Несмотря на возрастание экономических показателей, констатируемое государственной статистикой с 2000 года, и соответствующее увеличение бюджета в последние годы, крайне неудовлетворительным остается общее состояние финансирования украинских судов. Это касается и определения размера средств, которые должны ассигноваться на нужды судов, и реального финансового обеспечения третьей власти. Подробный анализ соответствующего законодательства и фактических обстоятельств был обнародован в результате реализации проекта международного фонда «Відродження», заключающегося в мониторинге независимости судебной власти в этом аспекте. Возглавил работу над проектом заместитель председателя Верховного суда Украины Петр Пилипчук.
Авторы обобщения пришли к однозначному выводу: сегодня вопрос финансирования судов стал наиболее проблематичным аспектом обеспечения независимости украинской судебной власти. О причинах и последствиях такой ситуации «ЗН» писало не раз, и для того чтобы читатели сами могли сделать выводы о тенденциях в этой области, приведем некоторые данные из вышеуказанного документа.
Должностные лица исполнительной власти, обремененные обязанностью заниматься вопросами финансирования, недостаток средств на нужды судебной системы традиционно объясняют скудостью государственного бюджета. При этом скромно умалчивают о том, что общие затраты на финансирование судебной власти составляют сегодня менее 1% доходной части Государственного бюджета Украины.
Причины существующих проблем заключаются в практике принятия решений, касающихся распоряжения бюджетными средствами, закрепленной действующими нормативными актами. Так, Кабинет министров, пользуясь монопольным правом законодательной инициативы относительно проектов годовых законов о Госбюджете, вносит в парламент предложения, сформулированные по собственному усмотрению. В то время как предложения представителей третьей власти принимаются ко вниманию крайне редко.
Как и прежде, органы исполнительной власти (Кабмин, Минфин, Госказначейство) пользуются широкой дискрецией при оперативном решении вопросов о разделении и направлении наличных в государстве в определенный момент бюджетных средств. Наличие подобных «действий по собственному усмотрению» в отношении к судебной власти вряд ли можно считать нормальным. Следствие такой практики — невыполнение предписаний закона о финансировании судов и неполное предоставление в распоряжение судов даже тех ассигнований, которые предусмотрены законом. В то же время нет нормативно-правовых положений, гарантирующих полное и своевременное выделение средств и установление ответственности за невыполнение предписаний бюджетного законодательства. По сей день в вопросах финансирования суды целиком и полностью зависят от настроения должностных лиц органов исполнительной власти, к компетенции которых относятся вопросы распоряжения госфинансами.
Выделение бюджетных средств осуществляется путем отдачи ежедневных распоряжений Госказначейства Украины «с учетом наличных средств». И никаких указаний обеспечивать при принятии таких решений соблюдение интересов судебной власти, понятное дело, не существует. Как указано в обобщении: «Очевидно, что действующее бюджетное законодательство определяет правила осуществления операций с бюджетными средствами, не учитывая принцип разделения властей и независимости судебной власти, поскольку в соответствии с его нормами финансирование судов находится в полной зависимости от Государственного казначейства Украины, которое является органом исполнительной власти».
Следствием вышеописанной ситуации является реальная и весьма значительная финансовая зависимость судов от органов исполнительной власти.
Кроме того, размер средств, предусмотренных бюджетом на содержание судов, не обеспечивает полного финансирования наиболее необходимых потребностей.
Из совместного постановления президиума Верховного суда Украины, президиума Совета судей и коллегии Государственной судебной администрации от 12 марта 2003 года: «негативно влияют на состояние правосудия и такие факторы, как недостаточное финансирование судов, материальное и социально-бытовое обеспечение судей и работников суда. Предусмотренных законом о Госбюджете Украины средств недостаточно для выплаты судьям и работникам аппарата судов заработной платы. В 2002 г. суды были недофинансированы на 44,5%. В 2003 г. на функционирование судебной системы из бюджета выделено менее половины необходимой суммы. Во многих судах невозможно организовать работу надлежащим образом из-за отсутствия необходимого количества оргтехники, отключения помещений от тепловой, электрической и телефонной сетей, отсутствие средств на командировки, бумагу, конверты, марки, канцелярские принадлежности, оплату участия свидетелей и потерпевших в рассмотрении дел. Помещения большинства из 837 судов Украины не соответствуют требованиям относительно условий осуществления правосудия, а 47 находятся в аварийном состоянии».
По расчетам Верховного суда Украины, потребности судебной власти в финансировании на 2003 год составляют 1 млрд. 365 млн. 677,1 тыс. гривен. Предусмотренные в Государственном бюджете ассигнования покрывают эту потребность всего на 29,5%.
Фактическое финансирование судов не только не обеспечивает реальных потребностей правосудия, но даже предписаний ежегодных законов о Госбюджете в части финансирования судебной власти. В 2001 году реальное финансирование судебной власти составило 87%, разумеется, не от потребности, а от предусмотренного законом. При этом мероприятия по проведению судебной реформы были профинансированы на 23%.
В 2002 году от предусмотренных законом средств реально было выделено 73%. Это при том, что, по данным Кабинета министров, Госбюджет 2002 года по доходам был выполнен на 100,5% годового плана.
В первом квартале нынешнего года общий план финансирования судебной власти был выполнен только на 74%. В то же время когда на полное финансирование судебной власти денег никак не хватает, руководство государства утверждает, что в первом квартале 2003 г. бюджет по расходам выполнен на 100%, а по доходам даже перевыполнен на 3,5%.
Сегодня суды вынуждены, вопреки закону, изыскивать варианты финансирования их деятельности, и как следствие — попадают уже в зависимость от разного рода спонсоров. В то же время, законодательством запрещено финансирование судов не из государственного бюджета. Органам государственной власти, в том числе судам, запрещено создавать внебюджетные фонды, иметь внебюджетные спецсчета и использовать средства, полученные за осуществление функций государства, предусматривающих выдачу разрешений (лицензий), сертификатов, удостоверений, проведение регистраций и иных действий на платной основе, любым иным способом, кроме зачисления таких средств в госбюджет.
Своеобразный путь решения проблемы предложил, как известно, нардеп Л.Черновецкий, выступивший с инициативой ужесточения ответственности за несоблюдение положения закона о недопустимости финансирования судов не из госбюджета. Депутат вынес на рассмотрение ВР законопроект, предусматривающий уголовную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также физлиц, осуществляющих финансирование судебных органов в любой форме вне пределов Госбюджета. Правильно, конечно. Только, пожалуй, ввиду отсутствия реального покрытия нужд судебной системы из госбюджета и наплевательского отношения исполнительной власти к судам вообще данная инициатива будет иметь не положительные результаты, а исключительно последствия.
Еще одним немаловажным аспектом данной проблемы является возможность легального сокращения бюджетных расходов путем принятия изменений к ежегодному закону о госбюджете. Кроме того, на то время, пока рассматривается соответствующий законопроект, существует возможность временного ограничения ассигнований общего фонда Госбюджета, устанавливаемого Минфином. И, как свидетельствует практика, расходы на финансирование судов преимущественно не относятся к числу защищенных статей бюджета. Законодательного ограничения возможности легального сокращения бюджетных расходов на финансирование судов в Бюджетном кодексе нет.
Показательный пример. В 1999 году Кабмин весьма ощутимо урезал расходы на содержание судов, предусмотренные законом. После того как в Верховном суде возмутились данным обстоятельством и обратились в Конституционный суд, Кабмину пришлось принять постановление, увеличивающее размеры финансирования судов. Однако в размерах, определенных годовым бюджетом, финансирование так и не было восстановлено.
* * *
До тех пор, пока государство будет относиться к финансовому обеспечению судов по принципу «мантию дали — крутись, как хочешь», обрекая суды на «самоокупаемость» и лицемерно ужесточая ответственность за небюджетные поступления, ситуация, которую каждый из нас может наблюдать, попав в жернова отечественной судебной системы, не изменится.
Да и чего ожидать в государстве, один из бывших премьеров которого позволял себе запугивать судей невыплатой зарплат в случае неповиновения, а нынешний Президент — жестко отчитывать их за принятие «не тех» решений. Заодно с ними в этой неконструктивной критике к судам и нынешняя оппозиция, вроде бы мечтающая о правовом государстве. Соратники Юлии Тимошенко по «Батьківщине» по итогам обнародования не понравившегося решения моментально успели сообщить всему миру об… абсолютном отсутствии аргументов у Верховного суда. А ведь прежде, чем делать такие заявления, следовало бы подождать опубликования мотивировочной части, и уже после этого обращаться к соотечественникам с воззваниями в духе «судью — на мыло».
Вообще у нас принято проявлять неуважение к суду, и не заведено привлекать за это к ответственности — ни за неуважение к суду, ни за попытку давления. Впрочем, не потому ли, что по-настоящему задевает за живое «объект преступного посягательства» только неубедительность суммы, предложенной в ходе «тендера» за интересующее решение?
Если говорить о перспективах, то они также далеко не радужны. Нынешней власти, равно как и тем, кто может прийти ей на смену в более-менее обозримом будущем, меньше всего нужны независимые суды. Им удобнее жить в удивительной стране, где одна служительница Фемиды сама вяжет себе кофточки — по необходимости, а вовсе не из любви к этому успокаивающему занятию, а другой судья отдает свою официальную зарплату уборщицам собственного особняка.
Украинская Фемида двулика — блестящая, как фасад Главного храма, и нищая, как провинциальный райсуд, одной рукой просящая подаяния, а другой сжимающая меч, слепая, временами — глухая и юридически малограмотная. Ей отказывают в самом необходимом, а потом обвиняют в неразборчивости. Она — обесчещенная и продажная. А с такой всегда можно договориться незадорого. Тем, кто привык пользоваться ее услугами, это выгодно. Остальным эта дешевизна обходится порой слишком дорого.
Проектом Закона «О временном порядке финансирования судебной власти в Украине» предлагается внедрение на 10-летний период особого режима бюджетного финансирования, порядка финансирования судебной системы, под которым, в соответствии с проектом, следует понимать «финансирование судов Украины, Государственной судебной администрации Украины и ее территориальных управлений, Академии судей Украины, учреждений и организаций, функционирующих при судах».
Среди наиболее принципиальных из предлагаемых новшеств следует назвать ежегодное увеличение расходов на финансирование судебной власти; выведение финансирования органов судебной власти из казначейской системы обслуживания бюджетных средств и предоставление судам, иным органам, организациям и учреждениям, относящимся к системе судебной власти, права самостоятельно принимать решения относительно расходования бюджетных средств; возможность бесспорного списания средств, предусмотренных в Государственном бюджете для финансирования органов судебной власти.
Дополнительные бюджетные расходы предусмотрены проектом начиная со второго года его действия — увеличение объема финансирования органов судебной власти на 8% ежегодно на протяжении срока действия данного закона. По мнению авторов законопроекта, эти расходы могут быть покрыты за счет ежегодного увеличения абсолютного размера доходов Госбюджета, составляющего на протяжении последних трех лет от 1 до 3 миллиардов гривен. В частности, на следующий год запланировано увеличение доходов Государственного бюджета на 2,9 миллиарда гривен.
Из области теории права
В соответствии с Основными принципами независимости судебных органов, одобренными резолюциями Генассамблеи ООН, на каждое государство—члена этой организации возлагается обязанность выделять соответствующие средства, которые давали бы возможность судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции. Независимость судебных органов гарантируется государством и закрепляется в Конституции или законах страны. Все государственные и иные учреждения обязаны уважать независимость судебных органов и соблюдать ее.
Венская декларация и Программа действий, принятая на Всемирной конференции по правам человека, подчеркивает необходимость надлежащим образом финансировать учреждения, осуществляющие правосудие.
Основными составляющими независимой судебной власти является несменяемость судей, наличие у них достаточных гарантий от необоснованных преследований за их профессиональную деятельность, достойная оплата работы судьи и обеспечение финансирования судов в размере, достаточном для надлежащего выполнения судами их функций.
Статья 130 Конституции Украины предусматривает, что «государство обеспечивает финансирование и надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей».
Комментируя это положение Основного закона, Конституционный суд Украины отметил в своем решении: «Одной из конституционных гарантий независимости судей является особый порядок финансирования судов. Важным механизмом обеспечения такой гарантии является установленная частью первой статьи 130 Конституции Украины обязанность государства обеспечивать финансирование и надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей путем отдельного определения в Государственном бюджете Украины расходов на содержание судов. Централизованный порядок финансирования судебных органов из Госбюджета в объемах, которые должны обеспечивать надлежащие условия для полного и независимого осуществления правосудия, финансирования потребностей судов должен ограничить любое влияние на судей и направлен на гарантирование судебной деятельности на основании принципов и предписаний Конституции Украины».
Статья 118 Закона «О судоустройстве Украины» гласит, что обеспечение функционирования судебной власти предусматривает «отдельное определение в Государственном бюджете Украины расходов на финансирование судов не ниже уровня, обеспечивающего возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с законом».