В соответствии с проголосованными парламентом изменениями статья 121 Конституции, определяющая сферу деятельности прокуратуры, пополнилась еще одним, пятым, пунктом. Отныне на прокуратуру возлагается «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами».
Функция надзора прокуратуры всегда вызывала множество горячих споров. Нынешнее нововведение придало этой давней и непримиримой дискуссии новую силу. В таких случаях последнее слово закон оставляет за верховным арбитром — Конституционным судом. Нет сомнений, что уже в ближайшее время ему придется обратиться к вопросу о конституционности новой функции прокуратуры. Однако возлагать на это большие надежды, пожалуй, не стоит. Дело в том, что свою точку зрения по данному поводу КС уже высказывал. Так что с большой долей вероятности предположить, каким будет решение, можно уже сегодня.
Существует несколько заключений, вышедших из стен КС и затрагивающих щекотливый вопрос прокурорского надзора. Впервые зафиксирован пятый пункт, предлагавшийся к статье 121 Конституции в датированном 30 октября 2003 года заключении о внесении изменений в Конституцию. Он в точности повторяет вариант принятого пятого пункта, который дополнился лишь формулировкой, касающейся должностных и служебных лиц, что сути дела не меняет.
Во всех выводах относительно представляемых проектов Конституционный суд признавал, в частности, что положение пятого пункта, появившееся с 2003 года, не противоречит статьям 157 и 158 Конституции Украины. То есть ограничений прав человека и гражданина КС здесь не усмотрел.
Тем не менее нельзя не отметить тот факт, что одно из заключений содержит отдельное мнение судьи КС Виктора Скоморохи, который считает, что положение пункта 5 статьи 121 законопроекта «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соблюдением органами исполнительной власти и органами местного самоуправления» является нечетким. По мнению судьи, приведенный текст законопроекта относительно контроля «за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» дублирует содержание действующей статьи Конституции Украины. Эта статья 101, в соответствии с которой парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляет уполномоченный Верховной Рады по правам человека. «Остается лишь предполагать, какой круг ведомств и должностных лиц охватит и каким образом будет осуществляться прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: будет ли он касаться, в частности, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций? Какой является судьба пункта 9 раздела 15 Переходных положений действующей Конституции Украины, в соответствии с которым прокуратура продолжает выполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов?» — задается вопросами судья.
И еще один довольно красноречивый штрих. Одно из заключительных положений законопроекта № 4105 от 5 ноября 2003 года предусматривало, что органы прокуратуры выполняют полномочия, оговоренные в пункте 5 статьи 121 лишь на протяжении пяти лет с момента вступления закона в силу. Затем это положение было изъято, и в последующих проектах, передаваемых на «экспертизу» КС, таких ограничений уже не было. Означает ли это, что законодатель понимал изначальную ущербность нововведения?
Предоставим слово экспертам. Народный депутат Сергей ГОЛОВАТЫЙ в интервью журналистам заявил, что отныне, «если суд Украины принял решение в пользу гражданина, Генеральная прокуратура может его аннулировать». Он подчеркнул, что теперь судебная власть ставится в зависимость от прокуратуры, как во времена «сталинского, брежневского режима, чего до сегодняшнего дня в независимой Украине не было».
К сожалению, точку зрения представителей Генпрокуратуры узнать не удалось. Что в общем-то понятно — пока решается вопрос относительно главного «надзирателя», тут не до дискуссий на правовые темы.
Василий ОНОПЕНКО, народный депутат, бывший судья Верховного суда Украины: «Что касается дополнений статьи 121 Конституции пунктом 5, то эта позиция вызвала много эмоций. Поскольку конкретизация функций прокуратуры относительно осуществления ею надзора давно и остро обсуждается. Депутаты правомерно хотели не допустить возвращения того ужасного общего надзора времен прокуратуры Вышинского за всем и вся, в том числе и за судебной властью. Так что хочу всех успокоить. Этого не случится.
Проголосованная редакция дает возможность надзирать только за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. То есть речь, скажем, о надзоре со стороны прокуратуры за судами не идет.
Более того, такая редакция статьи 121 даже сужает возможности прокуратуры по надзору. В случае приведения статьи 1 Закона «О прокуратуре» в соответствие с обновленной редакцией Основного Закона надзор за военными частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, будет просто невозможным. Этого уже не позволяет Конституция.
Так что нынешняя ситуация не такая уж фатальная, и бить тревогу преждевременно. Вообще, что касается функций прокуратуры, то общий надзор существовал в соответствии со старым законом «О прокуратуре» и действовал до 12 июля 2001 года. В действующем законе сам термин «общий» был исключен».
Николай СИРЫЙ, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права имени Корецкого НАНУ: «Прежде всего, если говорить о пункте пятом, то непонятно, две разновидности надзора прокуратуры он закрепляет или один. Если посмотреть по тексту, то «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» — это одно, в большей степени касающееся утверждения и гарантий верховенства права. Такие задачи стоят перед уполномоченным ВР по правам человека, президентом Украины. А во второй части — «надзор за соблюдением законов органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами» — речь идет о верховенстве закона, а не права. И тут должны применяться совершенно другие нормы. Исходной здесь должна быть статья 19 Конституции, предусматривающая, что органы государственной власти и местного самоуправления обязаны действовать в установленном законом порядке.
Дополнив статью 121 пунктом 5, создали очевидную конституционную коллизию. Потому что Переходные положения действующей Конституции говорят о необходимости ликвидировать общий надзор. А введенный пункт говорит, что в таком хотя и в усеченном виде, общий надзор является основной и постоянной функцией прокуратуры. Невозможно одновременное выполнение пункта 9 Переходных положений и пункта 5 статьи 121 Конституции, потому что они противоречат друг дугу. Мне кажется, что этих моментов достаточно для того, чтобы ставить вопрос о конституционности таких изменений перед Конституционным судом Украины.
Кроме того, закрепляя на столь высоком уровне определенную функцию, мы обязаны исходить из возможности обеспечить ее исполнение. Если понимать пункт 5 буквально, то получается, что необходимо в несколько раз увеличить штат органов прокуратуры. Потому что из-за постоянных проверок органов исполнительной власти и местного самоуправления им необходимо будет изучать, в частности, надлежащим ли образом рассматриваются сотни тысяч обращений и жалоб граждан.
— Вы считаете, что указанная поправка больше напоминает советский вариант прокурорского надзора?
— Если толковать положение пункта 5 буквально, исходя из привычных нам традиций функционирования института прокуратуры, его следует понимать как функцию тотального надзора.
Суть прокуратуры в демократическом обществе принципиально иная. Она должна не искать правонарушения, а прежде всего — иметь возможность эффективно реагировать на нарушения, которые стали известны вследствие сообщений СМИ, заявлений граждан, должностных лица и т.д.
— Сможет ли теперь прокуратура отменять решения судов?
— Исходя из той первой позиции, о которой мы говорили — два вида надзора подразумевалось в формулировке этой поправки или один, если после «надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» условно поставить точку, то в такой широкой трактовке прокуратура получает карт-бланш ставить вопрос о том, что суды ненадлежащим образом защищают права и свободы граждан. То есть такая формулировка создает конкуренцию между судебной функцией и функцией прокуратуры. Допускать столь неоднозначное толкование — крайне неверно.
Еще один очень важный момент. Предоставлять дополнительные полномочия прокуратуре можно исключительно при условии ее деполитизации, повышения профессионального, интеллектуального уровня сотрудников. С другой стороны реализация такой функции станет возможной лишь тогда, когда вся судебная система будет работать не формально, а справедливо, исходя из правомерности, а не буквального понимания законности. В таком контексте можно будет говорить о необходимости усиления роли прокуратуры».
Кстати, что касается кадрового состава и деполитизации. Когда генпрокурор Г.Васильев заявил о стремлении избежать «политической торговли» своим честным именем путем подачи заявления об отставке, освобождающееся кресло лишило сна многих. Наиболее нетривиальным способом напомнил о себе предшественник Г.Васильева Святослав Пискун, которого знаменитый Печерский суд столицы так вовремя восстановил в должности. Напомним, что С.Пискун был освобожден осенью 2003 года. Однако суд восстановил срок исковой давности, вняв объяснениям С.Пискуна относительно того, что на него в связи с расследованием нескольких уголовных дел оказывалось страшное давление, из-за чего он не мог обратиться в суд для восстановления своих прав. Любопытно, что этот невыносимый прессинг все же не помешал Святославу Михайловичу с февраля нынешнего года трудиться на благо Родины на посту заместителя секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины.
Л.Кучма, как и обещал, принял отставку Г.Васильева. И восстановил своим указом С.Пискуна на должности генерального прокурора, о чем сообщили агентства со ссылкой на пресс-службу администрации Президента.
С.Пискун был освобожден от должности на основании решения Координационного комитета по борьбе с организованной преступностью и коррупцией при Президенте, возглавляемом тогда Ольгой Колинько. Формулировки были достаточно жесткими. Речь шла о невыполнении должным образом указов Президента и формировании генпрокурором собственного политического имиджа. Тогда же констатировалось, что руководством Генпрокуратуры были допущены нарушения, нанесшие существенный вред авторитету прокуратуры и государства в целом.
Помнится, сразу после отставки С.Пискуна, которого после всех озвученных обвинений следовало бы отдать под суд, начались массовые выступления в прессе его подчиненных, ропщущих по поводу того, что экс-начальник заставлял их заниматься разными непотребными делами, злоупотребляя служебным положением. Очевидно, сегодня вопросов к господину Пискуну больше нет.
А чудеса оперативности, проявленные им в свое время с целью проинформировать Л.Кучму о реальном продвижении в ходе расследования дела Гонгадзе (что действительно имело место, хотя само дело С.Пискун, насколько известно, в руках не держал) больше он, пожалуй, проявлять не станет. Как и формировать собственный политический имидж.
Красноречивый факт возвращения генерального прокурора заставляет задаться вопросом — это что, те перемены, за которые боролись?