За чередой образовательных новаций в недавно принятом Верховной Радой Украины Законе "Об образовании" незамеченными прошли статьи, касающиеся Национального агентства по обеспечению качества высшего образования (НАОКВО).
Впрочем, и не удивительно. Ведь в документе, размещенном на сайте ВР перед его рассмотрением в парламенте, их не было. Появились они в законопроекте "Об образовании" уже перед голосованием. За бурными дискуссиями о 12-летке, неформальном образовании, субвенциями и прочими новшествами никто
не заметил пертурбаций по НАОКВО. А они не менее реформаторские и могут привести к серьезным тектоническим процессам и коллизиям на обширном материке нашей высшей школы.
Новый закон президентом Украины еще не подписан, на момент, когда верстался этот номер ZN.UA, его окончательной редакции на сайте не было. В нашем распоряжении есть только выдержка из вынесенного на голосование законопроекта, розданного заместителем председателя комитета по вопросам образования и науки ВР А.Спиваковским 8 сентября на заседании рабочей группы членам группы, работавшим над проектом закона (№6393) о внесении изменений в Закон "О высшем образовании". Он также сообщил, что в связи с принятием Закона "Об образовании" рабочая группа прекращает свою деятельность, и отныне разработкой изменений в закон о высшем образовании, в частности о полномочиях НАОКВО, будет заниматься МОН, точнее - рабочая группа, которая будет действовать под эгидой министерства.
Поэтому с принятием базового Закона "Об образовании" Верховная Рада фактически прекратила деятельность НАОКВО. В разделе XII "Заключительные и переходные положения" Закона "Об образовании" в п. 10
ч. 3 четко сказано: "со дня вступления в силу настоящего Закона прекращаются полномочия членов Национального агентства по обеспечению качества высшего образования". И далее прописаны изменения в ст. 18 и 19 Закона "О высшем образовании", в которых говорится о функциях и составе НАОКВО. Предусмотрена новая процедура формирования нацагентства. Вместо квотно-представительского принципа избрания членов НАОКВО, породившего острый конфликт интересов между различными группами и центрами влияния, вводится новый механизм отбора в состав нацагентства.
Кое-кто, в частности экс-министр образования и науки Сергей Квит, считает, что принятая редакция изменений по НАОКВО и новые выборы - это "неплохое решение проблемы". По мнению депутата ВР Ирины Сусловой, принятие этого закона - шанс реанимировать НАОКВО. Впрочем, в научно-образовательном сообществе не все разделяют такие взгляды, считая, что узаконенные изменения не будут способствовать решению проблемы, а лишь обострят ее.
Бесспорно, нынешний состав НАОКВО, в который вошло немало одиозных лиц с запятнанной репутацией, уличенных в плагиате, не оправдал общественных ожиданий. Но не наступим ли опять на старые грабли? Почему отклонен проект изменений по НАОКВО №6393, над которым долгое время трудилась рабочая группа, в состав которой входили опытные специалисты? (См. "Клетка для монстра", ZN.UA, №20, 2017). Вспомним, как рьяно выступал за "новую философию формирования Нацагентства" и демократические принципы его формирования главный инициатор и соавтор законопроекта №6393 А.Спиваковский в мае. И почему-то теперь с легкостью открестился от своих убеждений, уступив варианту изменений по НАОКВО, внесенному Л.Гриневич и народными депутатами.
По мнению некоторых экспертов, это стало результатом договоренностей между профильным комитетом ВРУ и МОН.
"У представителей научных и общественных организаций, входивших в состав рабочей группы над законопроектом №6393, сложилось впечатление, что и сам этот проект, и создание рабочей группы были имитацией, за которой скрывалась настоящая цель - поторговаться за определенные преференции с партией "Народный фронт" и ее представителями в МОН. И, очевидно, этот торг оказался удачным, судя по тому, что и председатель профильного комитета, и некоторые его сподвижники не скрывали удовлетворения таким развитием событий, - прокомментировала для ZN.UA председатель совета ОО "Точка роста: образование и наука", кандидат экономических наук Светлана Благодетелева-Вовк. - Главное, что отстаивали члены рабочей группы. Первое - агентство должно быть независимым от каких-либо государственных структур. Председатель и руководящий состав НАОКВО избираются самим агентством, а не назначаются постановлением Кабмина. При НАОКВО образуется наблюдательный совет (или комитет), который и контролирует деятельность нацагентства. В состав наблюдательного совета должны входить представители сферы образования и науки с безупречной личной и академической репутацией. Это те два краеугольных камня в строении Нацагентства, на которых настаивали представители НАН и научно-образовательного сообщества. Принятие Закона "Об образовании" с его заключительными положениями фактически ставит точку на выстраданных положениях и идеях научно-образовательного сообщества".
Конечно, можно понять желание одним махом разрубить крепко затянутый гордиев узел вокруг НАОКВО. Почти трехлетняя эпопея противостояния истощила силы всех сторон. Руководитель секретариата нацагентства Сергей Храпатый долго судился с МОН и таки выиграл судебные дела, в частности было признано недействительным решение заседания НАОКВО от
23 марта с.г. об избрании председателем агентства Натальи Кузнецовой. В конце концов, МОН прибегло к методу финансового давления. С августа штатные работники НАОКВО не получают зарплату. По инсайдерской информации, руководителю секретариата С.Храпатому поставили условие: либо отдаешь печать Н.Кузнецовой, либо остаешься без финансирования. Бюджетные средства агентство получает (теперь уже не получает) от МОН. Безденежье и полная неопределенность принуждают наемных работников секретариата увольняться по собственному желанию.
Какую дальнейшую судьбу предполагает Закон для НАОКВО?
"С самого начала НАОКВО задумывалось как коллегиальный орган, который хоть и уполномочен осуществлять государственную политику в сфере обеспечения качества высшего образования, но не является органом государственной власти. И такой его статус утвержден Законом "О высшем образовании".
Шестой пункт ст. 19 в редакции, приведенной в разделе ХII "Заключительные и переходные положения" нового Закона "Об образовании", вносит в Закон "О высшем образовании" изменения, которые фактически уничтожают независимость нацагентства. Поскольку все будет решать Кабмин: он будет не только назначать тех, кого изберут, но и определять тех, кто будет избирать, поскольку "проведение конкурсного отбора" в НАОКВО "осуществляет Конкурсная комиссия, которая образуется Кабинетом министров", - отмечает член рабочей группы по разработке законопроекта №6393, доктор философских наук Татьяна Пархоменко. - По этому пункту у нас есть немало замечаний, в частности по формированию состава конкурсной комиссии.
По новой редакции, среди субъектов, делегирующих своих представителей в конкурсную комиссию, нет ни одного вуза. То есть ни один университет Украины не будет представлен в конкурсной комиссии. Разве это правильно? Ведь речь идет об агентстве по обеспечению качества именно высшего образования.
Наряду с этим, отдельной строкой прописано, что в конкурсную комиссию, которая будет проводить отбор членов НАОКВО, будет входить представитель Национальной академии педагогических наук Украины. Остальные отраслевые академии таким правом не обладают.
В п. 7 ст. 19 раздела ХII указано, в каких случаях прекращаются полномочия члена НАОКВО. Приводится ряд позиций (8), но среди них нет той, которую настойчиво вносила рабочая группа по разработке законопроекта 6393, а именно: в случае выявления у лица академического плагиата или разоблачения его в академической недобросовестности. Не находим этой сверхважной позиции и в п. 3 ст.19, где указано, кто не может быть членом нацагентства.
В проекте закона "Об образовании", размещенном на сайте ВР, в разделе ХII "Заключительные и переходные положения" в п. 4 подпункте 9 внесены изменения в Закон "О высшем образовании" (в раздел XV "Заключительные и переходные положения" п. 2 подпункта 7) следующего содержания:
"По результатам защиты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук и ученой степени доктора наук в специализированных ученых советах, созданных центральным органом исполнительной власти в сфере образования и науки, соискателям ученых степеней присуждается ученая степень кандидата или доктора наук в соответствии с действующим законодательством до вступления в силу этого закона, и выдается диплом кандидата или доктора наук центральным органом исполнительной власти в сфере образования и науки до 31 декабря 2020 г. Этот срок может быть продлен на время академического или социального отпуска, военной службы или продолжительной болезни".
Кроме того, что предельный срок увеличен на год - с 31 декабря 2019 г. до 31 декабря 2020 г., появилась новация о создании специализированных ученых советов центральным органом исполнительной власти в сфере образования и науки, т.е. МОН.
Выделенные жирным шрифтом новации не содержатся в пока действующем тексте раздела ХV Закона "О высшем образовании". К тому же они противоречат действующим нормам
ч. 3 и ч. 4 ст. 6 "Аттестация получателей высшего образования" Закона "О высшем образовании", в которых говорится, что "спецсоветы аккредитуются Национальным агентством по обеспечению качества высшего образования".
По мнению старшего научного сотрудника Института математики НАН Украины, кандидата физико-математических наук Ирины Егорченко, введение положений, содержащихся в Законе об образовании, превратит систему из конкурирующей в монопольную. "Есть силы, заинтересованные в том, чтобы, во-первых, не отвечать за прошлые злоупотребления и ворованные диссертации, во-вторых, наказать тех, кто будет пытаться открыто выступать против всех проявлений недобросовестности в науке и образовании, в частности плагиаторов. Это будет восприниматься как клевета. Мы видим, как сплотились плагиаторы и их покровители, чтобы очернить честных ученых, которые борются с этой эпидемией. В ход идут различные средства - увольнение с работы, шельмование, распространение пасквилей в соцсетях. И, наконец, насколько нам известно, готовятся правила защиты диссертаций, в которых будет норма, что человек, заявляющий о плагиате, обязуется оплатить экспертизу. А это может оказаться такой суммой, что люди будут бояться даже заявлять. Знаю случай, когда за экспертизу диссертации запросили
360 тыс. грн."
"Мы разработали альтернативную концепцию функционирования НАОКВО, которая предусматривает, в частности, невозможность монополизма в сфере аккредитации. Считаем, что это должна быть двухуровневая система. По аналогии с банковской, где есть регулятор - НБУ, и есть банки, которые непосредственно предоставляют финансовые услуги. НАОКВО должно быть органом самоуправления научно-образовательного сообщества. Не чиновники, порой далекие от понимания глубинных проблем отрасли, должны определять судьбу образования, а профессиональная научно-образовательная среда. Нацагенство должно стать серьезным институциональным игроком на поле науки и образования, играть значимую роль в процессах реформирования. Мы предложили проводить проверку на плагиат кандидатов в члены НАОКВО и таким образом исключить плагиатные скандалы, подобные тем, которые вспыхивали неоднократно на протяжении последних лет. Самое важное - это прямое влияние научно-образовательного сообщества на любое событие или факт плагиата и задействование механизма привлечения к ответственности лиц, уличенных в плагиате и академической недобросовестности. Но нам известен паттерн поведения нынешнего руководства Минобразования - не допускать альтернативных подходов в решении сложных вопросов", - отметила С.Благодетелева-Вовк.
Возможна ли "перезагрузка" НАОКВО на основе, заложенной в новом Законе "Об образовании"? Какие при этом существуют риски, и как приблизить систему оценки качества высшего образования к европейской?
"Одной из главных функций НАОКВО должна быть аккредитация учебных программ, - уверена эксперт рабочей группы по внесению изменений в Закон
"О высшем образовании" при профильном комитете ВР, заместитель директора Института математики НАН Украины, доктор физико-математических наук Александра Антонюк. - Для признания наших дипломов на европейском пространстве нужно, чтобы наши университетские учебные программы проходили такую же процедуру аккредитации, которая существует в Европейском Союзе. То есть соответствовали четко выписанным принципам, требованиям и процедурам, принятым на уровне законодательства в Европейском образовательном пространстве. Я не только разбиралась в этом вопросе, но и видела, как работают агентства по аккредитации университетских учебных программ в Германии, и сама участвовала в работе одной из таких комиссий. Вся система оценивания качества высшего образования сформирована с соблюдением баланса сдерживаний и противовесов.
С моей точки зрения, принципиальный вопрос, который нужно решить Украине, - обоснованно и мотивированно определить функции, которые должно выполнять НАОКВО, и отмежевать те, которые ему несвойственны, исходя из самой сути задач, возложенных на этот орган. Эти функции должны быть четко выписаны и отмежеваны от тех, которые не касаются вопросов оценки качества высшего образования. На мой взгляд,
ст. 18 Закона "О высшем образовании" перегружена. В агентстве сосредоточено много разных функций, сочетание которых создает высокие коррупционные риски. Ведь если в одной точке сконцентрировать все властные функции, например законодательную, исполнительную и судебную, то работающей системы не будет, а буде узурпация власти. На уровне формирования государства это было понятно еще со времен Кромвеля. И так же, в демократическом обществе, на уровне любой подсистемы должен быть баланс сдерживаний и противовесов. Почему так болезнен вопрос с НАОКВО? Потому что все эти функции сконцентрированы в одной точке.
Не менее болезненным является и вопрос о процедуре избрания в состав НАОКВО. Способ избрания его членов должен быть таким, чтобы этим людям доверяли. Здесь могу привести пример с избранием членов Научного комитета Национального совета по науке и технологиям. Мне не приходилось слышать, чтобы кто-нибудь выражал подозрение о предвзятости при отборе кандидатур, все признают, что в Научном комитете достойные люди. При избрании членов Научного комитета был заложен принцип, по которому избираются члены Европейского научного совета ( European Research Council, ERC) - при помощи независимого Идентификационного комитета, большинство из членов которого были представленными иностранными учеными. При этом в европейских нормативных документах подчеркивается, что при избрании никто из членов не должен чувствовать себя представителем отдельной отрасли либо сектора, а представлял все сообщество в целом, и также должны быть представлены все направления, отрасли, разные возрасты и гендер.
Вместо этого, квотный принцип, заложенный в действующей редакции Закона "О высшем образовании" в статье об избрании в НАОКВО, приводит к клановой структуре и лоббировании интересов. И в этом я усматриваю чрезвычайно большую опасность.
В первую очередь, возникает вопрос по поводу создания самой конкурсной комиссии. Тут кроется существенная опасность. Кто формирует конкурсную комиссию, кто эксперты? В случае с избранием Научного комитета это была объективная и независимая процедура, хотя, возможно, в какой-то мере и сложная. Избрание Научного комитета проводилось при помощи Идентификационного комитета, который в свою очередь избирался Специальной конкурсной комиссией, в ее состав входило 25 украинских ученых с самым высоким индексом Хирша. То есть в качестве критериев изначально в процедуре избрания Научного комитета взяты объективные параметры - индекс Хирша.
Как избирать конкурсную комиссию, о которой говорится в новой редакции ст. 19 Закона "О высшем образовании" - этот вопрос надо еще хорошо продумать. На мой взгляд, вариант, когда роль конкурсной комиссии может выполнить Научный комитет, совершенно адекватный для наших условий. С одной стороны, он не требует много времени (Научный комитет уже создан), а с другой - к Научному комитету есть доверие в образовательно-научной среде.
***
Во время обсуждения законопроекта 6393 в профильном комитете высказывались опасения, что фракция НФ его не поддержит из-за конфликта интересов между МОН и НАОКВО, поскольку последнее наделено весьма широкими полномочиями. И предлагалось искать компромиссный вариант. "Главное - не создать монстра, структуры над министерством", - прозвучало в зале заседаний.
Какой будет цена компромисса?