Наверное, ни один закон не появлялся на свет с такими мучениями, как закон о высшем образовании. Потуги продолжаются шестой год - с февраля 2008-го. Сегодня уже и не припомнить всех именитых и безымянных авторов и соавторов разных вариантов законопроектов.
Тем не менее, похоже, что мы таки выходим на финишную прямую в этом законотворческом марафоне. И от того, какой путь будет избран для развития высшего образования и науки, без преувеличения, зависит будущее нашего государства.
Этот закон так или иначе касается всех. Особенно обеспокоены сегодня будущие абитуриенты. Баталии вокруг принятия закона о высшем образовании накануне вступительной кампании со всей остротой ставят вопрос - что будет с ВНО? Ведь не все законопроекты определяют его обязательным условием поступления в вуз. Хотя, как отмечают социологи, за двадцать лет независимости Украины внешнее независимое оценивание - единственная реформа, поддержанная абсолютным большинством граждан.
На сегодняшний день есть три законопроекта: №1187 авторства С.Кивалова, М.Сороки и Г.Калетника, №1187-1 - от объединенной оппозиции, и третий - 1187-2, подготовленный рабочей группой, возглавляемой ректором НТТУ "КПИ" М.Згуровским по поручению премьер-министра, но внесенный в парламент не правительством, а депутатом В.Балогой.
О том, какой законопроект "правильный", а какой - нет, сказано много. И экспертами, и социологами, и учеными, и журналистами. Не всегда эти мнения объективны, глубоки и профессиональны. Поэтому мы решили, что лучше, если об основных идеях проектов нового закона мы услышим от их авторов: С.Кивалова, М.Згуровского и Л.Гриневич. А уж читатели сами смогут сделать выводы о преимуществах того или иного законопроекта. Поскольку в одной беседе невозможно охватить все проблемы высшего образования, мы остановились лишь на ключевых, вокруг которых ведутся самые горячие дискуссии.
1. Университетская автономия - такую перспективу обещают нам авторы всех трех законопроектов. Как предлагается распределить ключевые административные функции в образовании?
Исходя из ответов авторов и текстов законопроектов, распределить их предполагается таким образом (см. рис.). Для наглядности мы решили изобразить этот процесс в виде песочных часов, в верхней части которых сосредоточены функции МОНМС, а в нижней - то, что предлагается передать вузам и независимым структурам в сфере науки и образования.
С.Кивалов: Университетская автономия - это весьма тонкая материя, и ее следует оберегать от любого вмешательства. Поэтому, по моему глубокому убеждению, необходимо сузить круг субъектов, имеющих отношение к системе высшего образования.
Не хочу особенно критиковать альтернативные законопроекты, зарегистрированные в Верховной Раде, укажу лишь, что в них предлагается наоборот - расширить перечень организаций или структур, которые так или иначе будут влиять на формирование "политики" высших учебных заведений. То есть мы рискуем вернуться к тому, от чего сейчас пытаемся избавиться - к прямой или косвенной зависимости вузов. Так что это уже не будет называться автономией.
Сегодня полномочия относительно функционирования и развития высшего образования предоставлены профильному министерству.
М.Згуровский: Рабочая группа предложила осуществить четкое размежевание полномочий между тремя уровнями иерархии в образовании: органами государственного управления образованием, государственными учреждениями, обеспечивающими качество высшего образования и науки, и собственно вузами.
Принципиальным является то, что новые, необходимые для прогресса общества знания, могут быть наработаны лишь в свободных академических средах, в центрах независимой университетской мысли. Такой вид партнерства между властью и академическим сообществом позволит стране осуществить самые смелые и важные преобразования и, наоборот, отношения между властью и университетами, построенные на жестком управлении, мелком контроле и регулировании, приведут страну к упадку.
Л.Гриневич: В центре системы высшего образования должны быть не чиновник Минобразования или ректор, а будущий выпускник - креативная личность, способная к критическому мышлению и сознательному выбору. Именно это является историческим предназначением независимого университета - формировать ответственного свободного гражданина. Эта миссия возможна только в университете как территории академической свободы при условии настоящей автономии.
Главным вызовом сегодня является качество высшего образования, которое обеспечит конкурентоспособность выпускников на рынке труда и конкурентоспособность страны вообще. Побуждать вузы к такому подъему качества должна прозрачная конкуренция между ними, а дать возможности для развития - полная автономия. Академическая: от утверждения учебных планов - до самостоятельного определения направлений подготовки докторов философии. Финансовая: от распоряжения собственными средствами - до распоряжения имуществом, земельными участками, результатами научной деятельности. Организационная: от избрания ректора коллективом, с обязательным для власти его назначением, - до утверждения штатного расписания. Кадровая: от определения объемов и форм научно-педагогической деятельности работников, присвоения ученых званий -до признания дипломов, полученных в зарубежных университетах.
2. В европейском образовательном пространстве большую роль играют независимые агентства по обеспечению качества образования. Какими правами и полномочиями они наделены в вашем законопроекте?
С.Кивалов: Нашим проектом, конечно же, предусмотрено создание и функционирование независимых учреждений оценивания и обеспечения качества высшего образования. Я не готов со стопроцентной уверенностью сказать, как именно они будут называться, но очевидно одно: такие структуры будут. Контроль должен быть обязательно. По нашему варианту, такие учреждения будут активно участвовать и в аккредитации специальностей.
М.Згуровский: В законопроекте предлагается усовершенствовать работу органов лицензирования и аккредитации высшего образования и аттестации научных кадров высшей квалификации путем обеспечения их независимости. С этой целью предлагается учредить Национальное агентство по качеству высшего образования как независимый, постоянно действующий коллегиальный орган, ответственный за оценивание и обеспечение качества подготовки человеческого капитала в стране. Независимость этого агентства обеспечивается через механизм его формирования. В частности, в состав агентства включены избранные представители всех заинтересованных сторон системы высшего образования, а именно: высших учебных заведений, академий наук, работодателей, студентов и органов государственной власти. В законопроекте эти нормы прописаны в десяти статьях.
Л.Гриневич: Международный опыт свидетельствует: управление системой высшего образования без внешнего оценивания его качества неполноценно. Поэтому в законопроекте мы предусмотрели такие агентства обеспечения качества образования и проектировали их деятельность, отталкиваясь от европейских рекомендаций. Они могут быть государственными или частными, но обязательно неприбыльными и не подчиненными органам управления образованием. Средства на их деятельность могут выделяться из государственного и местных бюджетов, взносов организаций и других законных источников. Они могут проводить внешнее оценивание результатов обучения по разным направлениям подготовки, давать рекомендации по улучшению качества работы учебного заведения. Работу агентства аккредитирует Национальная комиссия регулирования образования и науки - коллегиальный независимый орган, который будет осуществлять лицензирование и аккредитацию вузов.
А главное - информация о результатах внешнего оценивания должна быть открытой, публиковаться в СМИ. Это сигнал для всех - от абитуриента до работодателя.
Все три законопроекта декларируют интеграцию в Европейское пространство высшего образования. Зафиксированы ли в вашем законопроекте важнейшие термины этого процесса: Европейская кредитно-трансферная система (ЕКТС), кредит ЕКТС, Европейское пространство высшего образования?
С.Кивалов: Конечно. Наша позиция по этому вопросу отображена в ст. 3 проекта закона. (Ст. 3 не содержит определений указанных терминов, но декларирует принцип государственной политики: "интеграция системы высшего образования Украины в мировую систему высшего образования и Европейское пространство высшего образования при условии сохранения и развития достижений и традиций национальной высшей школы". - Авт.).
Однако считаем, что императивизация отдельных европейских стандартов, в частности ЕКТС, является именно примером ограничения государством автономии высших учебных заведений.
Я вообще не приверженец изобретения велосипеда. В мире есть видимо-невидимо достойных образцов систем и механизмов высшего образования. Надо выбрать лучшее и применить в нашей стране.
Утверждение о повальной некачественности национального высшего образования и восхваление, идеализация иностранных вузов, зарубежного высшего образования так же безосновательны, как и утверждение о тотальной коррумпированности в наших высших учебных учреждениях. (См. публикацию "Коррупция - не преступление?", ZN.UA, № 42, 2012 г. - Авт.)
М.Згуровський: Да. Одной из базовых основ законопроекта является установление взаимосвязи уровневого образования Украины с Европейской кредитно-трансферной накопительной системой - ЕКТС (статьи 5, 18, 20, 22, 23) и Национальной рамкой квалификаций (ст.5). Это позволит, с одной стороны, распознавать образовательно-квалификационные уровни высшего образования в европейском пространстве образования, а с другой - четко понимать их на рынке труда Украины (особенно уровень бакалавра).
Для этого в законопроекте вводятся определения ЕКТС, кредит ЕКТС. Образовательно-профессиональные и академические степени высшего образования определены по объемам нагрузки соискателя высшего образования в кредитах ЕКТС (ст.5). Кроме того, законопроект создает условия для возврата в Украину граждан, получивших образование за рубежом, путем либерализации механизма признания иностранных дипломов о высшем образовании, о научных степенях и ученых званиях при зачислении на обучение и/или принятии на работу, упрощает академическую мобильность преподавателей, ученых, студентов, расширяет их участие в международных образовательных и научных проектах и программах (статьи 7, 61, 66).
Л.Гриневич: Украина должна стать желаемым местом для обучения, преподавания, научных исследований и полноценным участником мирового образовательного пространства. Но для этого мы должны быть узнаваемыми в нем и пользоваться понятной терминологией. В нашем законопроекте определены основные термины, а также сроки обучения на разных образовательных уровнях в кредитах ЕКТС, и предусмотрена внешняя система оценивания качества высшего образования, являющаяся обязательным звеном в европейском образовательном пространстве.
Кроме того, должны быть сняты барьеры бюрократии при признании зарубежных дипломов о высшем образовании и ученых званий, полученных за рубежом. Это должны делать вузы. Они будут устанавливать соответствие результатов обучения, приобретенных в других высших учебных заведениях, в том числе зарубежных, с кредитами своей учебной программы. Эти нормы действуют в европейском пространстве высшего образования.
4. Как ваш законопроект предполагает решить проблему формирования и распределения государственного заказа? Кто - поставщик или потребитель образовательных услуг - является главным объектом финансирования?
С.Кивалов: Во-первых, считаем, что поставщик или потребитель образовательных услуг является не главным объектом, а субъектом финансирования. Собственно, система государственного заказа направлена на обеспечение получения высшего образования за средства государственного бюджета лучшими абитуриентами по специальностям (направлениям подготовки), в которых заинтересовано государство, в лучших высших учебных заведениях. Кроме того, убеждены, что при надлежащей доработке действующего механизма формирования и распределения государственного заказа, обеспечения его прозрачности, он сможет обеспечить достойный уровень реализации.
М.Згуровский: Государственный заказ определяется на основе объединения двух принципов: обеспечения базовых потребностей государства в развитии экономики и общества (в объеме до 80%) и соревновательного принципа "деньги за студентом" (в объеме до 20%) с учетом социального положения общества и необходимости сохранения минимального образовательного ценза населения. Показатели государственного заказа формируются уполномоченным центральным органом исполнительной власти в сфере экономического развития и торговли с учетом среднесрочного прогноза потребностей на рынке труда с участием вузов, Нацагентства по качеству высшего образования, работодателей и их объединений. Для того, чтобы обеспечить прозрачность принятия этих ответственных решений, информация о госзаказе должна быть размещена на официальном сайте министерства не позднее 1 октября года, предшествующего году приема, а информация о его объемах в разрезе вузов должна быть обнародована на протяжении 10 календарных дней с момента такого размещения.
Л.Гриневич: Сегодня система распределения государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием является непрозрачной и неэффективной. Мы предлагаем использовать государственный заказ по его истинному назначению: подготовка специалистов для работы в государственных учреждениях. Лица, которые будут учиться по этому заказу, предварительно сознательно будут подписывать контракт об отработке на конкретном месте работы, например, в сельской школе или ФАПе. Заказ будет распределяться между вузами на конкурсной основе. Никакого ручного управления, никаких злоупотреблений.
Большинство средств на обучение мы предлагаем распределять по принципу "деньги за человеком" по механизму государственных грантов. По результатам внешнего независимого оценивания человек получает соответствующий грант. Эта сумма попадает в то высшее учебное заведение, которое выбирает сам абитуриент. Что в свою очередь мотивирует вузы предлагать самое лучшее качество образования, чтобы получить средства, и создаст прозрачные правила конкуренции между ними.
Мы предусмотрели гранты на обучение разных видов. В частности, такие, которые будут предоставляться для подготовки специалистов остродефицитных и необходимых для экономики и общества специальностей. Так будет учитываться структура экономики и потребности рынка труда.
5. Важным признаком гражданского общества является обеспечение государством гарантии равного и справедливого доступа граждан к высшему образованию. Какую систему поступления в высшие учебные заведения на бюджетную и на контрактную форму обучения предлагает ваш законопроект? Как такой подход обеспечивает равные возможности для поступления?
С. Кивалов: Считаем, что новый закон о высшем образовании должен преодолеть существующую дискриминацию между гражданами Украины и иностранцами. Не знаю, известно вам или нет, но иностранцы у нас в привилегированном положении, поскольку могут поступать на обучение за собственные средства или за средства физических или юридических лиц без прохождения внешнего независимого оценивания. Очевидно, что условия поступления, условия получения высшего образования и для наших граждан, и для иностранцев должны быть одинаковыми. Именно такие равные условия и предлагает наш законопроект. Мы предложили предоставить ученым советам высших учебных заведений право самостоятельно определять порядок зачисления на обучение любых контрактников независимо от их гражданства.
(Согласно ст. 41 проекта Закона №1187 для бюджетников и контрактников предусмотрены разные правила приема в вуз. Для первых учитывается балл ВНО, средний балл аттестата и результаты вступительных экзаменов (в вузах со статусом "национальный"), вторые поступают в соответствии с условиями, определенными вузом. При этом "порядок подсчета конкурсного балла поступающего на обучение за средства физических или юридических лиц определяется ученым советом высшего учебного заведения". - Авт.)
М.Згуровский: Равные возможности для поступления в вузы обеспечиваются путем применения ВНО как главного механизма оценивания знаний абитуриентов и следующих норм конкурсного отбора молодежи
(ст. 45). Конкурсный балл подсчитывается как сумма баллов за каждый сертификат, среднего балла документа о полном общем (базовом) среднем образовании, балла за конкурс творческих или физических способностей (в случае его проведения), умноженная на весовые коэффициенты, устанавливаемые Правилами приема в высшее учебное заведение. Сумма коэффициентов равна единице.
Л.Гриневич: В своем законопроекте мы придерживаемся Конституции и гарантируем равный и справедливый доступ к высшему образованию. Прием на обучение в вузы независимо от их типа, статуса и формы собственности будет происходить на конкурсной основе, по результатам внешнего независимого оценивания (ВНО) с учетом результатов обучения в школе. Но вес ВНО в конкурсном балле не должен быть меньше 90%. При этом автономным правом вузов является определение коэффициентов для зачисления результатов ВНО по тому или иному предмету, так называемой формулы зачисления.
Напомню: когда в 2002 г. мы начинали создавать систему ВНО, ориентировочный объем взяток при поступлении достигал на то время двух миллиардов гривен.
Система внешнего независимого тестирования доказала свою эффективность, уничтожив этот теневой рынок. Но главное то, что мы предоставили возможность справедливого поступления тысячам детей из малообеспеченных семей, тем, которые живут в небольших городках и сельской местности.
Мы предлагаем законодательно защитить поступление по результатам ВНО.
Сегодня перед нами две задачи: первая - сохранить ВНО как основу равного, справедливого доступа к бесплатному высшему образованию, вторая - расширить свободную от коррупции территорию в высшем образовании.
6. Какие социальные гарантии получения стипендии на уровне прожиточного минимума дает ваш законопроект студентам?
С.Кивалов: Суть наших предложений относительно социальной защиты работников образования сводится к тому, чтобы порядок назначения и выплаты стипендий определялся ученым советом высшего учебного заведения. Как известно, в его состав входят и представители студенческого самоуправления. Его полномочия при этом значительно расширяются.
М.Згуровский: Законопроектом устанавливается размер минимальной академической и социальной стипендий для соискателей академических степеней не ниже прожиточного минимума (ст. 63); академические стипендии платятся не менее чем 2/3 студентов (курсантов) каждого курса (за исключением первого, когда стипендия назначается всем студентам, зачисленным на первый курс). Размер стипендиального фонда вуза должен обеспечивать выплату академических стипендий не менее чем 2/3 и не более чем 75% студентов дневной формы, которые обучаются за средства государственного бюджета и имеют лучшие результаты в обучении. Лицам, достигшим значительных успехов в обучении и/или научной деятельности, по решению ученого (педагогического) совета вуза могут назначаться персональные стипендии.
Л.Гриневич: Наш законопроект предлагает:
1) стипендия должна равняться прожиточному минимуму, который постепенно должен быть достигнут до 2016 г.;
2) стипендию должны получать не менее 70% от числа обучающихся в вузах за средства государственного или местного бюджета;
3) стипендия будет входить в состав государственного гранта, который студенты, согласно нашему законопроекту, будут получать от государства на обучение;
4) в вузах будут работать стипендиальные комиссии, которые обеспечат объективность и прозрачность назначения или снятия стипендий, в частности, в комиссии будут входить представители от студентов и профсоюзов.
7. Какие права преподавателей защищает ваш законопроект?
С.Кивалов: Права преподавателей наш законопроект защищает серьезно. Первое и главное - это права человека, гражданина, гарантированные каждому Конституцией Украины от рождения. И преподаватели здесь не исключение. Преподаватель сам себя будет уважать больше, когда будет иметь все возможности для того, чтобы учить студента не "на пальцах", а используя лучшие учебники, пособия, дидактический и демонстрационный материал и т. д. Весь процесс, конечно же, должен быть компьютеризированным. Преподаватель должен иметь достойную зарплату, развиваться, следить за всеми новшествами своего профиля.
Согласно нашему законопроекту нормы времени учебной работы (за исключением национальных высших учебных заведений) определяются министерством, но само высшее учебное заведение определяет нормы времени методической, научной, организационной работы. Таким образом, не только расширена автономия вузов (особенно имеющих статус национальных), но и создана возможность трудовым коллективам самостоятельно определять указанные нормы.
М.Згуровский: На научно-педагогических и научных работников вузов распространяются все права, предусмотренные законодательством для научных работников научных учреждений. В частности, ст. 60 предусмотрены для научно-педагогических, научных и педагогических работников вузов создание надлежащих условий для работы, повышения квалификации, организации быта, отдыха и медицинского обслуживания; выплата в случае потери работы компенсации соответственно законодательству; установление доплат за научную степень доктора философии и доктора наук соответственно 15 и 20% должностного оклада, за ученое звание доцента и старшего исследователя - 25% должностного оклада, за звание профессора - 33% должностного оклада. Высшее учебное заведение может устанавливать больший размер доплат за счет собственных поступлений.
Л.Гриневич: Украинский преподаватель на территории Европы имеет самую большую нагрузку и самую маленькую зарплату. Необходимо высвободить ему время для занятий научными исследованиями и гарантировать достойную оплату труда.
Во-первых, рабочее время преподавателя - это не только учебная, но и научная, научно-методическая, организационная работа. Мы предлагаем, чтобы соотношение между этими видами работ фиксировалось ученым советом вуза. Мы предусмотрели снижение нормы максимальной учебной нагрузки с нынешних 900 до 600 часов.
Во-вторых, мы сохраняем действующие социальные гарантии, которые, вопреки закону, не выполняются нынешней властью в полном объеме, и предусматриваем постепенное повышение надбавок к должностным окладам, то есть чтобы в 2016 г. доктор философии имел плюс 15%, доктор наук - 20%; доцент и старший исследователь - еще 25%, профессор - 33%.
Преподаватели должны иметь гарантированную возможность стажироваться за рубежом (что не предусмотрено действующим законом) не реже чем раз в пять лет с сохранением зарплаты.
P.S. 27 февраля в Комитете по вопросам науки и образования Верховной Рады Украины состоится слушание на тему законодательного обеспечения высшего образования в Украине.