Поступление в школу попало в перечень слабых мест нашего образования, составленного экспертами ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития, объединяющей 34 страны мира).
Всего таких проблем определено восемь, и все они открывают возможности для коррупции, нечестности и несправедливости.
Специалисты назвали их рисками и проблемами с добропорядочностью. Это - доступ к школьному и дошкольному образованию по неофициальной договоренности; ненадлежащее использование родительских взносов в школы; ненадлежащее признание учебных достижений в начальном и среднем образовании; частные дополнительные занятия учителей в классе; мошенничество при закупке учебников; коррумпированный доступ к высшему образованию; учебная недобропорядочность в высшем образовании; ненадлежащее признание учебных достижений в высшем образовании.
Нельзя сказать, что в обзорах содержится что-то неожиданное. Но это взгляд на наши проблемы извне, и не просто констатация фактов, а рекомендации и примеры из практики других стран.
Свои выводы эксперты представили в "Обзорах ОЭСР на тему добросовестности в образовании: Украина 2017" (далее - Обзор). Исследование проводилось с октября 2015 г. Оно охватывало не только изучение законодательства и статистики, но также посещение образовательных учреждений и общение в фокус-группах.
Каждая из восьми проблем заслуживает отдельного внимания. И мы попробуем их рассмотреть. Начнем с доступа к школьному образованию. Именно в эти дни школы завершают отбор в первый класс и начинают оглашать списки счастливцев. А через месяц-два начнутся вступительные экзамены для старшеклассников, которые поступают в лицеи и гимназии.
О процедуре поступления в престижные школы сказано уже довольно много - что и как должно происходить, какие документы подавать. Но на самом деле и родители, и дети до сих пор абсолютно беззащитны перед отшлифованной годами системой отбора. Потому что все вопросы поступления сосредоточены в руках того, кто его проводит, - школы.
Какие же черные коррупциогенные ходы в элитные школы (поскольку в обычные школы отбор проводить нельзя) увидели международные эксперты? Прежде всего, это процедура проведения экзаменов или собеседований. Их разрешено проводить не всем, а только лицеям, гимназиям и специализированным школам. Однако международные эксперты отмечают, что "во время разговоров с киевскими родителями команда узнала о чрезмерной сложности вступительных экзаменов в обычные, но "хорошие" школы, а также о регулярных манипуляциях результатами в пользу семей зажиточных или с необходимыми связями (либо зажиточных и с необходимыми связями)".
В обычных, неспециализированных, школах вступительные экзамены могут маскировать под психологическое тестирование. "Правила и процедуры (поступления. - О.О.), независимо от того, основываются они на проверке знаний или психологических тестах, являются уязвимыми к манипуляциям, которые обеспечивают преференциальный доступ путем неофициальных договоренностей. Эти договоренности могут быть разными - от непосредственных взяток до более скрытых форм, таких как обязательство долгосрочной поддержки школы в форме родительских взносов".
Родители готовы на все, чтобы попасть в престижную школу. Все большую популярность приобретают т.н. учебно-воспитательные комплексы (УВК), когда при престижной гимназии или лицее (а они, по закону, могут функционировать лишь в средней и старшей школе) открывается не только начальная школа, но и детсад. Эксперты называют такие комплексы теневыми точками поступления, поскольку дети, которые прошли детсады или начальные школы при популярном лицее или гимназии, имеют преференции во время приема по сравнению с детьми из других школ. "Согласно информации Государственной инспекции учебных заведений, на момент написания этого отчета приблизительно 90% элитных школ имели на балансе детсад или начальные классы", - говорится в Обзоре.
Второй черный ход в популярную школу - неадекватное регулирование вступительных экзаменов чиновниками. "Правила, разработанные Министерством образования и науки относительно использования вступительных экзаменов, дают ограниченные и неадекватные рекомендации местным управлениям образования и школам. Они не содержат установок относительно валидности, надежности и справедливости вступительных экзаменов. Более того, правила утверждают устные собеседования как основной элемент вступительных экзаменов на всех уровнях, хотя именно устные собеседования очень ненадежны, особенно в случае их произвольного или непрофессионального проведения", - сказано в Обзоре.
Третий фактор - неэффективный мониторинг процедуры поступления со стороны районных управлений образования, которые обязаны присматривать за ними, но иногда снисходительны к нарушениям. Но если управленцы и обнаружат нарушения во время проведения вступительных экзаменов, они не имеют полномочий принимать соответствующие меры или санкции, поскольку нормативными документами Минобразования это не предусмотрено.
Какие рекомендации дают международные эксперты с целью снижения рисков для добропорядочности при поступлении в школу?
В отчете отмечено, что борьба с преференциями во время поступления в школу должна стать частью более широкой дискуссии относительно того, какую систему среднего образования мы хотим создать: общую (т.е. одинаковую для всех), выборочную (распределяющую детей в раннем возрасте в зависимости от их способностей, когда дальше они учатся по разным программам) или сбалансированную между этими двумя принципами (тогда до какого класса должно продолжаться общее для всех образование, без распределения на лицеи, гимназии и обычные школы микрорайона, элиту или неэлиту)?
Фактически, такая дискуссия уже начинается, но очень тихо и несмело. Пока что она касается лишь распределения на элитные (лицеи и гимназии), специализированные и т.н. обычные школы. Все громче звучат радикальные предложения: принимаем первоклассников во все без исключения школы без конкурса и без какого-либо распределения. А потом, в старших классах, после ВНО и профориентационных тестов, определяемся с направлениями и выбором элитного (или наоборот) учебного заведения.
Есть и более радикальные предложения - прекратить распределение на элиту и неэлиту и поднимать средний уровень качества образования в стране. Небольшая группа наших талантливых детей, например математиков, демонстрирует поразительные успехи на международных олимпиадах, но это не отменяет кризиса математического образования по всей стране. А результаты ВНО свидетельствуют о существенном различии между достижениями учащихся элитных и обычных районных или сельских школ.
"В Украине следует ограничить отбор учащихся для обучения в "элитных" государственных учебных заведениях, - сказано в аналитическом отчете центра CEDOS "Неравенство учебных достижений в украинских школах по результатам ВНО-2016". - Успехи гимназий и лицеев в ВНО лишь частично являются результатом высшего качества преподавания в этих школах. Основная причина успехов в том, что лучших учеников в более раннем возрасте отбирают для обучения в "элитных" заведениях. В гимназиях такой отбор часто происходит после четвертого класса, а в специализированные школы разрешен отбор даже в первый класс. Такой отбор добавляет престижа "элитным" школам и мотивирует все больше талантливых школьников идти на обучение туда, оставляя позади ровесников с более слабыми оценками. Это автоматически приводит к поляризации на "лучшие" и "худшие" школы, независимо от того, действительно ли качество образования в них кардинально отличается. Обычные школы, из которых ушли отличники, теряют лидеров, на которых могли ориентироваться и чью поддержку могли бы получать другие ученики, что только ухудшает результаты в таких школах".
Приверженцы идеи существования элитных школ возражают: эти школы отбирают тех, кто хочет и может учиться, чьи родители хотят инвестировать в образование. Обучение в элитной школе качественное и требует хорошей подготовки, поэтому и отбор должен быть жестким.
А как находят баланс между избирательным и общим для всех образованием другие страны? По-разному, единого рецепта нет, говорится в Обзоре: "Например, избирательная система для среднего образования существует в немецкоязычных странах, фламандской части Бельгии и Нидерландах (Hanushek and WЪssmann, 2006). Ученики находятся вместе в одной школе на протяжении долгого периода, обычно до достижения 15-летнего возраста или еще дольше. Школы и учителя поддерживают широкий диапазон способностей учеников, а группирование по способностям происходит в той же школе или даже в одном классе, что позволяет детям перемещаться между уровнями сложности.
Общая доступность школьного образования распространена в государствах - членах ОЭСР, включительно с Канадой, Финляндией, Японией, Норвегией и Швецией. Некоторые из наиболее успешных образовательных систем в странах ОЭСР разработали программы общего среднего образования, которые дают высококачественные возможности подавляющему большинству учеников, компенсируя уровень зажиточности в семьях и личные обстоятельства (OECD, 2010).
Другие страны, которые ввели раннее распределение детей, пересмотрели свою политику, чтобы разрешить долговременное общее среднее образование вместо раннего распределения. Это позволяет легче переходить между образовательными направлениями или вводить процедуры отбора, которые являются последовательными, прозрачными и сводят предубежденность до минимума (OECD, 2013a)".
Но даже если мы откажемся от какого-либо отбора и заставим школы брать всех, кто принадлежит к их микрорайону, рискуем натолкнуться на банальную нехватку мест. Заявлений в первый класс больше, чем может взять школа. Как быть в таком случае? В Обзоре содержится несколько рекомендаций.
Прежде всего следует пересмотреть зоны обслуживания школ (закрепленные за ними микрорайоны). Эта информация должна быть публичной и доступной для родителей. Если же спрос на места в определенной школе превышает количество имеющихся мест, нужно утвердить справедливые и непредубежденные процедуры распределения. Например, приоритет за датой рождения или автоматизированный процесс случайной выборки.
"В своем недавнем исследовании корпорация RAND Europe рассказывает, как некоторые страны прибегают к лотерее и случайной выборке для преодоления узких мест и других нарушений во время зачисления в школы и вузы. В Нидерландах, Новой Зеландии, Швеции, Великобритании и США, например, такие схемы ввели для ослабления ажиотажа во время приема в школы и вузы, а также для преодоления проблемы социальной выборочности в решениях относительно принятия, которая становится все актуальнее.
В Новой Зеландии и США схема лотереи используется для выбора общеобразовательных школ, чартерных школ (независимых учреждений со своим уставом) или программ поручительства (финансирования государством обучения в выбранной учеником или его родителями школе). В Новой Зеландии и Швеции использование лотереи - это часть реформы для усиления конкуренции между школами и повышения общих стандартов среднего образования. Иногда лотерея выполняет дополнительную функцию, кроме преодоления ажиотажа. В Чикаго введение лотереи связано с борьбой против сегрегации. В Милуоки лотерею используют для предоставления лучших возможностей обучения ученикам из неимущих семей.
Исследование RAND приходит к выводу, что доказательства положительного влияния таких мер на смягчение социального неравенства и поощрения ученических достижений пока что немногочисленны, а там, где они есть, еще не позволяют составить окончательное суждение. Однако это исследование также отмечает, что системы выборки и лотереи становятся все более существенными для решения проблем с поступлением в школы в разных странах и предлагают четкие технические преимущества".
Но если все-таки оставить отбор в школы, то как уменьшить возможности недобропорядочности при этом? Эксперты рекомендуют проводить вступительные экзамены в виде стандартизированных тестов. Можно создать репозитарий тестовых вопросов, составленных, например, Украинским центром оценивания качества образования, и школы будут брать оттуда задания для своих вступительных экзаменов. А для собеседования при поступлении нужно разработать четкие критерии. Кроме того, записи вступительных экзаменов и их результаты должны быть в публичном доступе, чтобы можно было их проанализировать и сравнить.
Есть рекомендации и для Министерства образования. Нужно пересмотреть приказ, который устанавливает правила доступа к школам, указано в Обзоре. Нужно укрепить выполнение всех правил проведения вступительных экзаменов с привлечением Государственной инспекции учебных заведений и ее надзором за работниками районного управления образования, которые контролируют процесс на местном уровне.
Для родителей должна быть простая и понятная процедура обжалования на местном и государственном уровне, если были нарушения при поступлении их ребенка (например, у уполномоченного по правам человека или в государственной инспекции учебных заведений).
"Наконец, нужно ввести финансовые санкции за неспособность местных управлений образования соблюдать упомянутые выше правила (например, уменьшение государственного финансирования)", - указано в Обзоре.
Для того, чтобы снять нагрузку на популярные школы, а следовательно и ажиотаж вокруг поступления в них (со всеми рисками для добропорядочности), эксперты предлагают не только улучшить связь между процессами градостроительства и вместимостью учебных заведений, но и предоставлять родителям больше надежной и объективной информации о качестве школ. И это, конечно, не рейтинги по результатам ВНО.
"Надо обратить отдельное внимание на развитие инспекционной деятельности относительно школ, которая будет предоставлять семьям более полную и более надежную картину качества школ, чем та, что доступна сейчас, - подчеркивается в Обзоре. - Например, это могут быть отчеты на уровне школы с надежной информацией о правилах и практике отбора учеников, практике и качестве преподавания, уровне удовлетворения учеников, родителей и работников, стандартизированном оценивании результатов обучения. Стандартизированные оценивания должны стать частью отчета на уровне школы лишь тогда, когда органы по обеспечению качества, сотрудничающие с экспертами по оцениванию, разработают способы измерения успешности школы, которые также будут учитывать факторы, не связанные с самой школой, - например, статус семей и особенности учеников, поступающих в школу (т.е. индикаторы успешности школы с дополнительной ценностью). Разработка таких возможностей может основываться на широком международном опыте создания школьных инспекторатов, отчетности на уровне школ и обеспечении качества в целом. Это, в свою очередь, базируется на работе Постоянной международной конференции инспекторатов (SICI), ОЭСР и многих европейских стран, имеющих опыт школьных инспекторатов, - и тех, где эти институты работают уже давно (например, Англия, Нидерланды), и тех, где их ввели недавно (например, Чехия и Словакия) (OECD, 2013b)".
Будем надеяться, что отчет не ляжет под сукно и рекомендации, высказанные в нем, станут предметом размышлений, дискуссий и конкретных шагов. Чтобы, в конце концов, что-то изменилось в этой пронизанной черными ходами системе поступления в школы.
Примечание: это исследование финансировалось Программой поддержки образования Фондов Открытого Общества и резервным фондом Евразийской программы в партнерстве с Международным фондом "Відродження" (Украина) и Институтом развития образования (Украина).