Как-то декабрьским вечером в кабинет первого вице, ответственного за админреформу, доставили с Банковой пакет высочайших указов. Ответственный с бьющимся сердцем разложил на столе державные бумаги и принялся читать: «Сократить… реорганизовать… объединить». Здание Кабмина дрогнуло и будто выпрямилось в струнку. Невнятный стон прошелестел по правительственным кабинетам, посыпались скрепки, зловеще клацнул где-то дырокол. Запахло серой. Из углов стали подниматься тени снятых министров. На стенах вдруг огненно вспыхнули схемы ликвидированных министерств: Минпромполитики, МВЭСТорг, Минуглепром. «Ликвидировать! Передать функции!», — выкрикивал ответственный. Схемы кружились, как в калейдоскопе, рассыпаясь яркими сегментами, сливаясь и переходя одна в другую. Звонко лопались в вихре искр госкомитеты и агентства. Слепящей, уродливо-огромной паутиной раскинулось новое Минэкономики.
Перед глазами проплыли требовательные лица заморских стратегических друзей. Ответственный сплюнул через плечо и перекрестился. Пробило полночь. «Эх, — подумал первый вице, — мне бы до первых гаишников продержаться». Срывающимся голосом он принялся читать следующий указ. Плотной безликой толпой на него надвигались фантомы замминистров, начальников департаментов, управлений и отделов. «Сгинь!», — страшно закричал он и поднял высоко над головой последний лист указа с до боли знакомой подписью. Толпа теней взвыла и шарахнулась в разные стороны.
Но вскоре вновь сомкнулась темной массой и по рядам прошелестело: «Позовите олигарха, может, он спасет…». Где-то громыхнуло, послышалась тяжелая поступь. Указы в руках ответственного стали наливаться чугунной тяжестью. По залу пронесся порыв ледяного ветра. Погасла свеча…
Но вдруг под окнами Кабмина раздался свисток первого утреннего гаишника — мимо дугообразного здания пронесся кортеж лимузинов.
Ответственный шатаясь вышел из правительственных дверей в утреннюю свежесть, крепко сжимая указы. Жизнь продолжалась. Продолжалась административная реформа…
А ЗАЧЕМ, СОБСТВЕННО, ВСЕ ЭТО НУЖНО?
За годы независимости власть прошла сложный путь становления, однако создание вы- сокоэффективной сбалансированной государственной машины остается для Украины в разряде перспектив. Собственно говоря, главная функция любого бюрократического аппарата — предоставление качественных услуг населению в экономической, правовой, социально-культурной и других сферах. Индикаторы качественности этих услуг и определяют эффективность власти. Попытаемся проанализировать уровень результативности действий исполнительных структур на некоторых «лакмусовых» направлениях.
Экономическая сфера. На протяжении последних десяти лет в Украине объемы ВВП, промышленного и сельскохозяйственного производства неуклонно сокращались. (За период с 1990 г. по 1999 г. реальный ВВП сократился почти в 2,5 раза.) Внешние долги государства возросли с $400 млн. (1992 г.) до $12,4 млрд. (1999 г.), то есть более чем в 30 раз. Почти половина предприятий работают убыточно; из года в год обостряется платежный кризис. В последнее время наметились робкие плюсовые тенденции. Обретут ли они устойчивый характер? Твердой уверенности нет.
Социальная сфера. Никак не удается укротить рост цен и задолженности по зарплате: в марте эта самая задолженность достигла 6,5 млрд. грн. Нелишне напомнить, что в 1999 г. реальная зарплата в Украине (с учетом роста цен) составляла менее трети от уровня далекого 1990 г. Страну душит растущая безработица: общая численность лишь официально зарегистрированных безработных за последние три года увеличилась с 350 тыс. чел. до 1,2 млн. чел. Реальная безработица — на уровне 7—8 млн. чел.
Пугающий латиноамериканский колорит обретает социальное расслоение. На одном полюсе — очень богатые «новые украинцы», 5000 из которых лишь в прошлом году купили престижные «Мерседес-600», выложив за одно авто от $100 до $300 тыс. На другом — свыше 1 млн. семей со среднедушевым доходом менее $10 в месяц. В более чем 100 тыс. семей он не превышает $4. Получается, что и в этой номинации результаты деятельности государства не впечатляют.
Защита прав и свобод граждан. Вот уж многолетняя притча во языцех! Когда об этих тонких материях заходит речь в диалоге с Западом, мы неизменно оказываемся в роли обороняющейся стороны. Впрочем, что уж тут о заморских критиках, если сами украинцы не чувствуют себя защищенными. Согласно результатам социологического опроса Украинского центра экономических и политических исследований, лишь 0,9% респондентов считают, что права человека в Украине полностью соблюдаются; 18,4% опрошенных согласились с тем, что они соблюдаются лишь в определенной степени; но больше всего (75,9%) респондентов заявили, что права человека совсем не соблюдаются или не очень соблюдаются. Кстати, недавняя всеукраинская акция журналистов засвидетельствовала, что и со свободой слова в Отечестве не все благополучно. Масс- медиа испытывают мощный прессинг, пытаясь противостоять судебным искам: в 1999 г. против украинских СМИ было подано 2258 судебных исков на сумму свыше 90 млрд. грн., что втрое превышает государственный бюджет Украины, причем в 55% случаев, по оценкам редакторов ведущих украинских изданий, иски были инициированы государственными чиновниками.
Управление государственной собственностью. Низкое качество менеджмента на казенных предприятиях иллюстрируют следующие цифры. В 1999 г. на государственные предприятия, где работало более 75% занятых в экономике граждан, приходилось лишь 45% общего объема выработанной продукции. И еще: более половины госпредприятий убыточны и «утяжеляют» бюджет постоянно растущими долгами (более 10 млрд. грн.).
Стоимость государственных корпоративных прав в 1999 г. составляла 10,6 млрд. грн., в т.ч. закрепленных в государственной собственности — 4,4 млрд. грн. Все эти миллиарды «глубоко заморожены»: в 1999 г. государство получило от них смехотворную сумму дивидендов — 54,5 млн. грн., около 0,5% (!) стоимости госимущества. Значит, и на этом направлении у государства как-то не складывается.
Регулирование рыночных отношений. По меткому определению Президента Л.Кучмы, нынешняя система управления представляет собой «административно-управленческий гибрид, который вступает во все более острые противоречия с рыночными отношениями». Государство взращивает производителя в административно-спартанском духе. Выживают в большинстве своем теневые мутирующие субстанции; прочих экономико-правовая среда в основном отторгает.
По мнению экспертов УЦЭПИ, такая ситуация объясняется: громоздкой разрешительной процедурой открытия собственного дела, чрезмерной зарегламентированностью предпринимательской деятельности, монополизацией государством отдельных сегментов экономики. Наконец, деформированной налоговой политикой, непрозрачностью и нестабильностью законодательства.
Перечисленные факторы плюс низкий уровень защиты внешних инвестиций, коррумпированность чиновников, бюрократическая волокита, экономическая преступность формируют неблагоприятный фон для ведения иностранного бизнеса в нашей стране. Оттого-то объем прямых иностранных инвестиций на душу населения в Украине в прошлом году составил всего-навсего $10. А вот в Эстонии этот показатель достиг $162, в Польше — $172, Хорватии — $244, Чехии — $476. Контраст разительный! Инвестиционный климат у нас довольно засушливый, почти без финансовых осадков.
Таким образом, на панели пульта госуправления многие индикаторы уже давно подают аварийные сигналы. Система исполнительной власти в Украине уже много лет не отвечает ни уровню задач, которые стоят перед государством, ни современным управленческим стандартам. Неудивительно, что население, по результатам апрельского опроса УЦЭПИ, не выставило госаппарату даже «тройки» по обычной школьной пятибалльной шкале. (см. диаграмму №1)
Собственно, причины низкой эффективности исполнительной вертикали известны. Это несогласованность действий и противоречивость принимаемых решений, низкая исполнительская дисциплина, дублирование функций разными ведомствами и чрезмерная концентрация их в центре. Это несбалансированная региональная политика, приводящая к уродливой диспропорции в развитии регионов, «закрытость» власти и разъедающая государственную машину коррупция. Наконец, это низкий престиж государственной службы.
Поэтому необходимость кардинальной трансформации управленческой системы сомнений не вызывает. Однако поиск ответа на сакраментальный вопрос «как это сделать?» предполагает оценку действенности попыток реформирования (а они были), учет ошибок, поиск более удачных решений и, главное, — отказ от некоторых иллюзий…
ИЛЛЮЗИИ, ВЕДУЩИЕ В НИКУДА
Попытки реформировать управленческую вертикаль предпринимались не единожды. Как-то в ноябре прошлого года бывший премьер В.Пустовойтенко заметил: «Мы всякий раз подходим к административной реформе, потом останавливаемся. Я думаю, этому нужно положить конец…». Удалось ли положить? Еще в декабре прошлого года эксперты УЦЭПИ («ЗН», №50) высказывали опасения, что решительность властей может ограничиться известной формулой: хотели как лучше, а вышло как всегда. Пессимизм несколько развеяли энергичные шаги украинского руководства по реформированию управленческой вертикали. И все же преодолеть сомнения пока не получается. Причина этому — ошибки, сделанные уже на марше, и сохранившиеся у многих иллюзии легкости трансформации управленческого аппарата.
Иллюзия первая — проведение реформы властной вертикали возможно при любой погоде. Время для решительных президентских указов (15 декабря 1999 г.) было выбрано, на наш взгляд, не совсем удачно. В этот период нужно было формировать состав правительства. Параллельно шла структурно-кадровая реорганизация администрации Президента Украины, аппарата Кабинета министров, СНБО Украины. Не содействовал законодательному обеспечению реформы январский парламентский кризис. Кроме того, новое правительство мгновенно оказалось под прессом форс-мажорных обстоятельств: разработка и утверждение собственной программы деятельности, бюджета-2000, минимизация энергокризиса (что может быть приоритетнее, если за окном зима!), реструктуризация внешнего долга и т. д. Все это объективно отодвинуло проведение административной реформы на второй план среди приоритетов правительства..
Иллюзия вторая — главной целью реформы есть сокращение числа ведомств и чиновников. С 1994 по 1999 гг. вышло около 100 указов Президента и 300 постановлений правительства, направленных на упорядочение (в т.ч. и сокращение числа сотрудников) органов исполнительной власти. Однако, количество управленцев выросло на 34,8 тыс. Значит, использование «силовых» схем бесперспективно. Бюрократия бессмертна, и попытки ее директивного (скажем, на 20%, 30%) сокращения могут вызвать лишь регенерацию в ухудшенном варианте. Кстати, уникальная выживаемость аппарата — это не украинский феномен. Попытки М.Горбачева и Б.Ельцина одним махом сократить управленцев приводили лишь к увеличению аппарата. Законы Паркинсона — вещь серьезная!
Осмелимся высказать крамольную (для обывателя) мысль: во многих случаях сокращение чиновников не идет на пользу державе. Пропорциональное кадровое усечение не учитывает ведомственную специфику: аппараты некоторых структур действительно нужно сократить (может не на 20%, а даже на 50%), других — наоборот, увеличить (возможно, на 80%). Сокращение — не самоцель, власть должна быть эффективной, и это главное.
Поэтому кадровой хирургии должна предшествовать выверенная функциональная диагностика высокопоставленных терапевтов. Для начала необходимо четко определить (с учетом деконцентрации и децентрализации полномочий) перечень конкретных функций и объем задач каждого ведомства и лишь потом — заносить ланцет над штатным расписанием. Отсутствие такой диагностики привело к заметному искривлению логики административного реформирования. Например, статус Минпромполитики, на которое «замыкаются» предприятия 34 сфер промышленности, в т.ч. ВПК, на наш взгляд, необоснованно снижен до уровня Госкомитета. А вот Министерство экономики после реорганизации превратилось в перегруженного функциями и слабоуправляемого «монстра», который к тому же разделен территориально.
Абсолютно не обосновано жесткое ограничение количества заместителей министра лишь четырьмя лицами. Например, в Министерстве экономики аппарат с учетом территориальных органов насчитывает 2486 служащих. Плюс министерство координирует работу еще четырех госкомитетов. А вот аппарат Министерства экологии и природных ресурсов насчитывает 420 сотрудников. Однако обоим министрам позволено иметь лишь по четыре зама. Где здесь логика?
Кстати, население в целом понимает, что сокращение аппарата управления — далеко не главная цель реформы. Это подтвердили результаты социологического опроса УЦЭПИ (см. диаграмму №2). Наибольшее число опрошенных (42,5%) считают, что реформа должна максимально приблизить госаппарат к нуждам общества, а более четверти респондентов видят главной ее целью повышение эффективности управленческого аппарата.
Иллюзия третья — проведение реформы возможно без вложения средств. Ни в прошлом, ни в нынешнем году бюджетное финансирование административной реформы не предусмотрено. Опыт соседей нам не указ. Но если б мы, к примеру, поинтересовались у отца польской админреформы экс-министра Михала Кулеши, в какую сумму обошлась полякам трансформация исполнительной вертикали, то услышали бы цифру: $10 млрд. (значительная часть из которых ушла на реорганизацию административно-территориального устройства страны). Так что реформа — мероприятие весьма затратное!
По мнению экспертов УЦЭПИ, затраты на проведение реформы должны быть сориентированы по следующим направлениям: проведение организационных изменений в структуре власти, повышение зарплаты госслужащим, расчеты с уволенными по сокращению чиновниками, реализацию структурных изменений в государственном секторе экономики, проведение реформы административно- территориального устройства (на среднесрочную перспективу).
Средства необходимы и на обучение молодых управленцев. Ибо при проведении реформы ставка должна делаться на государственных менеджеров нового поколения. Президент Л. Кучма в Послании Верховной Раде особо подчеркнул: «Окончательно преодолеть остатки бывшей административной системы нынешняя бюрократия не в состоянии. Ее конструктивный потенциал полною мерою себя исчерпал».
Иллюзия четвертая — административную реформу можно проводить без широкой поддержки на всех уровнях. Население в целом сегодня имеет весьма смутное представление о направлениях и конкретных целях реформы. Чиновников среднего звена охватывает парализующий страх за собственную судьбу, и это понятно. На этом фоне эпизодические импульсы отдельных реформаторов обречены на провал.
По данным социсследования УЦЭПИ, 48% граждан ничего не слышали об указах Президента Украины об административной реформе; 44,4% слышали об этих указах, но не знакомы с их содержанием, лишь 7,6% респондентов в курсе содержания этих важных документов. При всем при этом отсутствие эффективного информационного сопровождения действий власти порождает у населения скепсис относительно успеха реформаторских усилий. (См. диаграмму №3.)
Показательно, что лишь 10,7% опрошенных уверены в положительных результатах реформирования. А вот 52,6% уверены, что реформа останется на бумаге, а если и состоится, то ничего не изменит. Если к этим пессимистам добавить 17,4% уверенных в частичном проведении реформы и 3,9% убежденных в ее негативном результате, то получится неутешительная картина — три четверти населения настроены весьма скептично… Имея контроль над ведущими СМИ, государство не смогло донести до граждан планы реформы, чтобы заручиться их широкой поддержкой.
СВЕТ В КОНЦЕ ТОННЕЛЯ?
В декабре прошлого года административная реформа как бы обрела второе дыхание. Выход президентских указов дал импульс реконструкции исполнительной власти. К сожалению, положительные новации сопровождаются просчетами и недостаточно продуманными действиями.
Вот один пример — упразднено непосредственное подчинение Президенту Украины министров внутренних дел, иностранных дел, обороны и информации. Это в принципе должно было укрепить влияние правительства на решение ключевых вопросов обороны, внешней политики, охраны правопорядка и информационной политики.
Однако… настораживает то, что действия Кабмина по этим направлениям никак не прописаны в новой программе правительства. Более того, именно силовые министры не вошли в состав ни одного из четырех правительственных комитетов.
Кроме того, отдельным указом Президент Украины фактически напрямую подчинил себе Главное управление государственной службы, ранее бывшее парафией правительства.
Еще пример — безусловно важна задекларированная ориентация на повышение политической роли министров. В президентских указах определено, что отныне министры отвечают за разработку и внедрение программы Кабинета министров, направляют и координируют деятельность других органов власти в своей сфере.
Однако… публичная политическая ответственность определяется не указом, а скорее механизмом назначения на должность. Реальными политическими фигурами министры станут лишь тогда, когда политическая партия (парламентское большинство) будет рекомендовать их в правительство и нести перед избирателями ответственность за результаты их работы (и в целом — за результаты деятельности правительства).
И еще пример — в развитие указов Президента Украины были образованы четыре правительственных комитета, которые под председательством профильных вице- премьеров и при участии министров рассматривают проекты актов правительства и принимают согласованные решения.
Однако… Если правительственные комитеты будут лишь готовить решения к заседаниям Кабмина и не будут уполномочены принимать окончательные решения хотя бы по отдельным вопросам — нововведение будет иметь скорее негативные последствия. К тому же, создание комитетов значительно увеличило нагрузку на министров. В особенности это касается министра финансов и министра экономики, которые стали членами каждого (!) правительственного комитета.
И вот пример — напомним, что указом Президента было запрещено приравнивать какие-либо должности в органах исполнительной власти к статусу министра.
Однако… В апреле сего года должность председателя Государственной налоговой администрации была приравнена к министерской.
И напоследок пример — были приняты решения по повышению оплаты труда госслужащих, и это должно было как-то простимулировать их управленческий энтузиазм.
Однако… соответствующее постановление правительства имело обратный эффект: зарплата государственных служащих не выросла, а уменьшилась — за счет снижения премий (с 33 до 25% от должностного оклада) и отмены отдельных надбавок к должностному окладу.
Имея в пассиве эти и многие другие «но», говорить о прорыве на административном фронте представляется несколько преждевременным. Тем более что к этим «но» добавляется не меньшее количество «если».
ВСЕ У НАС ПОЛУЧИТСЯ, ЕСЛИ…
Скорее в сослагательном наклонении можно вести речь о необратимости курса административной реформы (и даже о наличии четкого курса). Как-то не покидает ощущение того, что нас может угораздить свернуть в боковое ответвление тоннеля, которое не выводит на свет, снова оказаться в «техническом отстойнике». По мнению экспертов УЦЭПИ, успех проведения административной реформы в Украине зависит от многих важных условий, от ряда предпосылок, не все из которых сегодня благоприятны. Что ж это за условия?
1. Политическая воля высшего руководства страны. Она должна излучаться не сезонными вспышками, а постоянно. Иначе реформа может ограничиться косметическими полумерами. Нельзя допустить того, чтобы политический капитал доверия (приобретенный после выборов) был непродуктивно использован в политическом противостоянии. Ибо пока нельзя окончательно исключить вариант проведения досрочных парламентских выборов.
2. Стабильная работа нынешнего правительства. При перманентных перетасовках правительственных команд как-то даже неудобно рассуждать о необходимости в ближайшие несколько лет четко выдерживать стратегическую линию в реализации админреформы. Ибо трансформация системы управления рассчитана на длительный срок. Поэтому на протяжении по крайней мере следующих двух лет необходимо сохранить кадровую стабильность в Кабинете министров. С нынешним украинским правительством связывают большие надежды как в Украине, так и за рубежом. Но для реализации правительственных планов нужны время и кадровая стабильность — если над правительством будет постоянно висеть угроза отставки, его работа будет парализована.
3. Согласованные действия Президента Украины, администрации главы государства и правительства. Как говаривал в свое время российский экономист А.Лившиц, «надо, ребята, делиться». В том числе и самым дорогим — полномочиями. Не должна судьба державы зависеть от амбиций ее руководителей. Президент по Конституции имеет весьма широкие полномочия относительно исполнительной власти (назначение состава правительства, создание министерств и ведомств, назначение председателей местных госадминистраций). Глава государства формирует политику (в частности, идеология административной реформы разрабатывается в администрации Президента), а правительство отвечает за ее реализацию. При таком распределении ролей президентская администрация объективно превращается во второй (а при проведении административной реформы — фактически в первый) центр исполнительной власти. Рассчитывать на успех в проведении реформы без согласованных действий этих двух центров влияния нельзя.
4. Сотрудничество с парламентом. Создание парламентского большинства, принятие бюджета-2000 и программы правительства свидетельствуют о потенциальной возможности законодательного обеспечения административной реформы. Стабильность большинства не стоит переоценивать, но нельзя не видеть и другого. По мнению экспертов УЦЭПИ, Президент Л.Кучма сегодня имеет наиболее благоприятные (по сравнению с другими периодами новейшей истории Украины) условия для эффективного сотрудничества с парламентом. Этот шанс необходимо использовать для проведения административной реформы.
5. Единое понимание органами власти целей и задач административной реформы. Даже после утверждения «Концепции административной реформы в Украине» сохраняются расхождения в позициях относительно стратегии и тактики преобразований. В определенной мере это ощущалось в мартовском обращении главы администрации Президента к Кабинету министров. Поэтому представляется важным обеспечить единое понимание целей и задач административной реформы правительством и администрацией Президента Украины, поскольку как раз эти органы являются ключевыми в процессе реформирования.
6. Приоритетность проведения административной реформы. Это условие априори трудно осуществимо. Как мы уже отмечали, более «огнеопасные» проблемы, стоящие перед правительством, отодвигают административную реформу (не профинансированную к тому же из бюджета) на второй план. Но это совсем не означает, что реформа должна остановиться. Реформу нужно перевести в другую плоскость — ослаблять налоговый пресс на производителей, упрощать процедуры регистрации субъектов хозяйствования, уменьшать количество проверок и т. п. Действия в этом направлении дают правительству возможность одновременно решать важные первоочередные задачи наряду с проблемами реформирования аппарата госуправления.
7. Давление извне. Проведение административной реформы (как это ни досадно признавать) зависит от давления на Украину со стороны влиятельных западных партнеров. При некой инвариантности позиции украинского руководства по отношению к внешним воздействиям, отдельные «ускоряющие» решения, были простимулированы именно довольно жесткой позицией США и МВФ. Очевидно, что давление извне не будет снижаться. Идущий в «пакете» с кнутом пряник (внешняя финансовая поддержка) немаловажен для реформирования госаппарата Украины.
И все же главное «если» лежит в политической сфере. Если сохранятся нынешние негативные тенденции развития внутриполитической ситуации в Украине, то темп проведения реформы будет вновь утрачен. По наиболее пессимистическому сценарию, очередную волну реформаторских усилий можно ожидать лишь после президентских выборов 2004 г.
НУ, И ЧТО БУДЕМ ДЕЛАТЬ?
В нынешних условиях, на наш взгляд, лучше вести речь не о глобальной госпрограмме реформы, а о комплексе взаимосвязанных последовательных действий по некоторым ключевым направлениям. Итак...
Повышение эффективности действий власти. Во-первых, нужно оптимизировать управление общественными процессами в стране. Эксперты УЦЭПИ предлагают сформировать в Украине целостную многоуровневую систему стратегического планирования и прогнозирования. Соответствующие структурные подразделения необходимо создать в каждом министерстве (центральном органе исполнительной власти). На 100 чиновников нужно иметь хотя бы пять не занятых «тушением пожара», а смотрящих в будущее. Тогда удастся наладить скоординированную, среднесрочную государственную политику и уйти от амбициозных программ «Украина-2010… 2015…» в стиле Т.Кампанеллы.
Во-вторых, нужно менять подходы к управлению госсобственностью. Стоит пересмотреть контракты с руководителями предприятий и установить ясные критерии эффективности менеджмента: величина полученного дохода, рост производительности труда, своевременность выплаты зарплаты работникам, рост реальной зарплаты. За невыполнение условий контракта стоит предусмотреть имущественную ответственность. Плюс к этому на конкурсной основе провести назначения уполномоченных по управлению государственными корпоративными правами (там, где это необходимо).
В-третьих, правительство нужно разгрузить от решения второстепенных вопросов, которые вполне могут решаться на уровне министерств, местных органов власти (передача мелкого имущества, утверждение юбилейных оргкомитетов и тд.). В прошлом году правительство принимало решения, например, «Об обеспечении жизнедеятельности жилищно-коммунального хозяйства пгт. Сергеевка», «О создании Надвирнянского колледжа». Именно правительственными актами растамаживалась пара бульдозеров, передавались сканеры и компьютеры и т.д. Вот этих «т.д.» было чрезмерно много. В четвертом квартале прошлого года только вопросы о награждениях составили почти четверть всех правительственных постановлений.
В-четвертых, назрела необходимость постепенного перехода к схеме, когда вице-премьер одновременно возглавляет профильное министерство — это устранит противоречия между вице-премьерами и профильными министрами, повысит оперативность принятия решений.
В свою очередь, на посты министров должны назначаться исключительно гражданские лица, поскольку на них возлагается ответственность за разработку и реализацию государственной политики в соответствующей сфере. Ну не может генерал быть политиком в демократическом правовом государстве.
Целесообразно пересмотреть решение о ликвидации Министерства промышленной политики, поскольку уровень госкомитета не отвечает объемам и важности задач, которые эта структура призвана решать.
На наш взгляд, заслуживает внимания идея создания Министерства европейской интеграции. Ключевой вектор внешней политики страны должен иметь адекватное административно-ресурсное обеспечение. В пользу этого говорит и соответствующий опыт стран-соседей, например Польши.
Нужно усилить государственные органы, которые осуществляют межведомственную координацию в сфере национальной безопасности и обороны. Сокращение численности аппарата СНБО Украины (более чем на 30%) и его территориальное (политическое?) дистанцирование от Банковой эффективность этой структуры отнюдь не повысили.
В-пятых, государству необходима качественно новая региональная политика, которая предусматривает: четкое размежевание полномочий между центральными и местными органами власти (предполагается расширение полномочий местных властей); участие местных управленческих структур в процессе принятия государственных решений; гармонизацию социально-экономического развития регионов; обеспечение минимальных социальных стандартов жизни граждан.
Можно подумать о создании Министерства региональной политики. Под эгидой этой структуры совместно с МИД следует учредить Совет международного регионального сотрудничества, в который бы вошли руководители областей, представители других центральных органов исполнительной власти. Совет должен координировать внешние экономические контакты регионов.
Правительство должно участвовать в принятии решений об увольнении с должностей председателей областных государственных администраций (инициировать представления об их отставке).
В-шестых, необходимо законодательное обеспечение административной реформы. В этом плане представляется весьма важным безотлагательное принятие закона «О Кабинете министров Украины». Иначе невозможно четкое определение полномочий правительства и круга вопросов, которые оно должно решать. Стоит предусмотреть процедуру увольнения министров с согласия премьера.
В-седьмых, реформа должна подкрепляться организационно. По мнению экспертов УЦЭПИ, целесообразно назначить уполномоченного Президента Украины по вопросам административной реформы, для которого планирование и реализация реформы были бы не очередной дополнительной нагрузкой (как это ныне), а основной работой. И именно в его аппарат нужно переместить практическую работу по проведению административной реформы
Приближение госаппарата к потребностям населения. Система предоставления государством услуг населению должна быть удобной, а стало быть количество справок, всяческих проплат и время хождения по кабинетам необходимо свести к минимуму. И отчего бы, например, не передать права на предоставление хотя бы части таких услуг приватным фирмам на конкурсной основе?
Нужно сделать ряд решительных шагов. Упростить систему регистрации предприятий (регистрация субъектов хозяйствования должна начинаться и завершаться «в одном кабинете» на протяжении максимум двух недель). Кроме того, стоит унифицировать и стабилизировать налоговое законодательство — принять единый, всем понятный Налоговый кодекс, в котором определить простую процедуру уплаты налогов. А всякие предполагаемые изменения публиковать загодя в СМИ.
Следует окончательно отказаться от практики, когда госорганы получают финансирование за счет штрафов, которые они накладывают. Фискальные органы должны финансироваться лишь за счет бюджета. И точка. Нужно предусмотреть уголовную ответственность чиновников (в т.ч. работников Государственной налоговой администрации) за незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, установить имущественные санкции за причиненные предпринимателям убытки.
В сфере оплаты труда правительство (с привлечением профсоюзов и работодателей) должно определить минимальный уровень почасовой зарплаты. За задержку выплаты зарплаты надо установить уголовную и имущественную ответственность.
Ликвидация причин взяточничества и коррупции в госаппарате. На наш взгляд, есть смысл разработать Кодекс поведения государственного служащего, в котором четко определить действия чиновника в случае возникновения материальной заинтересованности, попытки дать ему взятку.
Нужно сделать прозрачной процедуру предоставления кредитов под гарантии государственных органов. По отношению к руководителям, виновным в нецелевом использовании бюджетных средств, стоит (кроме прочего) применять штрафные санкции, например, в размере 5—10% от суммы расходов из бюджета, использованного не по назначению.
Нужно ввести обязательное декларирование подарков (стоимостью, например, свыше $10) — это ограничит возможности незаконного обогащения госслужащих. Наконец, публиковать в СМИ списки чиновников, осужденных за коррупционную деятельность, злоупотребление властью, казнокрадство. Целесообразно пожизненно запрещать таким лицам занимать должности на государственной службе.
Повышение престижа госслужбы. По данным соцопроса УЦЭПИ, желательный размер среднемесячного дохода сегодня составляет примерно 800 грн. На такую базовую зарплату для госслужащих среднего звена, очевидно, и стоит ориентироваться. Если не будем достойно платить, чиновники «доберут» свое. Стоит рассмотреть предложение относительно установления зарплаты министрам на уровне $1000-2000 с учетом высокого уровня их загруженности и персональной ответственности.
Параллельно с повышением зарплаты необходимо повышать ответственность за выполненную работу. Например, критериями оценки работы руководителей местных госадминистраций должны стать: количество созданных новых рабочих мест; объемы привлеченных на развитие региона внутренних и внешних инвестиций; рост реальных доходов населения; уровень рождаемости и смертности, динамика миграции населения и т. п.
Целесообразно создать единую национальную систему привлечения на госслужбу и параллельно разработать отдельную программу обучения кадров за границей. Главные условия — гласность и конкурсный отбор кандидатов. Начинать обучение надлежит с низовых звеньев: районных госадминистраций, органов местного самоуправления. С лицами, которые будут учиться за границей, надо заключать контракт, в котором предусмотреть обязательность пребывания на государственной службе на протяжении 5—7 лет после завершения обучения за границей, а также механизм возмещения затрат в случае невыполнения указанного условия.
Эти и другие предложения, изложенные в журнале «Національна безпека і оборона» (№5, 2000) могли бы лечь в основу плана действий правительства на следующем этапе реформирования.
* * *
Прошло время… В окнах здания Кабмина угасал очередной рабочий день. Сокращенные чиновники на сокращенных иномарках разъезжались на отдых. Первый вице после очередного изматывающего совещания по админреформе устало перебирал за столом документы, чутко прислушиваясь к шорохам в приемной. Послышались шаги. В кабинет заглянул курьер с Банковой, протянул реестр и ручку для росписи о получении нового пакета указов. Реформа продолжается….