После решения Конституционного суда Украины (КСУ) об отмене уголовной ответственности за недостоверное декларирование и последовавшего за этим конституционного кризиса, главу КСУ Александра Тупицкого не впустили в его рабочий кабинет, зато глава Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК) Александр Новиков — желанный гость на площадке любого украинского СМИ.
Однако при полной публичной поддержке позиции НАПК всеми ветвями власти, в контексте борьбы Банковой с нечистоплотным КСУ, нанесшим несколько разрушительных ударов по антикоррупционному блоку в целом, парламент так и не вернул НАПК старого объема полномочий. В результате вместо железной пики, прицельно колющей в сердце коррупции, агентство вооружили резиновой.
Более того, многие законопроекты, которые депутаты и президент все последние месяцы регистрируют в ВР, идут вразрез с подготовленной НАПК государственной Антикоррупционной стратегией на 2021–2024 годы. Хотя документ публично поддержали первые лица государства в рамках Национального совета по вопросам антикоррупционной политики при президенте Украины, а народные депутаты даже собираются до конца февраля проголосовать Стратегию во втором чтении.
Эти очевидные расхождения слов и дел правящей партии и главы государства ставят под большое сомнение если не принятие, то дальнейшую реализацию ключевого государственного документа. Он, как и многие другие, может легко превратиться в очередную бутафорскую витрину для щедро финансирующих борьбу с коррупцией европейцев. А созданные по букве закона антикоррупционные институции (НАПК, Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП), Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), Высший антикоррупционный суд (ВАКС) и другие) так и не наполнятся его духом, не получив стопроцентных гарантий независимости.
Однако у экс-прокурора Генпрокуратуры и нынешнего главы НАПК Александра Новикова есть собственное видение продвижения к поставленной цели.
Как правильно стимулировать высшую политическую волю к борьбе с коррупцией? Какие антикоррупционные крючки расставлять в законах, чтобы добиться их автоматического выполнения? Нужно ли ликвидировать банковскую тайну и лишить чиновников возможности скрывать украденное? Как правильно рушить картели и бить по монополиям? Почему важно проводить антикоррупционную экспертизу законопроектов и перезагрузить Высший совет правосудия? Как поддержка международных институций и общественности может повлиять на антикоррупционную политику Украины?
Ответы на эти и другие вопросы мы искали в ходе первой части интервью.
Блиц
— Александр Фёдорович, спустя год вы по-прежнему считаете, что стали идеальным кандидатом на пост главы НАПК?
— Мой основной конкурент Иван Пресняков работает у меня заместителем. А правильность действий команды НАПК подтвердил Конституционный суд, реакционно ударив по декларированию.
— В своей анкете вы написали, что первое, чем должны были заняться Генпрокуратура, НАБУ и САП после Революции достоинства — это расследование преступной деятельности 14 человек из санкционного списка ЕС. Почему этого не произошло?
— Процесс создания антикоррупционных органов — НАБУ и САП был критически затянут. К 2017 году, когда у них появилась институциональная способность действовать, сроки принятия решений в части производств были пропущены, а доступ к отдельным доказательствам — утрачен. Но Генпрокуратура, которая должна была на том этапе обеспечить эффективное расследование, самоустранилась. Не было высшей политической воли.
— Тогда скольких людей уже из постмайданной власти вы добавили бы к списку 14? И как оцениваете действия команды Зеленского в этом контексте?
— Все высшие должностные лица из прошлой власти, в отношении которых была, в том числе и публичная информация о коррупционной деятельности, должны были стать предметом активных расследований антикоррупционных органов.
— Нет воли у НАБУ и САП?
— Законодателю нужно разблокировать работу САП и дать возможность исполняющему обязанности руководителя на момент отсутствия главы, подписывать представления о подозрении.
— Но в парламенте формально действует пропрезидентская коалиция, которая по представлению главы государства назначает генпрокурора. Он сейчас и подписывает подозрения вместо главы САП. Так в Украине невозможен опыт Сингапура?
— Если Высший антикоррупционный суд заработает на полную мощность, то возможен. Но это реально только в случае, если будет принята и реализована уже проголосованная в первом чтении Антикоррупционная стратегия на 2021–2024 годы. Особенно в части усовершенствования криминально-процессуального законодательства.
— На это есть высшая политическая воля президента страны, повторюсь, пока еще контролирующего парламент?
— То, что я вижу во время заседаний Совета национальной безопасности и обороны и Национального совета по вопросам антикоррупционной политики, говорит о том, что по крайней мере у самого президента такая воля есть. Основной вопрос в том, есть ли у государственных институций способность эту волю внедрять.
— При сильном президенте, подавшем четкий сигнал Системе, такая возможность всегда есть.
— Потому что у сильного президента всегда есть команда, правильно ретранслирующая этот сигнал.
— Министр юстиции Малюська, подавший вчера в правительственный законопроект о НАБУ правку об увольнении Сытника, по-вашему, правильно понял сигнал?
— Текст законопроекта пока не был опубликован. Как должностное лицо я не могу обосновывать свои ответы без ознакомления с соответствующими документами.
О принципах стратегии, крючках для коррупционеров и формальных уполномоченных
— Александр Федорович, вы не философ-утопист, а прокурор с большим опытом, работавший внутри системы не один год. В том числе и при (как вы сами однажды выразились) высококлассном профессионале-коррупционере Пшонке. Почему тогда ваша Антикоррупционная стратегия у многих вызывает ухмылку?
— У тех, кто знает как работает Система — не вызывает.
В стратегии есть пять основных общих принципов: формирование нулевой толерантности к коррупции; неотвратимость наказания; оптимизация функций государства и местного самоуправления (отказ от тех, которые государство не может выполнять); диджитализация всех процессов (сокращение дискреции); удобные законные сервисы от государства. Это принципы, которые должны реализовываться в каждом движении и нормативном документе государства.
Да, формирование нулевой толерантности к коррупции — это вопрос не пяти лет, а глобальный цивилизационный процесс. Однако все остальное мы должны начинать делать прямо сейчас. Включая многочисленные инструменты финансового контроля, исключения конфликта интересов, мониторинга образа жизни и прочее, для того чтобы обеспечить добропорядочность государственного служащего и сокращать поле его коррупционных практик.
— Звучит красиво. Но в условиях институционально слабого президента и очевидного давления власти на антикоррупционный блок, продолжающегося расцвета Окружного административного суда Киева, торпедирования Офисом генерального прокурора дела Микитася/Татарова, демонстративного нерасследования дела «Привата», а также усиленного желания Банковой сохранить неприкосновенным коррумпированный Высший совет правосудия, — слишком оторвано от реальности.
— Приведу всего один пример. Если взять те же практики нового Верховного суда, то в них есть список неприемлемых для суда доказательств. То есть таких, которые судья априори не берет во внимание, рассматривая дело и вынося приговор. Однако ВС стабильно принимает решения, игнорируя этот список, включая в него новые доказательства. К чему это приводит?
Однажды ВС в прецедентном деле, связанном с наркотиками, принял решение, что все обыски, которые проходят без участия следователей, — не доказательства. В пользу обвиняемого, конечно. Потому что дело было настолько глобальным, что два следователя физически не могли присутствовать сразу в десяти местах. Однако это решение не только позволило уйти от ответственности преступникам в конкретном деле, но и повлияло на все последующие коррупционные дела. Хотя в кодексе нормы про обыски нет. Поэтому в Стратегии есть строчка о том, что доказательства не могут быть использованы в суде исключительно в случае их наличия в перечне. Одно простое слово «исключительно» полностью меняет все правоприменение.
— То есть ваш метод — в проведении норм-крючков, которые невозможно обойти, в законы и акты правительства, обеспечивающие последующую реализацию Стратегии?
— Да. Зная, как работает Система, мы настойчиво и планомерно будем инициировать в законы такие нормы, которые подорвут коррупционную систему изнутри. И они касаются трех условных сфер — непосредственного поля деятельности чиновника/политика, который уже коррумпирован или может коррумпировать (здесь — орбита НАПК и самого государства), тех, кто коррумпирует чиновника (бизнес, монополии и прочие) и сферы, где расследуется преступление и выносится наказание (антикоррупционный блок, правоохранительная система и суды).
— Если говорить о вашей сфере, то в Стратегии речь идет о создании системы мониторинга борьбы с коррупцией? Объясните буквально на пальцах.
— Ранее НАПК раз в год готовил отчет, который должен был обсуждать парламент в рамках антикоррупционных слушаний. Такие слушания, кстати, ни разу не проводились. Мы предлагаем расстаться с этой формальностью и перевести все в онлайн. Цель? Каждый орган центральной власти в перспективе должен работать как антикоррупционный. А не только НАБУ, САП и НАПК. За счет чего? Антикоррупционная стратегия задевает деятельность практически всех органов центральной власти, и в некоторых случаях — власти местной. После ее утверждения правительство должно принять план действий по четкой форме.
К примеру, для того чтобы минимизировать коррупцию на строительном рынке нужно создать Единый градостроительный кадастр. Так вот, в плане должно быть название мероприятия, срок его выполнения и ответственный. И это все — публично, где любой журналист и гражданин в режиме реального времени смогут видеть, на какой стадии находится проект. То же самое касается и унификации информации о результатах работы компетентных органов (НАПК, НАБУ, САП, ВАКС), которой сейчас нет.
— У нас уже сейчас есть формальный институт антикоррупционных уполномоченных. НАПК имеет на него какое-то влияние?
— Уполномоченные находятся в штате министерств и других центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), их территориальных отделений, областных рад, госадминистраций и прочих. Мы утверждаем типовое положение об уполномоченном работнике, оказываем методологическую помощь, в том числе и в отношении проведения проверки актов министерств и ведомств. Они помогают заполнять декларации работникам ЦОИВ, урегулируют конфликт интересов, визируют приказы руководителей, оценивают коррупционные риски и составляют антикоррупционные программы. На самом деле у них достаточно широкий функционал.
— С пшиком на выходе, так как все они подчиняются начальнику, который взял их на работу.
— Но уволить их можно только по согласованию с НАПК. То есть если уполномоченный выявил коррупцию и сообщил, то ни министр, ни губернатор просто так от него не избавится.
— И сколько за год таких случаев выявленной коррупции зафиксировано?
— В целом за прошлый год мы получили больше трех тысяч сообщений о коррупции. Из них 10% — "анонимные". Нескольких таких людей мы защищали в суде и восстанавливали на рабочем месте. Безусловно, институт уполномоченных нужно укреплять.
О ликвидации банковской тайны, конечных собственниках и выгодах прозрачности
— Власть и бизнес в Украине давно и прочно срослись, чиновником часто становится бизнесмен, который еще вчера коррумпировал другого чиновника. Создание единого реестра счетов физических и юридических лиц, а также индивидуальных банковских сейфов и предоставления доступа к нему НАПК, НАБУ, САП и другим антикоррупционным органам — это действительно неслабый удар. Эксперты парламента сделали вывод, что вы вообще решили ликвидировать банковскую тайну как данность.
— На самом деле речь не идет о раскрытии банковской тайны. Эта статья Стратегии предусматривает создание реестра номеров счетов и банковских сейфов. Только номеров, а не фиксации движения денег. К тому же реестр закрытый. Это облегчит жизнь миллионам декларантов, которые вручную вводят все номера счетов. И обезопасят их от претензий правоохранительных органов, потому что кто-то может забыть указать счет.
—Тонко про «забыть».
— Во всех цивилизованных странах такие реестры счетов созданы. Для чего они создаются? Конкретный пример. Расследуется уголовное производство человека, который живет за счет незаконного обогащения и воровства. Вроде бы открыли дело, но привлечь к ответственности невозможно, потому что та же полиция никогда не найдет счетов, на которых лежат его деньги. Наличие реестра счетов позволяет вернуть полученное преступным путем государству или потерпевшему.
— А сейчас, в момент расследования, антикоррупционные органы имеют доступ к счетам?
— Только к тем, которые нашли. А при наличии реестра как раз и будет где искать. Честным людям нечего бояться. А нечестным — да.
— Верификация информации о конечных бенефициарных собственниках из Реестра юридических лиц частного права и общественных организаций — в эту же копилочку?
— Безусловно. С 2019 года в реестр деклараций лиц, занимающих особо ответственное положение, вносится информация о предприятиях, которые они фактически контролируют. Но надо сказать, что министры и народные депутаты достаточно забывчивы. Поэтому при полной проверке, имея в распоряжении механизм верификации реестра юридических и физических лиц, мы сможем видеть, соответствуют ли данные декларации действительности, и находить компании, которые высокопоставленное лицо реально контролирует. И привлекать к ответственности в случае, если информацию утаили.
Этот же механизм должен быть внедрен в законы о государственных закупках. В частности в законе об оборонных закупках уже есть норма, что в торгах не может принимать участие орган, не раскрывший информацию о бенефициарных собственниках. То есть нужно создать условия, при которых будет невыгодно скрывать конечного собственника. Нет собственника — нет возможности сотрудничать с государством. Это тоже одна из норм-крючков, о которых вы говорите.
— Кто реально должен это обеспечить?
— Министерство юстиции, конечно.
Об ударе по картелям, истинных желаниях олигархов и аплодисментах Павлюка
— Для стимулирования раскрытия картельных сговоров должен появиться порядок освобождения или смягчения ответственности участников картеля, сообщивших в Антимонопольный комитет.
— И обязательно предоставивших соответствующие доказательства. Стратегия действительно большое внимание уделяет усилению полномочий Антимонопольного комитета. Они недостаточно четко урегулированы в законодательстве, и нам точно известно, когда участники картельных сговоров и готовы были бы свидетельствовать, но в связи тем, что закон не предусматривает снижения ответственности, они молчат. Только эта норма могла бы позволить разрушить любой картель.
— «Роттердам+» Ахметова, газопоставляющая монополия Фирташа, государственный «Нафтогаз», не пускающий на рынок газодобычи частников, государственная таможня Павлюка и Ко, «Большое строительство» Тимошенко/Голика… У нас очень много частных и государственных кейсов, где четко прослеживаются и картели, и монополии, и коррупция. Вам, конечно, громко аплодировали и в парламенте, и на Национальном совете по вопросам антикоррупционной политики, но при этом точно держали дулю в кармане.
— У меня к решению этого вопроса своеобразный подход. На самом деле все, в том числе финансово-промышленные группы (ФПГ), должны быть заинтересованы в Антикоррупционной стратегии. Объясню, почему. Потому что стратегия как раз о том, как сделать Украину высокоразвитой европейской страной. К чему это приведет? В том числе к росту стоимости активов ФПГ. Стратегия предусматривает замену коррупционных практик на некоррупционные. ФПГ смогут удовлетворить свой экономический интерес законным образом, а не коррумпируя министров.
— Вы серьезно считаете, что люди, которые построили свои империи, сначала получив эксклюзивный доступ к приватизации промышленных активов государства, а потом паразитируя на марже от этого же государства, вот так просто позволят вам составить график ответственных и выложить его в онлайн, чтобы мы все наблюдали, как они рушат собственные империи, поверив в государственный интерес?
— Наша задача — показать им выгодность реализации стратегии. Не бывает ничего сразу. Даже маленькие шаги приносят результат. Например, введение платформы ProZorro сэкономило 180 миллиардов гривен для казны и выгодно для всего бизнеса. Понимаете?
— С ProZorro тоже научились договариваться.
— Даже формальные институты дают результат. Тот же «Нафтогаз». Да, он еще монополист, но демонополизация рынка газа произошла. За последние годы «Нафтогаз» получил в три раза меньше лицензий на добычу газа, чем другие игроки рынка. В основном бизнес заинтересован в нормальных правилах игры и прозрачности.
Об антикоррупционной экспертизе, циничных схемах и факторе публичности
— Стратегия оставляет за НАПК обязательную антикоррупционную экспертизу проектов и действующих нормативно-правовых актов. Каковы ваши успехи и какими силами вы сегодня осуществляете экспертизу тысяч законодательных и подзаконных актов?
— В отделе антикоррупционной экспертизы работают шесть человек. Почему это важно? Потому что часто в законы целенаправленно закладываются коррупционные нормы. Так, возможность одному гражданину отказать в предоставлении земельного участка, а другому — дать участок, заложена в законах и нормативных документах. Наша задача — находить эти коррупционные нормы и предупреждать о них.
— Можно пример?
— Закон об игорном бизнесе. Мы составили заключение антикоррупционной экспертизы и призывали президента наложить вето на закон. В чем была проблема?
С одной стороны, требования к оборудованию устанавливала комиссия по игорному бизнесу, а с другой — она через аттестованные ею же институты должна сама же и проверять это оборудование. То есть функции регулирования и контроля намеренно объединили в одном органе.
Другой пример. Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства представляло проект постановления о локализации закупок. Что он предусматривал? Минэкономики формирует реестр, ему вносятся заявки от предприятий, которые министерство вносит в реестр, давая им 30% форы по цене при участии в госзакупках. Заманчиво? Да. Только не определены ни список документов для подачи, ни сроки рассмотрения, ни основания для отказа. Это огромнейшее пространство для коррупции. Но в министерстве прислушались, доработали проект постановления и все обозначили.
— Сколько законопроектов в год «проглотят» шесть человек? И если к вам не прислушиваются ни депутаты, ни президент, как в законе об игорном бизнесе, какой механизм ответственности? Иначе в чем смысл вашей экспертизы?
— Мы работаем инновационно. У нас есть постоянная база экспертов, которых мы привлекаем. Плюс общественные организации. Какие еще механизмы влияния? Во-первых, начало антикоррупционной экспертизы на десять дней останавливает движение законопроекта в ВРУ. И если Рада примет его до окончания экспертизы, то его легко можно оспорить в КСУ. Во-вторых, закон о предотвращении коррупции требует обязательного учета и Кабмином, и ВРУ выводов НАПК.
— Без механизма наказания.
— В этом случае в цивилизованных странах подразумевается, что люди, занимающие столь высокие государственные позиции, не могут игнорировать выводы независимого антикоррупционного органа. Но в Украине мы как раз и рассчитываем на публичный аспект и возможность говорить о ситуации на уровне общественности, экспертов, политиков и международных партнеров. То есть это априори движение и влияние. И это еще один крючок, за который можно зацепиться в борьбе с коррупцией. Мало кто согласится стать публичным автором коррупционной схемы.
— Ну так согласились же в случае с игорным законом. Дивиденды перевесили позор. И по земле интересно было бы мнение НАПК, но на сайте я не нашла заключения по этому закону. А как вы выбираете законопроекты для экспертизы?
— Законопроект о рынке земли был принят до полноценного запуска направления антикоррупционной экспертизы НАПК, поэтому по нему отдельной экспертизы не было. Тем не менее, понимая важность этого направления, в 2020 году мы не только провели антикоррупционную экспертизу двух ключевых законопроектов, реформирующих земельные правоотношения (№2194 о децентрализации и №2195 о земельных торгах), но и посвятили этой теме нашу отдельную аналитику — обзор коррупционных схем, которые порождает отсутствие рынка земли.
В скором времени выйдет комплексная аналитика от наших экспертов, в которой будут описаны наиболее распространенные коррупционные риски в земельной сфере, а также пути их минимизации.
Законопроекты отбираем по специальной методике. Мы понимаем, что 95% законопроектов никогда не станут законами. Берем те, которые подают депутаты большинства и Кабмин. В нашем фокусе сферы дискреции — административные услуги, урегулирование полномочий антикоррупционных органов. Как сейчас в ВР зарегистрирован законопроект о Национальном антикоррупционном бюро, предусматривающий возможность забрать у НАБУ любое дело. Это чистый коррупционный факт. Вся методология у нас на сайте. Любой человек может читать, анализировать, делать замечания публичными и присылать нам. Это хороший инструмент.
— Для страны, где нет политической воли в борьбе с коррупцией, — вполне.
— У НАПК есть право в случае уже сложившейся коррупционной схемы через депутатов, не разделяющих коррупционных практик, обратиться в КСУ с просьбой отменить закон или акт Кабмина. Плюс я могу вынести предписание премьеру о приведении акта в рамки закона. Кстати, впервые НАПК в июле 2020 года воспользовалось этим правом для указания об устранении коррупционных рисков в постановлениях о создании НАОКВО и Национального агентства квалификации.
— Постановление о новых районах, которые часто нарезали по заказу, проверяли?
— По письменному обращению народного депутата Юрчишина делали экспертизу по двум распоряжениям правительства об утверждении перспективных планов Закарпатской и Донецкой областей. Прямых свидетельств, подтверждающих коррупцию, не нашли.
— А вы проверяли акты Кабмина на предмет антикоррупционного фактора при распределении средств из ковидного фонда на «Большое строительство»? Публичная же история.
— Дело в том, что Кабмин только в декабре прошлого года разработал четкий порядок, по которому нам приходят нормативно-правовые акты. Таким образом, только с 1 января этого года мы получаем акты Кабмина на проверку.
О независимости антикоррупционных органов, перезагрузке ВСП и двойных стандартах власти
— Вы упомянули о законопроекте, ограничивающем подследственность НАБУ, который, по сути, должен закрепить действующую схему изъятия руками генпрокурора резонансных дел у НАБУ, в то время как искусственно затягивается конкурс на главу САП. Если предыдущая стратегия создавала форму (НАБУ, САП, НАПК, ВАКС), то ваша должна была качественно наполнить и дать гарантии независимости этим институтам.
— В стратегии предусмотрено усиление институциональной состоятельности НАБУ и САП. Проблема изъятия дел у НАБУ решается путем внесения буквально нескольких слов в Уголовный процессуальный кодекс о том, что в период отсутствия руководителя САП его обязанности в полном объеме исполняет и.о. Одно предложение решает проблему и в этом случае. На самом деле это ответ на все вопросы о том, как побороть коррупцию, — правильно выписать нормы закона.
— Где и как будете искать голоса в парламенте для того, чтобы вписать эту и другие нормы в действующие законы?
— Будет трудно. Потому что некоторые народные депутаты, в том числе и монобольшинства, являются фигурантами уголовных расследований.
— А сама Банковая вместе с действующим президентом использует этот инструмент, защищая своего сотрудника Олега Татарова. Ваша стратегия расходится с их реальной тактикой.
Перезагрузка ВСП в стратегии есть? Есть. Более того, ее официально поддержал президент, о чем черным по белому написано на его сайте. Однако законопроект президента о ВККС не предусматривает перезагрузки ВСП.
— Стратегия — действительно совместный продукт всех ветвей власти, экспертов и наших международных партнеров. Реформа ВСП и ВККС — это международное обязательство Украины в рамках принятого ВРУ 2 сентября 2020 года меморандума о взаимопонимании с ЕС. Поэтому законопроект, который сейчас находится в парламенте и не соответствует этим обязательствам, не может быть проголосован. ВРУ должна продемонстрировать свою позицию. Тем более что президент все-таки услышал голос общественности и в воскресенье внес другой законопроект, где все положения Антикоррупционной стратегии, касающиеся перезагрузки ВСП, учтены.
— Какие новеллы стратегии рискуют быть выхолощенными депутатами?
— Как раз создание реестра банковских счетов и нормы, касающиеся судебной власти, — обеспечения доброчестности как судей, так и органов судейского самоуправления — ВККС и ВСП. Это самые критические точки.
— Если их все-таки вымарают?
— Может быть и такое. Но мы анализировали программы всех партий в парламенте. И стратегия частично реализует программу каждой парламентской партии. Это будет маркер намерений депутатов. Но даже если стратегия будет проголосована в феврале, как мы и ожидаем, основное сопротивление начнется в момент реализации и внесения изменений в законы. Но эти нормы так или иначе должны быть реализованы. Это требования нашей Конституции и совместного плана Украины с НАТО и ЕС. По-другому европейский выбор не работает. И рано или поздно всем придется это принять.
— А тень партий и депутатов анализировали?
— Не успели, как раз в момент проверок деклараций народных депутатов по НАПК нанес свой удар Конституционный суд.
Вторую часть интервью читайте здесь.