За двадцать лет всякое бывало в сфере украинского законодательного творчества: законопроекты принимались сразу в первом и втором чтениях практически без обсуждений или несмотря на то, что явным образом противоречили Конституции. Были законы, которые считались «рожденными» еще до их «оплодотворения», и законы, считавшиеся «вступившими в силу, но не действующими». Бывало, что изменения вносились в законы, принятые буквально «вчера», - иногда же забывали внести крайне необходимые изменения в течение многих лет. Есть немало законов, в которые вносились сотни, иногда противоположных по смыслу, изменений, и принимается немало новых законов, вторгающихся в компетенцию правительства или регулирующих вопросы, давно решенные другими законами. Есть законы, которые по различным причинам просто не действуют, а есть такие, которые действуют, хотя, очевидно, действовать не должны...
Непростая юридическая ситуация сложилась в связи с принятием и подписанием Закона «О признании такими, что утратили действие, некоторых законов Украины о предотвращении и противодействии коррупции» от 21 декабря 2010 г.
В соответствии с этим законом, опубликованным и вступившим в силу 5 января 2011 г., признаны такими, что утратили действие, три принятых 11 июня 2009 г. закона («Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения»).
Как известно, эти три закона сначала должны были ввести в действие с первого января 2010 г., потом - с первого апреля 2010 г., позже и эту дату изменили - на первое января 2011 г. Следовательно, они действовали только в период с первого по четвертое января 2011 г. включительно (впрочем, их «действие» общество - то ли из-за новогодних праздников, то ли по другим причинам - так и не заметило).
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 Заключительных положений Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» от 11 июня 2009 г., Закон «О борьбе с коррупцией» от пятого октября
1995 г. признан таким, что утратил действие с первого января 2011 г.
Кроме того, согласно Закону «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» от 18 октября 2006 г., ратифицирована Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. При этом было определено, что этот закон вступает в силу со дня вступления в силу закона Украины о внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно ответственности за коррупционные правонарушения в связи с ратификацией этой конвенции. Аналогично и с Уголовной конвенцией о борьбе с коррупцией от 27 января 1999 г. В соответствии с законом от 18 октября 2006 г., Верховная Рада Украины постановила ратифицировать ее и определила, что этот закон вступает в силу со дня вступления в силу закона Украины о внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно ответственности за коррупционные правонарушения в связи с ратификацией Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией.
Именно для того, чтобы, с одной стороны, формально выполнить свои международные обязательства, а с другой - фактически отложить введение реального антикоррупционного национального законодательства, Верховная Рада Украины, принимая 11 июня 2009 г. законы «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения», и выбрала странную формулировку относительно вступления в силу этих законов. В соответствии с ней, они «вступали в силу» со дня их опубликования, но «вводились в действие» с другой даты, которую (точнее - которые) мы уже назвали выше. Следовательно, законы о ратификации указанных выше конвенций вступили в силу в день вступления в силу законов «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения», то есть 18 июля 2009 года.
Таким образом, возникают по крайней мере три вопроса, требующие срочного ответа:
1) если законодатель связал действие законов о ратификации конвенций со вступлением в силу национальных антикоррупционных законов, то не утратят ли упомянутые конвенции свою силу для Украины со дня утраты действия этими законами?
2) какими могут быть правовые последствия действия в период с первого по четвертое января 2011 г. трех вышеуказанных антикоррупционных законов от 11 июня 2009 г.?
3) какой антикоррупционный закон сейчас действует в Украине?
Относительно первого вопроса. Как международно-правовые документы, обязательные для выполнения их сторонами, обе упомянутые конвенции уже давно вступили в силу. Первая из них ратифицирована почти 80 государствами, вторая - более чем 14. Для Украины же первая из этих конвенций вступила в силу на тридцатый день после сдачи на хранение ратификационной грамоты Генеральному секретарю ООН (статьи 67, 68 конвенции ООН против коррупции), а Уголовная конвенция о борьбе с коррупцией - в первый день месяца, который наступил по окончании трехмесячного периода от даты ратификации (ст. 32 этой конвенции).
Относительно возможного прекращения или остановки действия указанных конвенций можно быть спокойными: в соответствии со ст. 24 Закона «О международных договорах Украины», прекращение и остановка действия международного договора Украины относительно договора, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины, осуществляются в форме закона. Как известно, такого закона не принимали. Даже в случае его принятия денонсация Конвенции ООН против коррупции, в соответствии со ст. 70 этой конвенции, состоится только по истечении одного года после даты получения сообщения о денонсации Генсеком ООН, а денонсация Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией, в соответствии со ст. 41 этой конвенции, - только по истечении трехмесячного периода от даты получения соответствующего сообщения Генсеком Совета Европы.
Поэтому Конвенция ООН против коррупции и Уголовная конвенция СЕ о борьбе с коррупцией являются действующими в Украине. Но чего стоят соты без меда? Иначе говоря, действие этих конвенций - довольно условное, учитывая то, что они практически не содержат норм прямого действия, кроме норм относительно международного сотрудничества в сфере предотвращения и противодействия коррупции.
Что касается второго вопроса - следует прежде всего заметить: временные границы действия Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» в нем не установлены. Между тем они определены в Уголовном кодексе (УК) Украины и в Кодексе Украины об административных правонарушениях (КУоАП), в положения которых вносились изменения в соответствии с Законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения».
В связи с этим следует указать, что пребывание в силе (и действие) в период с первого по четвертое января 2011 г. положений Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» может иметь довольно серьезные правовые последствия. Ведь, в соответствии с частью 2 статьи 4 УК Украины, преступность и наказание, а также другие уголовно-правовые последствия действия определяются законом об уголовной ответственности, действовавшим во время совершения этого действия. Статья 5 этого же кодекса определяет, что закон об уголовной ответственности, который:
- упраздняет преступность действия, смягчает уголовную ответственность или иным образом улучшает положение лица, - имеет обратное действие во времени;
- устанавливает преступность действия, ужесточает уголовную ответственность или иным образом ухудшает положение лица, - не имеет обратного действия во времени;
- частично смягчает уголовную ответственность или иным образом улучшает положение лица, а частично ужесточает уголовную ответственность или иным образом ухудшает положение лица, - имеет обратное действие во времени в той части, которая смягчает уголовную ответственность или иным образом улучшает положение лица;
- изменялся несколько раз после совершения лицом действия, предусмотренного этим кодексом, - имеет обратное действие во времени в той части, которая отменяет преступность действия, смягчает уголовную ответственность или иным образом улучшает положение лица.
Похожие положения предусмотрены и Кодексом Украины об административных правонарушениях. В соответствии с его ст. 8, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действующего во время совершения правонарушения. Законы, которые смягчают или отменяют ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу; законы же, которые устанавливают или ужесточают ответственность за такие правонарушения, обратной силы не имеют.
Стоит напомнить, что Законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» была установлена ответственность за некоторые новые преступные действия. Это злоупотребление полномочиями и превышение полномочий служебным лицом юридического лица частного права (статьи 235-1 и 235-2); злоупотребление полномочиями аудитором, нотариусом, иными лицами, предоставляющими публичные услуги (ст. 235-3); коммерческий подкуп и подкуп лица, предоставляющего публичные услуги (статьи 235-4 и 235-5); совершение каких-либо общественно опасных действий, связанное с использованием форменной одежды или служебного удостоверения работника правоохранительного органа (ч. 2 ст. 353); незаконное обогащение (ст. 368-1); злоупотребление влиянием (ст. 369-1). Этим же законом была усилена или смягчена уголовная ответственность за действия, предусмотренные статьями 358, 364–367, 369 УК Украины.
Что же касается других, кроме преступлений, коррупционных правонарушений, то указанным законом устанавливалась ответственность и за такие, которые граничат с некоторыми предусмотренными действующими КУоАП или УК Украины действиями, в частности: непредоставление информации или предоставление недостоверной или неполной информации, неправомерное вмешательство в деятельность государственных органов, нарушение требований финансового контроля, нарушение установленного законодательством порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний.
Таким образом, отныне, расследуя какое-либо дело о коррупционном преступлении или другом коррупционном правонарушении (особенно продолжающемся), орган досудебного расследования и суд обязаны сравнить между собой соответствующие действующие и такие, которые утратили силу, нормы УК Украины и КУоАП, выяснить, не было ли совершено это преступление или другое коррупционное правонарушение в период пребывания в силе (и действии) Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения», и, если ответ будет утвердительным, - определить все правовые последствия, вытекающие из этого.
Например, если какой-то государственный служащий в период с первого по четвертое января 2011 г. совершил незаконное обогащение (ст. 368-1 УК Украины), он не подлежит ответственности, потому что этот закон не имеет обратного действия во времени. Если же лицо в 2010 г. совершило действие, предусмотренное и действующим в то время, и утратившим силу законом, - то ответственность оно должно нести по наиболее мягкому закону, действующему после совершения им этого действия, например: служебное лицо юридического лица частного права за злоупотребление своими полномочиями, что нанесло существенный вред, - не по ч. 1 ст. 364, а по ч. 1 ст. 235-1 УК Украины; государственный служащий за получение взятки в размере до пяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан - не по ч. 1 ст. 368 УК Украины, а по ст. 212-21 КУоАП (впрочем, по этой статье он также не может отвечать, поскольку она упразднена, а правила относительно неоднократного изменения закона, похожего на то, которое есть в ст. 5 УК Украины, КУоАП не содержит).
Наконец, относительно третьего вопроса. Иногда ошибочно считают, что признание таким, что утратил действие, нормативно-правового акта, которым упразднено действие другого нормативно-правового акта, должно автоматически возобновлять действие последнего. Действительно, аналогичных правовых ситуаций было немало в национальной практике. Чего стоит одна из них, когда Распоряжением президента Украины от 31 июля 2009 г. № 161/2009-рп «Об отмене Распоряжения Президента Украины от 6 марта 2009 года
№ 38» было упразднено Распоряжение главы государства «Об отмене Распоряжения Президента Украины от 13 декабря 2007 года № 292» (в свою очередь, этим Распоряжением гражданин С. был освобожден от должности главы одной из районных государственных администраций в связи с тем, что судом было отменено решение соответствующего совета об избрании его председателем совета). Правовой комичности прибавляет и то, что во время всех этих «отмен» действовало (не отменялось и не останавливалось) Распоряжение Президента Украины от 30 июня 2006 г. № 220/2006-рп о назначении С. главой указанной государственной администрации.
На самом деле ни прямо, ни непрямо о возможности автоматического возобновления действия нормативно-правового акта ни в одном законодательном акте Украины речь не идет, а случаи автоматического возобновления действия законов нам вообще не известны. Их и не может быть в принципе. Ведь, в соответствии с Конституцией Украины (ст. 94), закон вступает в силу через десять дней со дня его официального обнародования, если другое не предусмотрено самим законом, но не раньше дня его опубликования. Здесь единственное исключение из общего порядка скрыто в словах «если другое не предусмотрено самим законом». Но в Законе от 21 декабря 2010 г. «О признании такими, что утратили действие, некоторых законов Украины о предотвращении и противодействии коррупции» не указано, что с утратой действия этими законами возобновляется действие Закона «О борьбе с коррупцией».
Кстати, в проекте закона «О нормативно-правовых актах», который был принят первого октября 2008 г. как закон (потом народные депутаты не смогли преодолеть вето президента на этот закон), никаких случаев «возобновления» действия законов также не предусмотрено.
Поэтому следует считать, что с признанием пятого января 2011 г. таким, что утратил действие, Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», Закон «О борьбе с коррупцией» от пятого октября 1995 г. свое действие не возобновил. Следовательно, начиная с пятого января 2011 г., ни один специальный антикоррупционный закон в Украине не действует. Кроме того, начиная с первого января 2011 г., Закон «О борьбе с коррупцией» не действует, а привлечение кого-либо к ответственности по этому закону является прямым нарушением требований статьи 58 Конституции Украины: никто не может отвечать за действия, которые на время их совершения не признавались законом как правонарушение. Надо также иметь в виду, что все возбужденные по этому закону административные дела должны быть закрыты из-за упразднения акта, который устанавливает ответственность (пункт 6 ст. 247, ст. 284 КУоАП).
Заключительными положениями Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» от 11 июня 2009 г. правительству в трехмесячный срок со дня вступления его в силу приписывалось, в частности, внести на рассмотрение парламента предложения относительно проекта антикоррупционной стратегии. Поскольку закон утратил действие, то теперь и этого можно не делать...