Нельзя сказать, что без этого закона так уж стопорились реформы, - для того, чтобы их осуществлять, есть более общий закон - "Об образовании" и концепция Новой украинской школы (НУШ).
Но новый закон, касающийся именно школы, должен конкретизировать механизмы изменений. Недаром же министр образования Лилия Гриневич, представляя проект закона "О полном общем среднем образовании", сравнила его с опорной стеной реформ.
Проголосовать законопроект парламент собрался чуть ли не в последние дни своей каденции. Все сделали молниеносно - едва профильный парламентский комитет рассмотрел законопроект, как на следующий день утром парламент все проголосовал. Поэтому, подозреваю, с содержанием документа и замечаниями к нему ознакомлены очень мало народных избранников. Значит, системы противовесов и сдержек нет, все в руках МОН и комитета, который будет дорабатывать законопроект ко второму чтению.
"Сегодня Верховная Рада в который раз продемонстрировала важность вопросов образования", - написал в своей странице в Фейсбуке в день голосования руководитель профильного комитета Александр Спиваковский.
Да, продемонстрировала, и мы это видели. За внесение законопроекта в повестку дня голоса набрались только с пятого раза, а за сам законопроект голосовали дважды. Спикер Андрей Парубий напоминал учительницу, гоняющую учеников-недотеп: "Коллеги! Образование! Образование! Голосуйте, пожалуйста, а не ходите по залу во время голосования… Прошу председателей фракций провести профилактические беседы, чтобы все участвовали в голосовании… Гриневич просто умоляет всех поддержать".
Голоса "за" собрали за счет "Народного фронта", БПП, "Самопомочі", "Радикальной партии", "Батьківщини", "Воли народа". Немного голосов добавило "Возрождение". Против законопроекта в парламенте нашлось только два голоса: один из БПП, один - из "Оппоблока", а треть зарегистрированных депутатов просто не голосовали или воздержались. "Оппоблок" оказался единственной фракцией, не давшей ни одного голоса за образовательный закон. У депутатов не возникло никаких вопросов к докладчикам Лилии Гриневич и Александру Спиваковскому, выступившим очень коротко (поскольку законопроект рассматривали по сокращенной процедуре).
Почему так спешили? Андрей Парубий, ставя законопроект на голосование, подчеркивал, что Лилия Гриневич "считает его просто необходимым для продолжения реформы образования". Наверное, если бы не замаячили на горизонте внеочередные выборы, можно было бы не гнать коней.
Но теперь, когда до конца каденции этого парламента остались считанные часы, инициаторам реформы важно успеть закрепить принятый курс изменений и предотвратить откат назад, если такая идея возникнет у кого-либо из преемников. Если бы парламент не успел сейчас проголосовать за законопроект хотя бы в первом чтении, то после выборов новому составу Рады пришлось бы все начинать сначала: правительство (и неизвестно, кто в нем будет министром образования) должно было бы внести законопроект, Рада - рассмотреть и проголосовать. И какой это был бы законопроект - неизвестно.
А как у нас умеют дергать стоп-кран в образовательной политике - мы видели. Помним, как "оранжевое правительство" начало реформы в школе, которые предусматривали и поддержку 12-летки, и компетентностный подход, - а потом, в 2010 году, когда министерство возглавил Дмитрий Табачник, Верховная Рада изменила закон "Об общем среднем образовании" и вычеркнула из него 12-летку.
Кроме того, принятие закона, который является частью реформы среднего образования, много значит для репутации нынешнего МОН. В коммуникации с обществом оно делало основной акцент именно на изменениях в школе. Бросить все теперь на произвол судьбы - это репутационные потери. И это придется как-то объяснять международному сообществу и донорам, которые поддерживали реформы, в том числе и грантами.
В экспертной среде законопроект оценивают как прогрессивный шаг, несмотря на то, что к нему есть много вопросов и замечаний.
Среди плюсов чаще всего называют расширение возможностей для учеников, родителей, учителей и директоров школ. Именно это подчеркивает МОН, представляя закон.
Для учеников самый большой плюс - возможность создания собственной образовательной траектории. Теперь, если ты хочешь углубленно изучать, например, историю и литературу, а в школе есть только классы математического и биологического профиля, ты можешь не отказываться от своих предпочтений. Законом разрешено создавать межклассные группы из учеников разных классов, выбирающих для углубленного изучения один и тот же предмет.
Ученик и его родители совместно с учителями могут даже составить индивидуальный учебный план, - правда, его еще должен будет утвердить педсовет. Если же ученик занимается, например, в спортивной или музыкальной школе, такие занятия ему могут зачисляться как школьное обучение.
Школы получат большую финансовую и академическую автономию, что позволит вести собственную смету и составлять свои учебные программы.
Закон очень расширил возможности родителей. Теперь, если они считают, что в школе есть проблемы, которые не решить с администрацией, они могут инициировать проверку школы, так называемый институционный аудит.
Больше возможностей будет у ученического и родительского самоуправления (родительских комитетов). "При написании норм об ученическом и родительском самоуправлении мы акцентировали внимание на исключительной добровольности их создания и выполнения их решений, - говорит сопредседатель ОО "Родители SOS" и член рабочей группы, работавшей над проектом закона Алена Парфенова. - Другой аспект, важный для нас, - полная автономия этих органов. В законопроекте прописано, что работники школы не имеют права вмешиваться в деятельность родительского или ученического самоуправления, а также требовать протоколы заседаний. Эти нормы написаны жизнью и нашим опытом, поскольку мы очень часто сталкивались с тем, что в школе именно администрации и учителя диктуют "традиции", а родительские комитеты уже давно стали коллекторскими конторами "в законе".
По новому закону, можно быть директором школы не более 12 лет подряд. Для этого надо выиграть прозрачный конкурс (его механизм прописан в законе) и заключить контракт. Эта норма сразу вызвала споры в директорском корпусе: директора-тяжеловесы, работающие на своих должностях с незапамятных времен, настаивают на том, чтобы нововведение о конкурсе и контракте касалось только новеньких, а "старикам" оставили бессрочные договора: "Мы создали свои школы с нуля, знаем здесь каждый винтик, здесь все держится на нас. И вообще, это противоречит КЗоТ". Их оппоненты возражают: "Через конкурс должны пройти все. Директор должен быть конкурентоспособным, двигаться вперед, развиваться. А зачем ему это делать, если у него пожизненная должность, и он похож на черепаху Тортилу, покрывшуюся ряской в своем кресле".
Контракт сроком на один-три года светит и учителям-пенсионерам. "Если учитель-пенсионер хорошо работает и он ценный для школы работник, контракт с ним можно заключать множество раз, а вот те, кто работать не может или не хочет, должны уйти на пенсию и не занимать место, на которое придут молодые специалисты", - говорят сторонники идеи. "Да на пенсионерах школа держится! Если они уйдут, кто будет работать? Где вы видели толпы молодых и перспективных, которые так и ломятся в школу?" - возражают оппоненты. Ну что ж, увидим, останется ли эта норма в законе после второго чтения. Образовательные профсоюзы стоят за отмену контрактов и для директоров-"стариков", и для пенсионеров.
Наряду с четко сформулированными нормами, в законе есть серьезные вещи, оставшиеся за бортом публичных презентаций, но требующие решения. На многие мучительные и сложные вопросы законопроект не дает ответов, поскольку они, предполагаю, будут непопулярными или же не сформулированы, потому что до сих пор нет целостного понимания, как все должно выглядеть.
Когда только начинались разговоры о реформе школы, больше всего опасений вызвало продление срока обучения до 12 лет. Эту идею общество поддерживало плохо. И только обещания, что старшая школа будет другой, что будут профессиональные лицеи, изменили отношение к 12-летке. Проект закона "Об общем среднем образовании" должен был бы четко описать модель профильной старшей школы. Но здесь в законопроекте настоящая дыра, считает образовательный эксперт Ирина Когут.
"По сравнению с Законом "Об образовании", здесь очень мало дополнительной информации, - говорит Ирина. - Нет объяснения, как будет функционировать профильная старшая школа. Пока в тексте законопроекта закреплено только право на индивидуальную образовательную траекторию, но сейчас это выглядит, скорее, как исключение для отдельных учеников: для них составляется особая программа и т.п. Однако важно создать возможность выбора дисциплин для всех старшеклассников, причем доля курсов на выбор должна быть значительной, не один-два факультатива. Нужно менять нормативную базу и формировать сеть больших лицеев, в которых будет много учеников, тогда можно будет создать условия для индивидуального выбора предметов. Потому что ребенок не сможет выбрать профильные предметы в небольшой школе, это дорого для государства - для каждого ученика иметь отдельный коллектив учителей, учебное оборудование. Очевидно, пустоту в законопроекте касательно профильных лицеев просто нечем было заполнить, поскольку пока не принята Концепция старшей профильной школы".
Нужно определить, кто будет формировать сеть профильных лицеев. "Надо разделить уровни системы среднего образования между разными уровнями органов самоуправления, - подчеркивает Ирина Когут. - Начальная и средняя школа - местные громады, профильные лицеи - большие города и новые большие районы или области. Потому что не в каждой громаде наберется количество учеников, достаточное для создания лицея, лицеев должны быть меньше, чем начальных и средних школ. В Законе "Об образовании" указано, что сеть профильных лицеев должны формировать город и область, хотя основателями будут местные громады. Но центр принятия решений и ресурсы должны быть сосредоточены в одних руках, иначе невозможно эффективно управлять сетью заведений".
Очень важный вопрос - кто отвечает за обеспечение материально-технической базы для обучения, без которой невозможно качественное образование. "В законе этот вопрос не решен, - подчеркивает Ирина Когут. - Государство выделяет средства на зарплату учителей и учебники, а остальное, включительно с техперсоналом и материально-техническим обеспечением, финансируется из местного бюджета. При этом государство определяет стандарты образования, для достижения которых однозначно необходимы не только книги. Даже если мы принимаем, что содержание собственно заведений - ответственность местной власти (в конце концов, школьные здания принадлежат ей), то обеспечение образовательного процесса - обязанность государства, и оно должно выделять средства не только на учебники, которые сегодня являются не единственным инструментом обучения, но и на микроскопы, штативы, химические реактивы и скелеты. Сейчас эти задачи возложены на местные бюджеты, а они не всегда могут все профинансировать. Вот и имеем низкие результаты на ВНО по физике, кризис естественных наук в школе".
Еще один принципиальный вопрос, который фактически "повис" в законе: все ли выпускники должны получать аттестат (свидетельство о полном общем образовании) только за то, что отсидели за партой 12 лет? "Эта идея представлена в законопроекте очень вяло, а точнее - почти никак, хотя раньше министерство заявляло, что после выпуска из школы аттестат или свидетельство о полном общем среднем образовании будут получать только те, кто на самом деле овладел программой и достиг определенного уровня, - говорит директор аналитического центра CEDOS Егор Стадный. - Это записано в проекте закона очень аморфно и обтекаемо, можно по-разному трактовать, и даже так, что ничего не изменится, и аттестат выдадут всем по умолчанию. А репутация этого документа будет такая же, как и теперь".
Все ли учителя должны иметь педагогическое образование? "В законопроекте не описаны варианты доступа непедагогов к учительской профессии, - говорит Егор Стадный. - Так делают все страны, имеющие проблемы с кадровым составом учителей. Я не увидел, чтобы законопроект предложил, как мы будем привлекать в школу работников без педагогического образования. И сейчас директора не всегда хотят нанимать таких людей, относятся к ним с предубеждением. Я считаю, что учитель информатики-айтишник может научить детей информатике лучше, чем выпускник педвуза, а выпускник германской филологии - лучше обучать английскому языку".
Фишкой нового закона является введение педагогической интернатуры. "Идея педагогической интернатуры - бесспорно, своевременная, - говорит вице-президент Киевской школы экономики Инна Совсун. - Учительница, только что окончившая университет, нуждается в поддержке и наставничестве со стороны более опытных коллег. В конце концов, хорошие школы так и делают уже сегодня. Проектом закона предусмотрено, что педагог-наставник будет получать 20% надбавки к зарплате. Вместе с тем проектом не урегулирован вопрос, каждая ли школа будет иметь право организовывать интернатуру, или, возможно, для этого она должна отвечать определенным требованиям. Если школа демонстрирует плохие результаты сегодня - целесообразно ли туда идти молодой учительнице для "получения опыта"? Также в тексте законопроекта ничего не сказано об оценивании по результатам прохождения интернатуры. Достаточно ли просто один год "отбыть" в статусе интерна? Или нужно доказать, что человек все же готов к самостоятельной профессиональной деятельности? Теоретически это могут делать школы. Если бы было решение об обязательности профессиональной сертификации учителей, как в большинстве развитых стран, такой оценкой могла бы быть первичная сертификация. Однако в проекте закона нет даже намеков на оценивание по результатам интернатуры".
Проект закона дает свободу учителям, но и вносит определенные ограничения: нельзя использовать программы, финансируемые за средства родителей. Это означает, что из школ могут исчезнуть авторские программы "Развивающее обучение", "Росток", "Интеллект Украины" и прочие, для обучения по которым родители покупали тетради и пособия. "Не надо делать бизнес на школе, пусть дети учатся по программам НУШ, а кто хочет альтернативы - пусть идет в частную школу", - говорят сторонники нормы закона.
"Возникает логичный вопрос: почему родителей решили лишить права выбора образовательной программы, по которой они хотят учить своих детей? - говорит образовательный эксперт, юрист Андрей Черных. - Почему родители, добровольно соглашаясь платить соответствующие средства за обучение детей по авторским образовательным программам, должны быть лишены такой возможности? Если мы говорим, что так называемые добровольные взносы в школах на системном уровне - это нормально, поскольку их вопросы решают родительские комитеты, и что школам будет сложно без помощи родителей, - то почему мы лишаем родителей возможности выбирать будущее направление развития и обучения их детям? Уверен, что народные депутаты внесут соответствующие поправки до второго чтения, профильный комитет их поддержит, и этой нормы закона не будет в окончательной его редакции".
Очень жаль, что закон, касающийся школьной реформы, принимают второпях; что многие спорные вопросы нет времени продискутировать. И дело здесь не только в том, что еще в прошлом году, когда начинали работать над законопроектом, не ожидали внеочередных парламентских выборов.
"Когда начиналась школьная реформа, к сожалению, Министерство образования приняло решение сохранить историческую архитектуру образовательного законодательства, - говорит Инна Совсун. - Общая цель была такова: прописать базовые вещи в рамочном законе "Об образовании", а дальше подробнее расписать нормы для разных уровней образования. На практике все сложнее. Еще когда писался рамочный закон, было понятно, что сложно выписать общие нормы, которые регулировали бы вместе с тем работу детсада и университета, да и или есть в этом смысл? В результате Закон "Об образовании", принятый в 2017 году, в значительной степени позиционировался как запуск школьной реформы. Вместе с тем этот запуск был частичным, ведь фактически большинство сложных решений были перенесены "на потом", их планировалось урегулировать в законе об общем среднем образовании. С одной стороны, это позволило запустить какие-то процессы изменений без конкретных ответов на сложные и часто непопулярные вопросы. С другой - нерешенность этих вопросов часто тормозила процесс реформирования. К тому же и так ограниченный экспертный, политический и временной ресурс фактически растянули на подготовку двух законов, хотя вполне можно было ограничиться одним. Теперь мы видим, что каденция правительства завершается, а одна из знаковых реформ - запуск Новой украинской школы - так и не зафиксирована в полной мере на уровне законодательства. Это, безусловно, создает угрозы, ведь неизвестно, каким будет следующий состав парламента и правительства. Более того, наличие двух законов усложняет прочтение и понимание законодательства. Множество статей в законопроекте об общем среднем образовании начинаются словами "этот вопрос регулируется Законом Украины "Об образовании", и приходится читать два закона, чтобы понять, как именно регулируются вопросы. Вместе с тем многие вопросы, которые должны были быть уточнены в законе о среднем образовании, остались выписанными в общих чертах. И тогда снова возникает вопрос: какова цель разведения регулирования на два отдельных закона?"
"В сущности, закон "О полном общем среднем образовании" процентов на 60 дублирует нормы Закона "Об образовании". Но он должен быть принят, потому что нужно детализировать некоторые вещи, - говорит Егор Стадный. - Только надо меньше на себя медали вешать. Этот закон позиционируют как прорыв, потому что у нас чуть ли не каждое голосование в Верховной Раде воспринимается почти как второе пришествие Христа, а революционные увлечения депутатов и министерства образования создают чрезмерные ожидания у населения. Люди, закормленные победными новостями, думают: "Ну все, дело сделано, реформу приняли, завтра заживем иначе, по-новому". Только на самом деле людям никто не говорит, что на них сваливаются новые обязанности. Родители - старайтесь работать над индивидуальными учебными траекториями своих детей, берите на себя полномочия. Если успешность учеников ниже плинтуса, для директора это значит, что ему не надо удерживать всеми способами учителей на должностях и думать, что он никогда других не найдет, а надо искать кого-то, привлекать средства, искать доноров, благотворителей, апгрейдить школу, использовать возможность быть отдельным юридическим лицом со своей бухгалтерией. Вот сейчас у нас есть законопроект, в котором прописано много неплохих механизмов. Но это не изменения, это возможности для изменений. А воспользуются ли на местах этими возможностями - зависит от каждого".
Ну что ж, похоже, гештальт политиков закрыт, а вот наш, общества, - нет. Для нас он в том, изменится ли что-то, наконец, в образовании, а следовательно - и в нашем будущем. Надеюсь, что те, кто дальше будет работать над реформой, исправят недостатки, но не развернут изменения в противоположную сторону.