Нет нужды лишний раз подчеркивать необходимость реформы правоохранительных органов в Украине, поскольку состояние дел в этой сфере не устраивает ни общество, ни власть, ни самих правоохранителей.
Преступное использование милиции властями во время трагических событий на Майдане показало насущность и неотвратимость кардинальных реформ. Решения на уровне президента и правительства, коалиционное соглашение парламента демонстрируют готовность власти к таким изменениям. В то же время чрезвычайный энтузиазм, с которым киевляне откликнулись на призыв МВД по созданию новой патрульной службы в Киеве, является индикатором желания общества поддержать и принять активное участие в практических мероприятиях реформы. Положительную роль в этом процессе играет также широкая международная поддержка.
Достаточно ожидаемым результатом реформаторской активности стало направление для рассмотрения парламентом нескольких законодательных инициатив, среди которых - проект закона "О полиции и полицейской деятельности" (№1692-1 от 27.01.2015), внесенный группой депутатов, а также законопроект народного депутата Ю.Луценко "О Национальной полиции" (№1692 от 12.01.2015). Хотя оба законопроекта имеют много общих положений, но по сути эти документы весьма различны. Один законопроект (№1692-1) определяет круг правоохранительных органов, которые должны подчиняться обновленному МВД Украины, их организационную структуру и систему подчинения, включая среди других органов и Национальную полицию. Другой проект (№1692) касается создания лишь одного из правоохранительных органов - Национальной полиции и регламентирует ее деятельность. Неудивительно, что оба законопроекта зарегистрированы как альтернативные, что свидетельствует о состязательности их авторов и нежелании согласовывать свои позиции. Должно ли общество принять один из предложенных законопроектов? Или следует взвешенно спрогнозировать, каким должен стать новый закон о новой полиции с тем, чтобы поспешность и ненужная конкуренция не помешали разработать качественный законопроект?
Предлагая читателям вместе с нами провести анализ приведенных законопроектов, мы сразу отметим, что оба документа свидетельствуют о современном подходе их авторов, содержат интересные инновации и заслуживающие внимания положения. В то же время им присущи системные проблемы, которые несут угрозу очередного фальстарта. Одни положения являются поверхностными, несовершенными, другие - слишком детализированы, перегружены подробностями, которые мешают их пониманию и не должны быть предметом закона.
В законопроекте группы народных депутатов (№1692-1) среди самых первых инноваций предлагается создание местной полиции в составе службы участковых инспекторов и службы патрулирования. Идея, безусловно, достаточно интересная и желанная с точки зрения развития полиции как сервисной службы. Но, к сожалению, в Украине еще долгое время она может быть не реализована по ряду объективных причин (отсутствие сформированных местных общин, слабое и крайне коррумпированное состояние местного самоуправления, проблемы бюджета). Именно из-за сложности внедрения местной полиции большинство стран Европы пока воздерживаются от этого шага, хотя, безусловно, поддерживают это направление. Авторы законопроекта, кстати, не предоставили аргументированных расчетов или результатов моделирования введения местной полиции даже в рамках одной из областей, из-за чего реализация этого нововведения является наиболее сомнительной. Напротив, в пояснительной записке депутаты использовали привычную формулировку: "Реализация положений этого законопроекта не потребует дополнительных расходов из Государственного бюджета Украины". Кроме того, наделив местную полицию полномочиями участия в расследовании уголовных преступлений и обязав ее осуществлять неотложные меры по прекращению массовых беспорядков, авторы не предусмотрели ни одного механизма контроля за действиями местной полиции со стороны центральных органов исполнительной власти, так же как и не предложили механизм сотрудничества, координации и подчинения в этих вопросах. В современных условиях это несет угрозу создания вооруженных формирований, подконтрольных только местной власти, которая во многих регионах (при отсутствии проведения местных выборов) остается узурпированной "перекрашенными" представителями прежней власти. И нет никакого сомнения, что эти силы не упустят такой возможности.
Вторым инновационным предложением есть места расположений центральных аппаратов полицейских органов. Так, аппарат Национальной полиции предложено разместить в г. Черкассы, а подчиненную ей Службу оперативного реагирования - в г. Кировоград. Аппарат Финансовой полиции предусмотрено разместить в г. Ирпень, а аппарат Пограничной полиции - в г. Хмельницкий. Такое нововведение значительно усложнит координацию министерством деятельности полицейских органов и организацию их взаимодействия и сотрудничества. А в условиях ведения военных действий последствия такого нововведения могут быть катастрофическими. К тому же, передислокация центральных аппаратов полицейских органов потребует значительных капиталовложений, о которых авторы законопроекта явно забыли упомянуть.
Иное нововведение предполагает отбор кандидатов на должности руководителей полицейских органов и их заместителей Конкурсной полицейской комиссией, которая должна состоять из семи человек: четырех правозащитников, одного адвоката и двух представителей государства. Пять представителей общественности против двух представителей государства является не лучшей моделью паритетности сторон - как при оценке профессиональных управленческих качеств кандидатов, так и при распределении ответственности за результаты отбора. Зарубежный опыт, кстати, широко практикуя такой подход, предусматривает другие пропорции, отдавая предпочтение представителям профессиональной среды из сферы правоохранительных органов и уголовной юстиции. С учетом этого можно отметить, что предложенная модель предлагается спонтанно, без предварительной апробации и учета подобного опыта в сфере государственного управления.
Серьезным недостатком предложенного законопроекта является поверхностное определение круга полномочий министерства и полное отсутствие описания полномочий министра относительно полицейских органов. К сожалению, осталась без внимания и система взаимодействия между полицейскими органами и МВД. За подробным описанием процедуры отбора и назначения кандидатов на должности руководителей полицейских органов, авторы законопроекта совсем забыли определить круг полномочий этих руководителей по управлению вверенными им органами, равно как их права и обязанности. Остались вне поля зрения принципы подчинения и разграничения ответственности между национальным и региональным руководством полицейских органов.
Некоторые положения предложенного законопроекта противоречат действующему законодательству Украины. В частности, законопроект предусматривает создание Финансовой полиции и ее подчинение МВД Украины. Это противоречит действующей Концепции реформирования уголовной юстиции Украины (№311/2008 от 08.04.08), согласно которой налоговая милиция должна быть реорганизована в Финансовую полицию как самостоятельный орган криминальной юстиции в системе Министерства финансов. Кроме того, законопроект не предусматривает каких-либо согласований с Разделом XVIII-2 действующего Налогового кодекса Украины, который регулирует функционирование налоговой милиции.
Много вопросов вызывают положения о создании Пограничной полиции. Так, с одной стороны, законопроект возлагает на нее функцию реализации государственной политики в сфере охраны государственной границы, предусматривает передачу ей движимого и недвижимого имущества от соответствующих подразделений Государственной пограничной службы Украины. Однако тут же законопроект сужает сложные задачи по охране государственной границы к элементарным полномочиям по осуществлению "пограничного контроля и пропуска через государственную границу Украины лиц, транспортных средств, грузов" и выполнению связанных с этим административных и правовых действий по административным проступкам и уголовным правонарушениям. И - ни одного определения, должна ли Пограничная полиция (и если да, то каким образом) выполнять предусмотренную законопроектом обязанность по обеспечению охраны государственной границы. Более того, как и в случае с Финансовой полицией, законопроект вовсе не согласовывает свои положения с действующим Законом "О Государственной пограничной службе Украины" и не предусматривает никаких изменений последнего, чем создает дублирование функций различными органами.
Весьма упрощенный и некомпетентный подход демонстрируют авторы законопроекта, предлагая одним положением абсолютно одинаковые структуры центральных аппаратов и аппаратов территориальных органов для Национальной, Финансовой и Пограничной полиций. В частности, предусмотрено, что центральные аппараты должны состоять лишь из четырех подразделений: аналитического, контрольного, организационного обеспечения и международного сотрудничества. Аппараты территориальных органов также должны состоять только из подразделений: аналитического, контрольного, организационного обеспечения и подразделений, уполномоченных на выполнение предусмотренных законом функций. Такой подход не учитывает специфику задач каждого из органов. Более того, в случае законодательного закрепления этой структуры достаточно сложными выглядят возможности для ее дальнейшей корректировки применительно к каждому правоохранительному органу.
Непонятной остается мотивация авторов законопроекта относительно предложенной системы специальных званий полицейских. Законопроект предусматривает всего четыре специальных звания: младший инспектор (детектив) полиции, инспектор (детектив) полиции, старший инспектор (детектив) полиции, комиссар полиции. В пояснительной записке к законопроекту №1692-1 указано, что "по примеру государств "установившейся" демократии, специальные звания полицейских в законопроекте существенно отличаются от аналогичных военных званий". Однако предложенная законопроектом система специальных званий полицейских также существенно отличается и от общепринятого подхода к построению системы званий полицейских в любой из европейских стран. В среднем страны имеют от 10 до 14 званий: от 8 - в Бельгии, Ирландии до 17 - в Польше. Очевидно, авторы законопроекта не учли, что в основу европейского подхода положена идеология соответствия специального звания полицейского его функциональным обязанностям. Благодаря этому достигается построение четкой иерархической пирамидальной структуры полицейского органа, где по специальному званию четко определяется уровень полицейского и сфера его ответственности. В рамках данного подхода наивысшее специальное звание, соответствующее уровню руководителя полицейского органа, может иметь только один человек - сам руководитель. Специальное звание ниже на одну ступень могут иметь только его заместители и т.д.
Вызывает тревогу предоставление всем полицейским Национальной, Финансовой и Пограничной полиций одинаковых полномочий по временному изъятию документов, удостоверяющих разрешение на пользование специальным правом, в частности на право управления транспортным средством или судном, на право охоты, на право осуществления предпринимательской деятельности. Очевидно, что такие полномочия должны предоставляться дифференцированно, и основания для изъятия документов должны быть четко определены законом.
Весьма сомнительным выглядит предложение обязательного периодического проведения "тайной проверки добропорядочности" полицейского, которая "заключается в создании обстоятельств и условий, обусловливающих совершение коррупционного правонарушения определенным полицейским". Такая формулировка вызывает ряд вопросов относительно ее легитимности и явно нуждается в серьезной доработке по нескольким причинам. Во-первых, законопроект не определяет четких оснований для проведения таких мероприятий. Во-вторых, поскольку это положение предусмотрено статьей под названием "Права и обязанности полицейского", но не отнесено ни к правам полицейского, ни к его обязанностям, то возникает вопрос, что же именно представляет собой проведение таких действий. И, в-третьих, предложенное положение не определяет четко, как же результаты такой проверки будут использоваться: "Результатом тайной проверки добропорядочности не может быть привлечение полицейского к административной или уголовной ответственности".
Более дискуссионным, по сравнению с предыдущим, является законопроект Ю.Луценко (№1692). Как свидетельствуют предварительные оценки специалистов, текст законопроекта на 95–97% является копией декабрьского 2014 г. законопроекта МВД, с незначительными доработками отдельных положений. Несмотря на то, что разделы законопроекта содержат современные формулировки и ссылки на принципы полицеистики, в целом текст воспринимается скептически. Причиной тому есть как минимум два присущих законопроекту системных недостатка.
Во-первых, за основу законопроекта взят действующий Закон Украины "О милиции", что сразу ставит под сомнение реформаторский характер документа. В тексте мы находим целые разделы, скопированные из действующего закона с косметическими правками и незначительными изменениями. Здесь же воспроизведена советская иерархия званий вплоть до "генерал-полковника Национальной полиции" и "генерала Национальной полиции", что соответствует военному званию генерал армии, а также читаем о существовании транспортной и дорожной полиции, что прямо противоречит положениям Стратегии развития ОВД (распоряжение КМУ №1118-р от 22.10.14). Практически без изменений оставлены несвойственные полиции административные функции по регистрации и учету транспортных средств, приему экзаменов на право управления транспортными средствами, выдаче документов, и другие функции, давно вызывающие нарекания в обществе и являющиеся одной из наиболее коррумпированных сфер деятельности милиции.
Искусственность реформаторских инноваций особенно заметна на фоне чрезмерно детализированных положений законопроекта, унаследованных от действующего "милицейского" закона. Это касается, прежде всего, сверхбольших перечней обязанностей и прав полиции - 38 и 49 пунктов соответственно. Скрупулезное описание прохождения службы занимает 56% текста, и только треть листа посвящена контролю и надзору за деятельностью Национальной полиции. В результате весь законопроект получился громоздким и сложным для понимания.
Вторым системным недостатком законопроекта Ю.Луценко является неполнота ряда положений. Так, достаточно поверхностно выписана система рабочих отношений полиции и МВД, принципы внутреннего менеджмента на уровне национальных и региональных руководителей; система финансирования и профессиональной подготовки полиции; процедуры дисциплинарного производства. Практически не раскрытыми остались вопросы планирования деятельности и отчетности; процедуры ведения, корректировки и использования персональных баз данных; принципы возмещения убытков, причиненных полицией.
В свете демократизации общества и повышения требований к соблюдению государственными органами прав человека, кажутся странными некоторые предложения, которые увеличивают возможности для злоупотребления полицейскими своими правами. В частности, вызывает беспокойство предложенное автором законопроекта значительное снижение уровня требований к основаниям для получения различных сведений, в том числе и тех, что составляют коммерческую и банковскую тайну. Согласно действующему Закону "О милиции", милиция имеет право получить на письменный запрос лишь сведения, "необходимые по делам о преступлениях, находящихся в производстве милиции". Законопроект же предлагает возможность получать полицией такие же сведения при условии, что они "необходимы для проверки заявлений и сообщений о преступлениях".
Неприемлемым является инновационное предложение законопроекта о предоставлении полиции права без каких-либо предусмотренных законом оснований "запрашивать и получать безвозмездно другую информацию, в том числе и персональные данные граждан", а также информацию финансового и медицинского характера.
Дискуссионным является введение в законопроект №1692 такого вида государственного принуждения, как "запрет занятия определенными видами деятельности", без какого-либо дальнейшего определения оснований, условий и особенностей применения этого вида принуждения.
Общим дискуссионным вопросом для обоих законопроектов является попытка авторов очертить местами в избыточных подробностях различные сферы деятельности будущих полицейских органов в рамках одного закона. Поэтому законопроекты содержат качественно разноплановые направления: перегруженное чрезмерными деталями, но в то же время и недостаточно определенное описание функциональных обязанностей, структуры и внутреннего менеджмента подразделений полиции сочетается с не менее пространным текстом о статусе полицейского персонала, его полномочиях и системе прохождения службы.
В то же время даже поверхностный анализ европейского законодательства свидетельствует, что наряду с привычными законами о полиции существует широкий круг других национальных полицейских законов: законы о задачах, структуре и организации полиции (Испания, Германия, Португалия), законы о статусе персонала полиции (Босния и Герцеговина, Германия, Португалия), и даже закон о дисциплинарном уставе персонала полицейских служб (Бельгия). Все они были разработаны в свое время как составная часть целостного процесса законодательного обеспечения, базирующегося на результатах практической деятельности, перспективного моделирования и расчетов алгоритмов взаимодействия, а также пилотных проектов по апробации. Перечисленные меры, к сожалению, в настоящее время совершенно отсутствуют в национальной практике, из-за чего мы можем констатировать три очевидных момента:
1. Законодательные инициативы в области реформы МВД и его составных частей должны быть результатом моделирования, расчетов и эксперимента. Законопроекты, которые не базируются на этих процедурах, не должны приниматься к рассмотрению.
2. Деятельность отдельно взятой составной части МВД, в том числе и Национальной полиции, должна регулироваться одновременно несколькими как профильными, так и "смежными" законами с целью полноценного нормативного закрепления.
3. Законы должны соответствовать основным требованиям нормативного проектирования - иметь логическую структуру, понятное содержание и ясность в применении.
Реализовать указанные требования, по нашему мнению, можно за счет комплексного подхода, в рамках которого определить, прежде всего, перечень положений, которые должны быть закреплены законодательно. В "полицейском" законодательстве европейских стран, например, существуют по меньшей мере 17 тематических направлений: 1) общие задачи, компетенция, сфера деятельности; 2) структура, функции; 3) руководящие органы, внутренний менеджмент; 4) специфические задачи служб полиции; 5) взаимодействие и сотрудничество;
6) планирование и отчетность;
7) контроль за деятельностью полиции и подотчетность обществу;
8) полицейские полномочия и особенности их применения; 9) обжалование действий полиции; 10) возмещение убытков, причиненных полицией; 11) прохождение службы и карьерный рост; 12) Обучение и профессиональная подготовка; 13) условия труда; 14) требования к поведению и ответственность перед законом; 15) права и социальная защита персонала; 16) финансовые основы деятельности; 17) материально-техническое обеспечение.
С учетом таких тематических направлений мы предлагаем определить перечень новых законопроектов, которые необходимо разработать в рамках реформирования МВД и создания целостной системы правоохранительных органов Украины, наделенных полицейскими полномочиями, включая Национальную полицию. В этом контексте речь может идти, в частности, о следующих законопроектах.
1. Рамочный Закон о МВД Украины. Его задача - определить юрисдикцию и структуру МВД, обязанности и полномочия министра, разграничить полномочия между политической составляющей (министром и его аппаратом), с одной стороны, и оперативной составляющей (отдельными органами исполнительной власти, входящими структурно в состав МВД) - с другой стороны.
2. Профильные законы по каждому из центральных органов исполнительной власти, которые входят структурно в МВД, но имеют оперативную автономию и бюджетно-финансовую независимость. Например Закон о Национальной полиции, Закон о Пограничной службе и др. Их задача - определить и урегулировать индивидуальный статус каждого органа, сферу их обязанностей и специфических прав (в дополнение к общим правам и обязанностям, определенным другими законами общего характера), взаимоотношения с другими органами государственной власти, структуру, права и обязанности руководящих лиц органа, и т.д.
3. Закон о полицейских служащих Украины. Его задача - определить и урегулировать общие вопросы полномочий и правового статуса тех полицейских служащих Украины, которые носят униформу, имеют право применять оружие и сегодня называются "аттестованным составом". Этот закон должен регулировать их общие обязанности и права, трудовые отношения, ранги (вместо парамилитарных специальных званий), служебную аттестацию и повышение по службе, оплату, условия труда, дисциплинарную ответственность, прекращение трудовых отношений.
Статус других категорий сотрудников полицейских структур (административного и технического персонала), очевидно, должен регулироваться другими законами - Законом о государственной службе, Кодексом законов о труде и др.
Одновременно с работой над указанными законопроектами считаем необходимым провести детальный анализ действующего законодательства и определить законодательные акты, к текстам которых нужно подготовить соответствующие изменения и дополнения. Объем последних представляется достаточно большим, поскольку к ним следует отнести ряд кодексов, законы, регулирующие деятельность центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, законы правоохранительного характера (об оперативно-розыскной деятельности, о борьбе с организованной преступностью и терроризмом, и т.д.). Соответствующей корректировки в дальнейшем потребуют межведомственные и ведомственные подзаконные акты.
Вполне понятно, что очерченный круг задач является трудоемким и длительным. Но мы считаем, что только таким образом Украина сможет отойти от бесперспективного направления многочисленных косметических ремонтов старого правоохранительного механизма и разработать новую систему общественной безопасности, соответствующую требованиям времени и ситуации.
Надеемся, что новые законы будут соответствовать рекомендациям известного канадского юриста
Роберта К.Бержерона: "Хороший нормопроектировщик, как и хороший преподаватель - это тот человек, который может ясно изложить даже сложную реальность. От этого зависит уважение к воле Законодателя. Закон пишется ясным языком. Статьи и параграфы должны быть настолько сжатыми, насколько это позволяет ясность и качество изложения. ... Детали добавляют больше путаницы, чем точности, и, как это справедливо подчеркивал Монтескье, подробности порождают подробности".