Закон об образовании рождается в жарких дискуссиях.
Один из камней преткновения - вопрос о том, как должно финансироваться образование. Может быть, выходом станет введение так называемых образовательных ваучеров (системы "деньги ходят за ребенком")? Чем популярнее школа, тем больше денег в нее приносят ученики. Однако у этой идеи есть оппоненты, которые считают - такая система не будет стимулировать повышение качества образования. Известны случаи, когда страны, которые ввели ваучерную систему, со временем отказались от нее.
В любом споре интересно выслушать незаинтересованную сторону - эксперта, который имеет опыт реформирования системы образования в разных странах. О ваучерной системе ZN.UA расспрашивало Яна Герчински - одного из лучших в Европе консультантов по управлению и финансированию образования в постсоветских странах, эксперта шведско-украинского проекта "Поддержка децентрализации в Украине", адъюнкт-профессора Варшавского Института образовательных исследований. Разговор получился не только о ваучерах. Ведь вопрос финансирования образования касается разных аспектов этой сферы - конкуренции, рынка, качества.
- Вы знаете, я против ваучеров, - начал разговор Ян.
- Но в мире они приняты?
- Идея введения образовательных ваучеров появилась в образовательных дискуссиях в 50-х годах прошлого века. Ее автор - Милтон Фридман (хотя некоторые попытки предпринимались и раньше) Он предполагал, что родители должны влиять на то, какое образование получают их дети. В США у родителей тогда не было, да и сейчас мало возможностей выбрать учебное заведение - каждый идет в школу своего микрорайона. А финансы между школами распределяют специально созданные органы власти - school district.
Милтон Фридман рекомендовал следующую схему: каждая школа предлагает свои программы, учителей, возможности. А родители будут выбирать. Это рыночная система, в которой участвуют родители как потребители образовательных услуг.
- То есть ваучер - это инструмент участия родителей?
- И участия, и обязательного образования рынка. Идеи Фридмана в целом не были поддержаны в Америке. Но в мире идея ваучеров быстро распространялась, потому что она очень проста и всем понятна. Многим нравится, что родители будут управлять деньгами, что у них будет выбор. Поэтому идея образовательных ваучеров обладает политической привлекательностью.
Но стран, где были внедрены ваучеры, очень мало. И обычно это происходило в очень специфических условиях. Приведу два примера.
Первый - Чили. Когда в 1973 году в результате военного переворота был свергнут демократически избранный президент Альенде, к власти пришел диктатор Аугусто Пиночет. Именно он ввел ваучерную систему в образовании. Это стало возможным потому, что в стране не было оппозиции, не было профсоюзов учителей.
И другой интересный пример, который намного ближе Украине - это Грузия. После Революции роз президент Саакашвили пришел к власти в ужасно коррумпированной стране. Коррупция в образовании была на уровне не школ, а местной власти. Деньги из Тбилиси в районы поступали, а по дороге к школам "терялись". Я работал в Грузии в 2002 г. и видел сельские районы, где учителям в школах платили родители, потому что в районе денег не хватало.
Проблему коррупции местной власти Саакашвили решил очень простым способом - забрал почти все функции и, соответственно, финансы у местной власти в районах. Эта ситуация несравнима с Чили, но она тоже была очень специфичной. Во-первых, новой власти в Грузии доверяли. Партия президента была доминирующей на всех уровнях. Во-вторых, все понимали, что нужны изменения, что с коррупцией надо покончить. Так что реформы были поддержаны.
Есть одна вещь, которая и в Чили, и в Грузии совпадает - и там, и там не было сопротивления со стороны учителей. Но в большинстве стран сопротивление есть. Образовательная среда, учителя, профсоюзы и эксперты обычно категорически против ваучеров, их внедрение лоббируют зачастую лишь экономисты-теоретики, как и сам Фридман.
Звучит эта идея хорошо, но когда мы доходим до деталей - видим, что есть очень много сложностей, которые мало понимает население и намного лучше понимают учителя и директора школ. Учителя в Чили и Грузии не возражали. В первом случае из-за диктатуры. Во втором - из-за того, что учителя, как и все граждане страны, хотели изменить коррумпированную систему.
- Почему образовательная среда не поддерживает ваучеры?
- Главная проблема - вопрос конкуренции. Школы ее не очень любят. Потому что это конкуренция не качества, а того, что люди думают о школе, то .есть репутации и слухов. Когда мы отправляем ребенка в школу, то даже через год не знаем, хорошая она или нет. Мы видим, например, что наш ученик доволен. Но это не является индикатором качества. Есть случаи, когда ребенок доволен тем, что от него ничего не требуют.
К тому же хорошая школа - это школа, которая работает вместе с родителями. Родитель должен быть партнером в школе, а не заказчиком услуг. Это же не ресторан!
Теперь перейдем к техническим вопросам. Первый - как работает рыночный механизм в образовании? Здесь, к счастью, мы имеем очень хороший отчет, опубликованный OECD. Он основывается на 150 научных исследованиях, проведенных в разных странах. Оказывается, в условиях конкуренции школы не хотят расти, становиться большими. Вот, например, если я продаю сыр, который хорошо покупают, я буду продавать его еще больше. Цель производителей пепси-колы - чтобы все пили пепси и никто не пил кока-колу. А в образовании все по-другому. Если у школы хорошая репутация, она не будет стремиться к расширению - снять другое здание, существенно увеличить число своих учеников (скажем, с 600 до 1500), набрать новых учителей. Во многих случаях это трудно сделать даже технически. Она просто попытается более жестко сегрегировать своих учеников - выбрать среди кандидатов лучших.
Если мы принимаем это во внимание и смотрим на конкуренцию между школами, которая является сутью ваучеров, мы видим, почему школам неинтересно расти. Во-первых, если они будут брать тех, кто лучше подготовлен, более мотивирован, это сразу улучшит результаты их работы. Чем лучше ученики, тем легче работа. И тем выше результаты внешнего тестирования.
А что мы видим в школах с плохой репутацией? Там ученики из менее благополучных семей, их мотивация - заниматься чем угодно, кроме учебы. Учителя таких школ проигрывают - тяжелая работа, трудная ситуация в каждом классе. А о качестве их работы судят по ВНО, результат которого очень низкий. Даже если учителя действительно стараются, они не оценены рынком.
Главный результат рыночных отношений в образовании - это сегрегация школ. Разрыв между элитными и обыкновенными школами увеличивается.
Эта сегрегация имеет в некоторой степени молчаливое согласие. Те родители, кто не заинтересован в образовании своих детей, примут без протеста то, что дети пойдут в плохие школы. Потому что они этим не интересуются, не понимают. Они демократично принимают ситуацию, что их дети получают плохое образование.
- Почему вы говорите "демократично"?
- В том смысле, что они могут что-то сделать для изменения ситуации, но она их устраивает. Если мы опросим родителей, увидим, что все довольны: и те, кто послал детей в хорошие школы, и те, кто в плохие. А что такое плохая или хорошая школа? Единого понимания нет. У каждого есть собственное понимание своих интересов и интересов своего ребенка. Иногда оно глубокое, иногда наоборот. Очень интересный пример этого я видел в исследованиях в Голландии. Там существует серьезный разрыв между школами, где учатся голландские дети, и школами, где учатся эмигранты. Эмигранты намного меньше понимают систему, где живут. Многие очень плохо знают голландский язык. Они вообще счастливы, что их дети ходят в школу. Но такие дети очень часто идут в плохие школы. У родителей-эмигрантов нет информации для того, чтобы сделать хороший выбор.
Несколько лет назад в Амстердаме офис образования пытался изменить эту ситуацию. Была проведена независимая проверка работы школ, где большинство учеников - эмигранты. В итоге городские власти выслали всем родителям учеников этих школ письмо, где было написано: по оценкам Королевской школьной инспекции, школа, в которую вы посылаете своего ребенка, очень плохая. Пожалуйста, подумайте.
- Почему власти заинтересованы давать родителям такую информацию?
- Потому что ситуация разделения, сегрегация школ очень опасна. Нужно не дойти до ситуации, когда будут созданы две отдельные системы школ и некоммуницирующие между собой группы населения. Разделение приводит к тому, что формируется другое общество, которое хочет отделиться. Имеем части города, которые трудно контролируются полицией. Разного типа экстремальные радикальные движения. Помните, какая была борьба с полицией в сегрегированных городах вокруг Парижа несколько лет назад? Подобное мы видели и в Лондоне, и во многих других городах. И это очень опасно для стабильности общества.
Так что инклюзивная социальная политика очень важна. И образование является ее важной частью. Когда власти Амстердама обращались к родителям, они думали не о сегодняшних учениках. Они думали о том, как будет жить этот город через 15 лет, когда эти дети закончат школу. Что они будут делать? Будут ли они включены в жизнь общества (искать работу, создавать семьи) или станут радикальными и социально опасными?
- Школы с хорошей репутацией при ваучерной системе расцветут. А что будет с "плохими" учебными заведениями?
-Это одна из серьезных и трудноразрешимых проблем, связанных с ваучерной системой финансирования образования. Если мы производим плохой сыр, его никто не покупает. В итоге производитель сыра закрывает свою фирму, все производство останавливается. Что происходит со школой? Ее финансовое банкротство очень трудно себе представить. Потому что есть конституционное право каждого ребенка получить бесплатное образование. Я ребенок, я хожу в школу, а она признана банкротом. Как мои права гражданина страны будут обеспечены?
- То есть государство будет вынуждено содержать плохие школы?
- Этого я не знаю. В ваучерной системе трудно представить себе банкротство. Например, в Грузии решили, что только министр образования может решить вопрос закрытия школы, определить, что будет с детьми, с имуществом. А это уже административная интервенция в рыночный механизм.
У нас в Польше нет ваучеров на уровне страны. У нас очень развита децентрализация. И местные власти, которые называются гминами, сами решают, как организовать финансирование школ. Несколько польских городов приняли ваучерную систему. Она хорошо работала до тех пор, пока не упала рождаемость. Ваучеров на покрытие расходов всех школ не хватало, поэтому в каждом городе надо было закрыть одну гимназию - ту, в которую шло меньше детей. Что делать? Добавить денег - это уже не ваучерная система. Не добавить - а как платить зарплату учителям? И независимо друг от друга оба польских города сохранили школы, но отказались от ваучерной системы.
В Грузии знали, что в селах есть малые школы, в которых денег не будет хватать. Поэтому перед введением ваучеров многие школы объединили.
- Непопулярный для власти шаг.
- Это было после революции, власть имела огромное доверие общества. Кроме того, в Грузии ввели три вида ваучера: городской, сельский и высокогорный. Это разные суммы. Наибольшая - у высокогорного, самая маленькая - у городского. Но этот подход тоже приводит к проблемам. Например, если ученик переходит из высокогорного селения в городскую школу, то как ему насчитывать ваучер?
Но даже несмотря на все эти шаги, "дефицитные" школы в Грузии таки появились. В них ваучерная система уже не работала. Тогда в министерстве образования было создано специальное отделение, которое принимало заявки от дефицитных школ на дофинансирование. У этого отделения не было возможности оценить деятельность каждой такой школы. Чаще всего денег давали столько, сколько просили. И это правильно. Потому что делать ставку только на рыночные отношения нельзя. Есть обязанность государства давать образование всем. И если ваучерной системы не хватает - нужно добавить денег, нарушить рыночный механизм.
- Может быть, ваучерная система была бы полезной для частных школ? Ведь родители учеников платят налоги, но их дети не получают государственной поддержки.
- У нас в Польше тоже велись такие дискуссии. Здесь есть две группы интересов. Одна - частные школы. Другая - большие хорошие государственные школы. Решение вопроса финансирования частных школ - это политический вопрос, конечно. В Польше решили, что эти школы должны получать деньги от правительства. Размер выплат определяют так. Местные власти смотрят на свои расходы в коммунальных школах, делят их на количество учеников, получают сумму расходов на одного ученика, и ту же сумму передают на каждого ученика частной школы. Конечно, на этих детей местные власти получают образовательную субвенцию, как и на все остальных. Кроме того, польские частные школы получают деньги с родителей.
И когда количество таких школ стало расти, городские власти заинтересовались - а что в них происходит? Первыми это сделали власти Кракова. Они попросили у частных школ списки учеников. После проверки оказалось, что в этих списках на 30% меньше учеников, чем школы раньше подавали в заявках на финансирование. Другие города сделали так же, как в Кракове.
Финансирование частных школ - это политическая финансовая проблема. Каждая страна должна решать ее по-своему. Можно сделать, как у нас в Польше: мы имеем ваучерную систему для частных школ без ваучерной системы для коммунальных школ.
- А это справедливо?
- Да. Есть страны, например Голландия, где частные школы получают поддержку от государства, но им не разрешается требовать дополнительных денег от родителей. И я считаю это справедливым.
- Чем же такие частные школы отличаются от государственных?
- Наличием собственника, который назначает директора школы, решает, как она должна работать, по какой учебной программе, как будет набирать учеников. В Польше есть частные школы, которые не получают денег от родителей и финансируются из бюджета. Например, католические.
- Кому еще может быть выгодна ваучерная система финансирования?
- Большим школам в больших городах с хорошей репутацией. Они говорят: мы лучше знаем, как тратить деньги. Дайте нам их пропорционально количеству учеников. Требование частных школ получать от государства деньги до некоторой степени оправдано. А требование директоров больших школ я считаю неоправданным, потому что оно не совпадает с интересом всей образовательной системы. Они думают о себе и не думают о том, как работают менее престижные школы. Я этого боюсь.
- А если ввести ваучер частично, не для всех?
-Системы частичного ваучера возможны. Но они всегда должны иметь четко определенную цель. Очень хороший пример частичного ваучера - ваучер для девочек в Бангладеш. Это мусульманская страна, где родители считают, что для девочки главное - найти мужа, и образование часто заканчивается на этапе научиться готовить обед. Но в таких случаях ваучер - это не инструмент рыночной системы. Он решает другие проблемы. Такую ваучерную систему трудно не поддержать. Конечно, решение о том, будет ли работать у вас ваучерная система, будут принимать украинские власти на основе своего понимания и публичных дискуссий. Но мне кажется, что из того, что я вам сказал, достаточно очевидно, что есть большая опасность того, что последствия от внедрения ваучера в Украине будут намного более негативными, чем позитивными. Грузия, нужно сказать, сейчас отказывается от него.