Современный политический диалог по поводу реформы правоохранительных органов внешне выглядит весьма динамично, но, к сожалению, его результат имеет заведомо запрограммированную определенность. Логика этого результата была выстроена большевиками в начале XX века, перевернувшими с ног на голову основы построения системы правоохранительных органов и заложившими фундамент советского уголовного процесса. Как ни странно, но большевистская логика совпадает с логикой современных политических шагов. Так, руководители всех правоохранительных ведомств исходят из понимания того, что основные проблемы сконцентрированы в досудебном следствии. И это в значительной мере верно. В результате все почти в один голос заявляют, что «не держатся» за собственное следствие, декларируют готовность отделить структуры своего досудебного следствия и, в конце концов, отдать их в независимую общенациональную следственную структуру. Впрочем, основная идея советского уголовного процесса и состоит в стремлении создать независимый и самостоятельный институт следователя, отделенный от судебных властей.
На реализацию этой идеи уже было направлено немало усилий как в советские времена, так и в дни посткоммунистической государственной независимости, включая голосование в Верховной Раде Украины этим летом за закон о статусе следователя. Усилий было немало, деклараций, ведомственных прогнозов, политических заявлений и научных обоснований тоже, а дело не сдвинулось с места. Почему? А потому что эта идея — миф. Она никогда в истории цивилизации не была и, скорее всего, никогда не будет реализована.
Отделенное от судебных властей, вмонтированное в систему правоохранительных органов независимое и самостоятельное досудебное следствие, работающее эффективно в пользу общества, создать невозможно в принципе. В концентрированном виде эта идея предусматривает создание единого следственного комитета (название не имеет принципиального значения — Национальная служба расследований, Национальное бюро расследований или как-нибудь еще). Попытка создать единый следственный комитет имела место в середине 90-х годов в Казахстане, и она, конечно, ничем конструктивным не закончилась. В Украине в случае создания такого общенационального органа расследований результат будет негативным.
Как свидетельствуют история, теория и мировой опыт, правильный ответ на поставленные в рамках реформы правоохранительных органов вопросы следует искать не на линии перераспределения полномочий между силовыми ведомствами. И не на линии правоохранительная деятельность — разведка — контрразведка, а, прежде всего, в системе координат: милиция (полиция) — прокуратура — адвокатура — суд через призму уголовно-процессуальных отношений. Именно эту конструкцию необходимо правильно сбалансировать на уровне функций и полномочий для приведения механизма работы правоохранительных органов на досудебных стадиях в состояние, отвечающее демократическим стандартам и требованиям по эффективности.
Нужно как следует согласовать выполнение четырех видов работ этапа досудебного расследования, а именно: оперативной деятельности, розыска, формирования обвинения и процессуального закрепления доказательств. В классическом варианте оперативную деятельность и розыск выполняют силовые ведомства, в частности милиция (полиция). Формирование обвинения возлагается на прокуратуру, руководящие указания которой являются обязательными для оперативной и сыскной работы. Процессуальное закрепление доказательств (на досудебных стадиях также) осуществляет судебная власть на основе состязательности в присутствии адвоката. Таким образом, для гипотетического отдельного следственного органа просто не остается работы. Но в таком случае нет необходимости в его создании. Как известно, в демократических странах это понимают.
Оживленно обсуждается идея необходимости отделения следствия от прокуратуры. Дескать, прокуратура осуществляет надзор за системой расследования преступлений, в то же время она осуществляет досудебное следствие. То есть выполняет две конкурирующие между собой функции, поэтому за прокуратурой следует оставить только одну — надзора. В этом контексте шаги и предложения о территориальном отделении следственных управлений прокуратуры от остальных ее подразделений можно понять с тактической точки зрения. Но стратегически, учитывая европейскую перспективу Украины, учитывая необходимость усиления основ состязательности в уголовном процессе, приведения к четкой сбалансированной схеме системы процессуальных функций, завтрашняя потребность заключается абсолютно в обратном. Завтрашний день требует объединения в одну целостную структурную форму тех прокурорских кадров, которые сейчас осуществляют досудебное следствие, с теми, кто осуществляет поддержку государственного обвинения в суде.
Европейская модель прокуратуры требует от прокурорского работника умения сформировать обвинение (собрать доказательства) на досудебных стадиях, а потом собственноручно доказать это обвинение в суде. Очень не хотелось бы, чтобы накопленный годами в прокуратуре опыт работы по уголовно-процессуальным доказательствам был утерян из-за отделения на первых порах прокурорского досудебного следствия от остальных подразделений, а потом передачи их в другое ведомственное подчинение. В начале 90-х мы уже прошли горький урок безвозвратной потери значительной части высокопрофессионального корпуса следователей.
Все участники дискуссии о реформе непременно ссылаются на незыблемые основы текста Конституции. Бесспорно, она является фундаментом правовой и политической системы. Во многом наша Конституция представляет образец современной правовой мысли. Во многом, но, к сожалению, не в части определения правоохранительных функций. В частности, если проанализировать прокурорские функции согласно ст.121 Конституции Украины, то картина получается не совсем утешительная. По логике юридической техники мы должны в этой статье найти перечень функций прокуратуры, а находим, к сожалению, «юридический каламбур».
Позиция первая. В пункте 1 данной статьи закреплено, что на прокуратуру возлагается поддержка государственного обвинения в суде. Это не функция, а только ее фрагмент, отрывок.
Классической для любого типа уголовного процесса является функция обвинения. Как составляющую эта функция включает и поддержку этого обвинения в суде. Но для того, чтобы в суде что-то поддерживать, сначала это нужно подготовить. Как уже было выше отмечено и как свидетельствует опыт, результат бывает лишь тогда, когда одно лицо (орган) и формирует обвинение с момента его предъявления, и поддерживает его в судебном заседании.
Позиция вторая. На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением законов органами, проводящими оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие (п.3 ст.121 Конституции Украины). Это предложение конституционного текста является особенно интересным, поскольку содержит целый ряд хорошо запутанных узлов.
Итак, по порядку. Нужен ли вообще надзор прокуратуры в системе уголовных расследований? Однозначно нужен. Но только в той части, где другим способом невозможно обеспечить законность правоохранительной деятельности и доверие к ее результатам. В частности, надзор прокуратуры за оперативной работой (негласной, закрытой от общества) — это единственный способ обеспечения ее законности.
Что касается надзора за дознанием, то следует задать уточняющий вопрос. Дознание в европейском или советском понимании? Дело в том, что полицейское дознание по европейским стандартам вообще не предусматривает проведения следственных действий. Советское же дознание наоборот охватывает или значительную часть, или фактически все расследование с процессуальными допросами, проведением опознания лиц и предметов и т. д. То есть предусматривает возможность проведения почти всех следственных действий, в том числе тех, которые повторить в будущем невозможно.
Таким образом, если термин «дознание» в тексте данной статьи понимать как дознание по европейским стандартам, то функция прокурорского надзора за оперативной деятельностью и опознанием выглядит логично и понятно. Если же в этот термин вкладывать советское содержание (сохраняющееся в Украине и сейчас), то мы получаем на конституционном уровне консервирование проблем, существующих в системе расследования преступлений, а не реформу.
Если оперативная деятельность — это одна функция, дознание (в европейском понимании — розыск) — другая в системе правоохранения, то следствие (в европейском понимании), пусть и досудебное, — это не функция, а процесс доказывания. Процесс, в котором происходит процессуальное официальное представление и опровержение доказательств, их оценка и процессуальное закрепление. Следствие — это не функция, не разновидность правоохранительной деятельности одного из субъектов. Следствие — это процессуальный порядок построения отношений между участниками процесса, это диалог о доказательствах, который ведут между собой, прежде всего, основные участники процесса — сторона обвинения и сторона защиты. Абсолютно верно одним из принципов построения процессуальной формы Конституция Украины определяет состязательность сторон и свободу в предоставлении ими суду своих доказательств и в доказательстве перед судом их убедительности (ст.129). Этот принцип в полной мере отвечает требованиям ст.6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Именно учитывая этот принцип, судьи в европейских странах при принятии решения о взятии лица под стражу принимают во внимание только те доказательства, с которыми предварительно в полном объеме (100%) был ознакомлен адвокат, учитывают и принимают во внимание в равной степени и позицию стороны обвинения, и позицию защиты. Европейский судья, принимая данное решение, категорически не имеет права ознакомиться с теми материалами уголовного дела и материалами оперативно-розыскной деятельности, которые не были предоставлены для ознакомления адвокату.
В демократических странах досудебное следствие проходит не под надзором прокуратуры, которая по своей природе является всего лишь стороной обвинения. Оно осуществляется в суде и при участии адвоката. Именно судья (или следственный судья) является основным субъектом досудебного следствия, именно для его оценки предъявляются доказательства или их опровержение, именно он решает, что процессуально принять и закрепить на досудебной стадии, а что отклонить как процессуально недопустимое.
Таким образом, следствие как процесс закрепления доказательств, которое на досудебных стадиях осуществляет представитель судебных властей на основах состязательности в присутствии адвоката, процессуально не требует никакого надзора, тем более со стороны прокуратуры как стороны обвинения.
В русле реформы фигурирует и идея борьбы с коррупцией совместными усилиями всех правоохранительных органов. В общем, противодействие коррупции — это задача всего общества, в том числе составляющая управленческой функции в системе организации всех властей. В этом смысле действительно с коррупцией должны бороться все. Но что касается организации специализированной системы борьбы с коррупцией, в государстве должны применяться четкие специфические методологические подходы. То есть принцип «все вместе» в этой части не является приемлемым.
Для результативных шагов в деле реформирования правоохранительной системы Украины, кроме общего желания, нужны новые идеи, отвечающие логике демократического развития. Продвижение по ленинскому принципу «шаг вперед, два шага назад» — это хождение по кругу.