ней были отражены те постулаты, которые сделали ее подлинным Основным Законом: разделение властей, приоритет права человека над правом государства, ответственность государственных институтов и целый ряд других положений, также была поднята до уровня власти судебная система. И отбросить эту Конституцию каким-то Конституционным соглашением, которое фактически не является значимым, а определенно монополизирует власть в руках исполнительной ветви, нельзя.
Судебная власть полностью оказалась в подчинении исполнительной. Судьи судов первой и второй инстанций назначаются Президентом Украины по представлению Министерства юстиции. В Америке же судьи назначаются пожизненно, а значит, обретают независимость. У нас же судьи назначаются временно, а значит, являются зависимыми и будут бороться за свое кресло в будущем, всячески угождая этой власти.
И поэтому проблематичными становятся все усилия комиссии и парламента по принятию Закона о судебной защите прав человека от неправомерных действий должностных лиц и государственных органов, поскольку судья, назначенный исполнительной властью, вряд ли выступит против этой власти в защиту «простого» человека.
Что до Верховного Совета — теперь он не может должным образом функционировать: контрольная его функция сохранилась формально, а реальной ей не дают стать. Контрольная функция существует до уровня заключения, поручения, рекомендации, а до уровня решительного властного воздействия эта функция исчезла.
Фактически этим Конституционным соглашением исполнительная власть противопоставлена парламенту, законодательной власти, представляющей власть народа. Кстати, Президент, выполняя волю народа, выполняет законы, принятые законодательной властью. Этим соглашением Президент Украины демонстрирует как неуважение к парламенту, избранному народом, так и собственные апломб и снобизм, желая унизить законодателей. Как же он уважает избравший его народ? И странно, что народу внушают, якобы Конституционный договор выводит страну из кризиса — кризис искусственно создан Президентом, а не объективно обусловлен. Основная причина кризиса — в державном субъективизме.
Законодательная ветвь власти основательно «подрублена»: ущемлена ее контрольная функция, ее ответственность за реализацию и выполнение законов, ущемлена ее законотворческая деятельность. Ущемлена представительная власть народа на местах, поскольку руководители местных советов избраны народом, власть им доверил сам суверен. Так какая же власть выше в государстве — власть Президента или народа?
Произошла консервация понятия власти чиновника, поскольку как бы мы ни критиковали сегодня парламент, это парламент народа, где его избранники говорят от его имени о его проблемах. Сегодня же это право ограничено новосозданной кастой управленцев, что в значительной части оторвана от проблем людей, ошибочно именуемых «простыми». Более того, чиновники собираются диктовать свою волю представителям народа. И если бы сейчас начиналась административная реформа, то проходила бы она в самых похабных формах.
Превышающая свое назначение власть обедняет себя и движет страну к тоталитаризму. Поэтому Конституционный договор иначе как политическим или конституционным «выкидышем» я не называю.
Владимир Евинтов: «Конституционный договор — это правовой акт высшей силы»
— Заключение Конституционного договора — это вопрос вопросов современного конституционного развития Украины, потому что это конституционное развитие обладает рядом признаков и особенностей, которых нет ни в какой другой стране. Я хотел бы возвратиться к 1991 году, когда была принята Концепция новой Конституции Украины. Это чрезвычайно интересный факт — ни один парламент не принимал Концепцию Конституции вообще. И когда два года спустя, в 1993 году я читал доклад о конституционном развитии Украины в Конституционном центре Парижского университета, многие с удивлением и интересом спрашивали, что такое Концепция и какова ее правовая сила. Со сменой Президента и парламента, к сожалению, изменилось ее отношение к Конституции, к таким документам, как Концепция. Концепцию забыли очень быстро, хотя могли реализовать в прекрасную Конституцию. Правда, многие ее положения были реализованы в более позднем проекте Конституции 1993 года. И этот проект был забыт после смены Президента и парламента, хотя прошел уже всенародное обсуждение. Создана новая комиссия, которая работает над новым проектом. Но политическая борьба есть политическая борьба.
В то же время я считаю, что Президент поставил вопрос правильно. Действующая сегодня Конституция 1978 года с многочисленными поправками и дополнениями не может служить юридической основой качественно нового государства и качественно новой правовой системы, потому что это — Конституция прошлого, иной системы и иного государства — «государствоподобного» образования, зависимого, находящегося в жестко централизованном государстве. Поэтому многие поправки, внесенные в эту Конституцию и носящие прогрессивный характер, противоречат ее основной ткани, и документ не выдерживает критики.
Каждому юристу ясно, что новая Конституция необходима. Но парламент, ни нынешний, ни предыдущий, не способен собрать конституционное большинство для принятия Конституции, как это предусмотрено Конституцией нынешней. Перед всеми странами, которые освободились от тоталитарного режима и строили новые демократические государства, возникала эта проблема — как закладывать новый правовой фундамент. И если взять пример Чехии, Словакии, Венгрии, Румынии, Болгарии, то увидим, что новые политические силы, придя в парламент, смогли принять качественно новые конституции. В Польше этого не получилось, там до сих пор действует старая Конституция с поправками и дополнениями. Но и там выход был найден: в 1992 году в Польше была принята так называемая Малая Конституция. Кстати, о ней как о примере для нас много говорили при подготовке Конституционного договора. Польские юристы, с которыми я общался, заявляли, что недовольны Малой Конституцией. Им лучше оценивать ситуацию, но я считаю, что это хотя бы полувыход — достигнут консенсус парламента и общества. У нас этой необходимой поддержки не удается достичь. А с другой стороны, я как юрист могу утверждать: из старого права новое не выведешь. Здесь необходим разрыв между старым и новым, но провести его можно по-разному. Российский путь — с пушками и кровью — нам не подходит, нам бы больше помог чешский, венгерский, в крайнем случае, польский опыт. Как же провести отторжение старой правовой системы от новой? Те, кто заинтересован в сохранении старой политической системы, превратились в ярых защитников действующей Конституции, но это путь к консервации политического режима, а следовательно, и старой правовой системы, неприемлемой для современного демократического государства. И я не совсем понимаю высказывание одного народного депутата: «Прелюдия сыграна, драма еще впереди». Это страшное пророчество повторяется как заклинание. Действительно, сыграна прелюдия к дальнейшему конституционному развитию. Но принятие новой демократической Конституции отнюдь не есть драма.
Конституционный договор — это прежде всего соглашение между теми силами, которые выступают за демократическое развитие на пути к Конституции демократического общества. Да, прежде всего это соглашение политическое, но — соглашение сил, заинтересованных в нормальном конституционном развитии. Стороны обязались рассматривать договор как правовой документ, основные его положения лягут в основу Конституции, но — это еще не Конституция. Стороны рассматривали этот договор как правовой акт высшей силы.
Общая направленность Конституционного договора демократическая, хотя много здесь общих мест, неконкретных положений, недоработок, пробелов. И основной пробел, который нельзя было допускать, — это пробел с разделом прав человека. Нет такого раздела — нет основных гарантий, которые основывались бы на международных обязательствах Украины и на международных стандартах прав человека.
Следующий момент. Разделение властей. В юридическом смысле это не означает дележа власти. Это — достижение более чем двухсотлетнего правового опыта развития демократии. Каждый должен заниматься органически присущими ему задачами. Законодатель имеет такие рычаги, как закон, бюджет и контроль над выполнением законов. Исполнительная власть призвана исполнять закон, но она должна иметь определенную свободу рук в обеспечении управления сверху донизу. Формирование корпуса квалифицированных и честных исполнителей в государственном аппарате — государственных чиновников — долгий и сложный процесс, непростая задача исполнительной власти. С другой стороны, все мы — граждане Украины — ответственны за формирование нашего парламента, за то, чтобы в нем трудились высокоморальные и высокопрофессиональные люди.
Я считаю, что Конституционный договор ни в коей мере не ограничил полномочия Верховного Совета. Ни одно из присущих Верховному Совету как единственному законодательному органу государства полномочий не ущемлено, более того, конкретно и подробно определяются те сферы жизни общества и государства, которые должны подвергаться законодательному регулированию. Другое дело, что ограничено право Верховного Совета на вмешательство в оперативную деятельность исполнительной власти — и такого права у парламента действительно быть не может. Предусмотрен контроль за деятельностью исполнительной власти по выполнению законов, что абсолютно нормально и в договоре закреплено.
Пока что существуют сходные посты в Кабинете министров — главном органе исполнительной власти — и в аппарате Президента с советниками и экспертами. Посты, которые сходны, по компетенции. Мне кажется, это происходит только потому, что наша исполнительная власть еще не обладает должной степенью зрелости. С другой стороны, традиция возникла еще при Президенте Кравчуке, создавшем при себе целую «Госдуму» как параллельное правительство. Сейчас, к счастью, такого нет, но известный параллелизм наблюдается. В дальнейшем, с укреплением правительства и его исполнительных органов на местах, будет отпадать необходимость в громоздком аппарате Президента, который не может иметь советников по всем направлениям, а должен быть тесно связан с Кабинетом министров.Окончание на 5-й стр.
Часто говорят, что Украина похожа на Францию — по территории, населению, потенциалу. Лучше обратиться к истории Франции — там много общего с нами, и особенно это касается послевоенного развития Франции. После принятия Конституции 1946 года была создана система государственных институтов со всевластным парламентом в центре. К чему это привело? Правительство подавало в отставку каждые три месяца, с трибун звучали требования эмиссии, инфляция исчислялась не сотнями, а тысячами процентов. И так продолжалось до кризиса 1958 года, когда стало понятно, что исполнительная власть, всецело зависящая от прихотей парламента, — это уже не власть. И по инициативе генерала де Голля была разработана и принята Конституция Пятой Республики, закрепившая режим с очень сильной исполнительной властью. Например, депутаты парламента во время обсуждения проекта бюджета не имеют права вносить предложения по увеличению расходной части. А если бюджет не будет принят вовремя — парламент может быть распущен. Очень сильная исполнительная власть обеспечивает эффективное исполнение законов. Одновременно развивается самоуправление на местах, которое базируется на трех уровнях, каждый из которых в должной степени независим, имеет собственный бюджет, решает исключительно свои социально-экономические проблемы. Французский опыт для нас весьма ценен, что отмечали и Президент Кравчук, и Президент Кучма.
По поводу самоуправления. Впервые в нашем Конституционном договоре ему уделено внимание. Ведь нам еще не давали по-настоящему «самоуправляться» — на это не способна система Советов сверху донизу, что означало постоянный контроль одного над другим и Верховного Совета над всеми. Я очень рад тому, что основные положения о местном самоуправлении закреплены в Конституционном договоре.
Судебная реформа. Одним из главных элементов правового государства является сильная независимая судебная власть.
В 1991 году, когда нами владели эйфорические мечты о независимости: отдать партийные райкомы и обкомы под дворцы правосудия. Получили ли суды эти здания? И это, к сожалению, характеризует наши власти: законодательную и исполнительную. Судебная власть оказалась пасынком нашего нового государства — в ужасных материальных условиях. А зарплата судьи, которая пожирается каждым новым витком инфляции? А обеспеченность судей жильем? А отсутствие не то что оргтехники — бумаги? А страх, что завтра во время судебного заседания отключат свет? Может ли быть независимым судья, униженный даже на самом бытовом уровне? Независимость требует прежде всего материальных условий.
Что касается условий правовых. Я не уверен в том, что раздел Конституционного договора, трактующий о статусе судов в Украине, можно считать исчерпывающим, — это самая общая основа. С другой стороны, у нас наработан определенный массив законодательных актов: речь идет о таких законах, как Закон о статусе судей, Закон об органах судейского самоуправления, Закон о квалификационных комиссиях, аттестациях и дисциплинарной ответственности судей Украины. Это чрезвычайно важные документы для всей судебной реформы.
Действительно, есть некоторая опасность в том, что ст.42 Конституционного договора содержит норму о том, что судьи назначаются Президентом Украины по представлению Министерства юстиции, согласованному с Верховным судом и Высшим арбитражным судом Украины соответственно. Здесь слишком велик элемент участия исполнительной власти, в данном случае Министерства юстиции, в этом процессе. И если эта норма будет развиваться и найдет отражение в новой Конституции, это будет отрицательным моментом. Известны факты недопустимого вмешательства в дела судебной власти, конкретных судов.
Приведу пример из французской правовой системы, являющийся характерным для всей континентальной системы, к которой относится и наша. Административно-организационными делами, связанными с судами, занимается там Министерство юстиции. Но оно никоим образом не вмешивается в оперативную деятельность судов. Более того, в распоряжение Министерства юстиции временно откомандировываются 150 судей, которые, не утрачивая своего статуса, руководят равными как равные. Никакой чиновник не вмешивается в их деятельность. Но, безусловно, дисциплинарные, квалификационные вопросы не входят в компетенцию Министерства юстиции, такие вопросы могут решаться судьями и только ими.
Можно создать какой-то Высший совет судей, орган вне чьего-либо влияния. Туда может войти Президент, представитель парламента, но по сути своей совет должен быть судейским. А допустить администрирование в судах означает заменить телефонно-партийное право административным, правом административного вмешательства со стороны исполнительной власти. Это недопустимо.
Необходимо обеспечить не только материальные, правовые, социальные условия судебной власти, — необходимо сделать ее качественной, чтобы судьи имели высочайшую квалификацию, высокий моральный уровень. Поэтому очень важно было бы создать специализированное учебное заведение, в которое поступали бы юристы с высшим образованием, желающие стать судьями. Это заведение должно было бы вводить во все тонкости судейского дела и судейского мастерства и отбраковывать профессионально непригодных. Готовить для наших судов таких профессионалов, чью независимость нельзя было бы поколебать. По такому пути должен развиваться суд.
Представители судебной власти не подписывали Конституционный договор, но это не означает, что она осталась не у дел. В том и специфика судебной власти, что она не принимает участия в создании законов, которые обязуется выполнять, с одной стороны, и не принимает участия в работе исполнительной власти, которая применяет законы по-своему, — а может контролировать применение этих законов, и это очень важно.
Судебная система является демократическим инструментом защиты прав человека. К судебной власти относились в прошлом с опаской и ставили все время в подчиненное положение, а в отношении прав человека как инструмент правовой защиты использовали в очень урезанном виде.
Если признать Конституционный договор переходным документом, то, по логике вещей, он имеет право внести нечто новое в законодательство о Конституционном суде. В основном новшества соответствуют Закону о Конституционном суде. Наш парламент никак не сойдется на том, чтобы сформировать Конституционный суд, потому что в среде депутатов бушует жаркий источник политических страстей и личных небеспристрастных оценок. Поэтому и было решено, что Президент представит, а по сути, назначит половину кандидатов, а вторую часть изберет парламент. Парламент не справился со своей задачей. И процесс выдвижения кандидатур и критерии, по которым они выдвигались, — а мы знаем только те, которые выдвигались в парламенте его руководством, — мне не совсем понятны, за исключением двух- трех кандидатур, соответствующих требованиям, предъявляемых к судье Конституционного суда.
Для чего создается Конституционный суд? Для решения политических конфликтов правовым путем. Те, кто хочет решать политические конфликты политическими, а то и иными способами, выступает против Конституционного суда. Я считаю, что на этот год, в соответствии с Конституционным договором, нужно иметь временный состав Конституционного суда, который был бы переизбран заново, когда войдет в силу Конституция Украины.