В разных странах свои собственные системы управления школами и качеством образования, схемы их финансирования. Вместе с тем на территории Евросоюза действуют определенные общие закономерности и тенденции, понимание которых поможет минимизировать риски на пути к повышению экономической эффективности школьного образования в нашей стране.
Тем не менее векторы развития европейского и украинского образования существенно отличаются. Украинские реалии напоминают изобретение сугубо национального велосипеда с квадратными колесами и рулем где-то на уровне заднего багажника: ездить как-то можно, но очень неудобно.
Попробуем определить основные общие черты европейского школьного образования:
- в управлении школами значительную роль играют территориальные общины и школьные советы;
- в большинстве стран Евросоюза старшая школа не является обязательной;
действуют установленные государством экономические нормы обеспечения базовых нужд школы, причем финансируются не учебные заведения, а "образовательная корзина" каждого ученика;
- при многообразии подходов к финансированию школ общей тенденцией является усиление автономии школ, делегирование школам более широких полномочий (чаще всего решения по распределению школьных финансов принимает директор совместно со школьным советом);
- начальные школы, как правило, территориально отделены от основных; количество школ в каждой административно-территориальной единице минимизировано, школы укрупнены;
- в подавляющем большинстве европейских стран наряду с основным количеством школ, финансируемых из бюджетов, есть определенный процент школ, функционирующих на средства родителей или церкви;
- за научно-методическое обеспечение школ, как правило, отвечает высшее образовательное звено, университеты. Академий педагогических наук, финансируемых из госбюджета, не существует. Школы, как правило, не занимаются инновационной деятельностью;
- плановые проверки школ правоохранительными и контролирующими органами (прокуратура, полиция, санитарная инспекция, техническая инспекция труда, контрольно-ревизионная служба) не предусмотрены. Школы работают в правовом поле и отвечают прежде всего перед законом. Нет оперативного руководства школами "сверху" с помощью телефонограмм и ежемесячных оперативных совещаний;
- школы, как правило, не выполняют социальные функции и, соответственно, не несут ответственность за питание, медицинское обслуживание и оздоровление учеников. Школа не ведет учет населения школьного возраста. На территориях школ не размещают избирательные участки;
- инициатива и финансирование профессиональной переподготовки учителя чаще всего возлагаются непосредственно на школы или самих учителей;
- какие учебники использовать - решает учитель или руководство школы, а приобретает учебники школа или родители учеников;
- в функции школы не входит т. н. воспитательная работа (в понимании времен СССР). Отсутствуют должности заместителя директора по воспитанию и воспитателя, не пишутся планы воспитательной работы и т. п. За воспитание ученика отвечает его семья;
- директор школы защищен контрактом, который заключается обычно на пять лет. Условиями продолжения контракта является, в частности, умение быть лидером, владение школьным менеджментом, разработка концепции развития школы на следующий период.
В Украине существуют три основных парадокса.
Парадокс первый: государство де-юре (Конституцией и Законом "Об общем среднем образовании") обеспечивает, а де-факто не обеспечивает "доступность и бесплатность образования в государственных и коммунальных учебных заведениях"; для того чтобы соответствовать Государственному стандарту общего среднего образования, а также чтобы создать условия для обучения в школьных помещениях в соответствии с Государственными санитарными нормами, школы самостоятельно привлекают средства, материальные ценности, организовывают необходимые школе работы и услуги.
Парадокс второй: при хроническом недофинансировании местными органами управления образованием базовых нужд школы (учебное оборудование, моющие средства и ветошь для уборки, замена электролампочек и т. п.), в отличие от европейских стран, финансируется разделение классов на группы при изучении отдельных предметов, дополнительные занятия второй половины дня, обязательное обучение в старшей школе (10-й и 11-й классы), социальные расходы независимо от материального положения родителей (бесплатные учебники, питание всех детей 1-
4-х классов, летнее оздоровление), обязательное повышение квалификации всех учителей и всех директоров школ независимо от предмета преподавания, стажа работы и имеющейся квалификации.
Парадокс третий: сеть как сельских, так и городских школ не оптимизирована, в частности, многие из них являются немногочисленными (менее 40 учеников в школе). В этих случаях фактическая стоимость обучения каждого ученика увеличивается в несколько раз.
В отличие от европейских стран значительные бюджетные средства направляются на содержание таких образовательных заведений, как дома внешкольного творчества, дома учителя, институты последипломного педагогического образования, на избыточную вертикаль органов управления образованием, разветвленную структуру институтов Национальной академии педагогических наук.
Важно оценить существующий объем государственных затрат на образование в Украине, достигающий 6-8% валового внутреннего продукта (ВВП). С одной стороны, по этому показателю Украина якобы является лидером в Восточной Европе. Но, во-первых, по данным Международного валютного фонда и Всемирного банка, размер ВВП в Украине на душу населения почти втрое ниже, чем среднемировой показатель, в 12-27 раз ниже показателей развитых стран и в 3,7 раза ниже по сравнению с показателем Российской Федерации. Во-вторых, доля бюджетных средств на образование, которая направляется на финансирование именно школьного образования, в Украине составляет только 41,5%, то есть в 1,5-2 раза меньше, чем в большинстве стран мира. В-третьих, в Украине имеют место существенные отличия в направлениях финансовых потоков, что уменьшает реальную "образовательную корзину" каждого школьника: до сих пор не введено "подушное" финансирование (средства идут на каждого ребенка, а не на школу).
Реальная практика финансирования школ и управление ими на сегодняшний день характеризуется такими особенностями:
- несмотря на наличие установленных на государственном уровне нормативов бюджетной обеспеченности образования, стоимость содержания одного ученика в различных областях, районах и даже в пределах одного города разная;
- в финансировании школ применяются методы планово-административного распределения ресурсов: возмещение затрат, планирование "от достигнутого уровня" только в расчете на текущий финансовый год. Плюс жесткие финансовые рамки, дефицитность школьных бюджетов, что вынуждает руководителей школ привлекать родительские инвестиции;
- объемы инвестиций практически не зависят от качества образования в той или иной школе;
- в условиях хронической недостаточности выделенных бюджетных средств отсутствует финансовая самостоятельность школы, которая дала бы ей возможность, во-первых, эффективно их использовать, а сэкономленные школой средства направлять на ее развитие, а во-вторых, на законных основаниях оперативно привлекать дополнительные средства инвесторов, прежде всего родителей;
- бюджетный процесс, выделение и распределение средств органами управления образованием являются непрозрачными как для директоров школ, так и для родителей, общественности;
- органы управления образованием не предоставили школам статуса реального юридического лица - субъекта гражданского и хозяйственного права, хотя законодательством это предусмотрено. Поэтому фактически нормативно-правовой статус школы на сегодняшний день является неопределенным;
- распределение отдельных полномочий между центральной властью, региональными и местными органами - размыто. Так же размыты полномочия местной власти и местного самоуправления. Школы одной и той же ступени (например, старшие школы) могут быть подчинены: районному совету, районной администрации, городскому совету, городской администрации, областному совету, областной администрации, даже министерству;
- типы учебных заведений школьного образования не оптимизированы (закон определяет одиннадцать типов). Аналогично не оптимизирована сеть школ. Начальные школы, как правило, не отделены от основных, профильные старшие школы часто не отделены от основных и начальных;
- школы предоставляют дополнительные внеобразовательные социальные услуги. Они финансируются преимущественно из бюджетов на образование, поэтому статистика процента ВВП на образование в действительности завышена;
- частные школы составляют менее 1% в общем количестве школ (около 0,1% от общего количества школьников Украины). Государственные субвенции для учеников частных школ отсутствуют;
- социальный статус учителя и руководителя школы низкий. Гендерное соотношение неэффективно (приблизительно два мужчины-учителя на 10 женщин). Правовое сопровождение школ практически отсутствует, образовательный профсоюз играет второстепенную роль в социальной защите педагогических работников.
С другой стороны, недостаточная компетентность руководителей школ в финансово-экономических вопросах, несовершенство легальных механизмов привлечения внебюджетных инвестиций приводят к многочисленным нарушениям законодательства, недостаточной подотчетности и прозрачности этих инвестиций уже на уровне школы.
Мировая и европейская практика повышения качества школьного образования убеждает не только в целесообразности, но и в безальтернативности развития автономии каждой школы, то есть поэтапного делегирования государственными чиновниками своих полномочий непосредственно школе в лице ее директора и общественного совета школы. Кроме того, при такой схеме управления и финансирования становится понятно, как и с кого родители могут спросить за недостатки в образовании (сейчас у нас такого механизма не существует, поскольку с чиновника не спросишь).
Но даже при условии поэтапного развития автономии школ в ближайшие годы сохранится дефицитность государственного финансирования. Поскольку де-факто "консолидированный" бюджет каждой школы состоит из двух основных частей - расходы местного бюджета и взносы родителей, было бы уместно
де-юре распределить партнерскую ответственность между двумя заказчиками школьного образования таким образом:
учредитель - местный совет или администрация - финансирует в полном объеме коммунальные затраты школы и капитальные расходы на содержание школьных зданий (то есть то, что определяется как Государственные санитарные нормы), а также заработную плату персонала и технические средства обучения (то есть то, что связано с Государственными стандартами образования);
родители учеников оплачивают питание своих детей, их медицинское обслуживание, аренду школьных учебников; обеспечивают обновление школьной мебели и инвентаря, изношенных их детьми во время эксплуатации, а также ремонт школьных помещений, которые тоже портят их дети, а не учителя.
Конечно, такое распределение ответственности является временным и нуждается в изменении не только нормативно-правовой базы, но и государственно-общественной философии школьного образования. Но на данное время все другие варианты реального пополнения школьных бюджетов являются не чем иным, как словоблудием, ненаучной фантастикой, лицемерием.
Возникает закономерный вопрос: готовы ли руководители школ к обретению автономного статуса, как у польских или эстонских коллег? Да, но далеко не все. Значительная часть хронически привыкла к потребительской психологии и не видит потребности в изменениях. Другая часть готова к рыночным преобразованиям, но не верит в возможность честной экономической политики, поэтому затаилась, выжидает. И наконец, есть относительно небольшая группа директоров, которая уже сегодня ведет эффективную школьную экономику, спотыкаясь об искусственно созданные преграды.
Несмотря на указанные противоречия, отважимся спрогнозировать такие тенденции в развитии школьного образования в нашей стране:
существенный пересмотр законодательства об образовании, возможно, принятие Образовательного кодекса наподобие Семейного, Жилищного, Гражданского и т. п.;
разработка обусловленных Государственным стандартом общего среднего образования и Государственными санитарными нормами экономических нормативов финансирования образования каждого ученика;
часть школ, по их желанию, будет переведена с административно-планового управления на автономное ресурсно-экономичное;
система учебникотворчества будет демонополизирована и частично переведена на средства родителей;
районные научно-методические центры будут полностью выведены из подчинения отделов образования и включены в состав областных институтов последипломного образования или педагогических университетов;
будет продолжена так называемая оптимизация сети школ; малокомплектными останутся исключительно начальные сельские школы. Городские школы поэтапно будут реорганизовываться в сторону укрупнения в соответствии со ступенями образования. Часть лицеев, гимназий, специализированных школ, не соответствующих своему типу, будет перепрофилирована;
старшая профильная школа снова станет трехлетней (10-12-й классы). Продолжительность обучения в начальной школе будет увеличена до 5 или 6 лет;
постепенно будет усиливаться общественный контроль над деятельностью школ со стороны родительских советов, СМИ, общественных организаций;
частные школы получат законодательную поддержку частичного бюджетного финансирования и соответствующее нормирование налоговой политики относительно них;
в регионах продолжатся процессы упрощения государственной вертикали управления школами. Функции централизованных бухгалтерий управлений образования будут постепенно видоизменены с тенденцией к отделению этих бухгалтерий от управлений образования для комплексного автономного обслуживания школ.
Сейчас трудно предвидеть, во-первых, кто из министров образования созреет до потребности выступить катализатором указанных реформ европейского типа. Во-вторых, будут ли готовы к их пониманию и, соответственно, поддержке премьер-министр, Верховная Рада, президент? И, в-третьих, когда это может произойти? Уверен, что в ближайшие 5-10 лет.