«Спокойно и смело готовиться к процессу самостоятельности и автономии» призывала школы премьер-министр Юлия Тимошенко, пообещав, что «каждый документ, который будет выходить — проект закона или решение правительства, — будет визироваться представителями работающего с правительством совета директоров».
В чему суть предложенных Кабинетом министров нововведений? На этот и другие вопросы отвечает член совета директоров при Кабинете министров Украины, директор столичного Финансового лицея, председатель Ассоциации руководителей школ г.Киева Юрий ШУКЕВИЧ.
— Несмотря на то что экономика Украины — рыночная, в школьном образовании до сих пор господствуют постсоциалистические отношения. Бюджетных средств, выделяющихся на каждую школу, катастрофически не хватает. Государство финансирует только зарплату, теплоэнергоносители, вывоз мусора и услуги телефонной связи. Не финансирует материального обеспечения кабинетов, техники безопасности, медпункта, пищеблока. Следовательно, необходимо искать дополнительные внебюджетные поступления. Поэтому директора школ постепенно становятся в той или иной степени не только экономными хозяйственниками, но и финансовыми менеджерами. Одни привлекают теневые родительские средства или неучтенные материальные ценности, а другие создают благотворительный фонд со спецсчетами, и через него законным путем проводит взносы родителей. Денежная наличность, собранная по первой схеме, может быть признана примером «коррупции в образовании» и стать причиной уголовной ответственности. Поступление родительских средств в школьный бюджет по второй схеме будет узаконено и позволит школе разумно зарабатывать деньги, не нарушая правил игры. В этом и заключается нововведение, предложенное правительством. Создается новая, непривычная для рядового директора, «экономика в правовом поле» с родительскими счетами, плановыми сметами и ключевой должностью главного бухгалтера. Предложенное нововведение не является украинским «велосипедом». Это нормальная европейская практика. И она предусматривает формирование новой культуры директора и новой культуры отношений общественности и школы.
— Имеет ли право школа открывать собственный счет, ведь закон это разрешает только юридическим лицам? Общеобразовательное учреждение не владеет имуществом, не заключает соглашений, не является ответчиком в суде — то есть не отвечает признакам юридического лица, сформулированным в Гражданском кодексе.
— Нормативно-правовой статус школы сегодня не определен. По закону школа является юридическим лицом и имеет право на «самостоятельное решение вопросов экономической и финансово-хозяйственной деятельности, самостоятельное использование всех видов ассигнований, утверждение структуры и штатного расписания». Но фактически образовательное учреждение представляет собой отдельное подразделение другого юридического лица — органа управления образованием. Чиновник управления, а не директор, решает стратегически важные вопросы: принимает на работу учителей, определяет, по какой программе и по каким учебниками будет организовано обучение, заключает соглашения с поставщиками услуг, распределяет средства. Очевидно, что для эффективной работы школам нужна автономия. А она невозможна без финансовой самостоятельности.
— Существует мнение, что выполнение директором распоряжения Кабинета министров противоречит его должностным обязанностям и приводит к потере профессиональной компетентности.
— По моему мнению, следует пересмотреть официально утвержденный перечень должностных обязанностей директора и изменить традиционное представление о нем как об учителе учителей. Лучший из лучших педагогов может быть худшим из худших руководителей. Директор — это прежде всего финансовый менеджер образования. И если в 90-х годах директора были не готовы к пониманию этого, то теперь ситуация другая. Ну а кто все же не готов и все эти годы не хотел готовиться к новым обязанностям, тот должен освободить свое место для представителей нового поколения. И это будут не обязательно педагоги, а, например, экономисты, психологи, журналисты, инженеры, военные.
— Следовательно, с 1 января бюджет школы официально будет финансироваться с двух счетов: специального (благотворительные взносы родителей) и общего (бюджет). Школы будут выживать за счет родительских денег? Не противоречит ли это Конституции Украины относительно гарантий бесплатности и доступности образования
— Тема «платности» школьного образования чрезвычайно заполитизирована и запутана. Давайте будем откровенными — у нас в стране нет бесплатного образования, поскольку родители в том или ином виде регулярно вносят деньги за обучение своих детей: на ремонт класса, содержание охраны, покупку мебели. А что делать, если другого выхода нет? В государственном бюджете в ближайшее время не предусматривается увеличение расходов на образование. Сидеть и наблюдать, как приходит в упадок школа? Думаю, что у подавляющего большинства семей найдется пятьдесят гривен ежемесячно для уплаты благотворительных взносов. Если нет — что ж, взносы являются благотворительными и юридически не обязательными.
Очевидно, малообеспеченным семьям государство должно выплачивать адресную помощь на обучение детей. Для этого следует пересмотреть некоторые традиционные подходы. Почему учебники, пряник с молоком, диетическое питание, обеды и завтраки в начальной школе одинаково бесплатны и для детей олигархов, и для неимущих? Возможно, подойдя к этому вопросу дифференцированно, мы могли бы сэкономить деньги и предоставить адресную помощь тем, кто не может обеспечить своим детям платные услуги.
— С какими трудностями могут столкнуться школы, открывая собственный счет?
— Школы готовы к этой реформе в разной степени. Поэтому их необходимо структурировать на три группы. Первая группа — школы, которые никогда не открывали счетов в банке, не создавали легализованных благотворительных фондов. Понятно, что директор такого учреждения не владеет вопросами финансового менеджмента (так сложилось исторически, это не его вина). Ко второй группе следует зачислить школы, в которых уже несколько лет без открытого счета работает благотворительный фонд, директор той в той или иной степени сотрудничает с ним и обладает признаками экономической культуры. Третья группа — школы, которые уже на протяжении многих лет пользуются специальным счетом для аккумулирования родительских денег, имеют бухгалтеров. Для них сегодняшняя новация — пройденный этап. И, наконец, отдельные «пилотные» школы, которым, на мой взгляд, уже следует предоставить статус главного распорядителя средств, то есть отдать бюджет полностью с правом его утверждения и правом подписи платежных документов без согласования с управлением образования, так как они уже давно работают как со специальным, так и с общим фондом. Это, например, все школы Деснянского района столицы.
Принимая во внимание разный уровень готовности школ к нововведению, переводить их на собственный счет следует очень осторожно, поэтапно и постепенно. Сегодня все региональные институты повышения квалификации получили задачу организовать курсы для директоров с привлечением специалистов из финансового менеджмента.
— В своем выступлении перед директорами столичных школ премьер-министр сказала, что открытие специального счета будет обязательным, «независимо от того, готовы вы или не готовы», с 1 января 2010 года.
— В ходе встреч директоров с премьером ситуация постепенно менялась в сторону открытия счетов школами только соответственно их готовности и желанию. Но даже если для всех это будет сделано одновременно, школы нельзя обязать аккумулировать родительские взносы. Если таких не будет, бухгалтер просто укажет в финансовых отчетах, что средства на специальный счет школы не поступают и не расходуются.
— Оппоненты реформы говорят, что, введя должность бухгалтера, школы столкнутся с кадровой (где взять столько специалистов, готовых работать в небогатом бюджетном учреждении?) и финансовой (зарплата для новой штатной единицы, оборудование рабочего места, программное обеспечение) проблемами. Требует средств и сама процедура регистрации счета в Госказначействе.
— Думаю, что бухгалтеров, которые сегодня ищут работу, немало. Кроме того, школы могут принимать на работу специалиста по совместительству (возможно, из числа родителей). Что касается финансов, думаю, это небольшие средства, и в районном бюджете их можно найти. Существует экономвариант из европейского опыта — отделенное от управления образования финансовое бюро. Для его работы понадобятся небольшое помещение и несколько бухгалтеров, каждый из которых будет обслуживать несколько школ.
— Что, по-вашему, мешает реализации инициатив правительства?
— Прежде всего, недостаточная подготовленность директоров. Причем не только профессиональная. Необходимы изменения в управленческом сознании, переход от психологии иждивенца к психологии хозяина.
Усложняет продвижение реформы сопротивление некоторых директоров (тех, кто не сформировался как образовательные менеджеры, или тех, кто не желает выводить из тени родительские деньги), Госказначейства (например, в Кривом Роге без каких-либо объяснений были заблокированы специальные счета школ), отдельных чиновников, которые не хотят школьной автономии.
Пакет законодательных и нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность школы, в некоторой степени устарел и требует новой редакции, поскольку создавался в 90-е
годы прошлого века.
Большой проблемой является несовершенная бюджетная политика государства. Власть должна пересмотреть структуру бюджетных расходов всех уровней и определить школьное образование стратегически защищенной приоритетной отраслью. Следует ввести рыночные механизмы финансирования школ вместо административно-распределительных. Школа не должна выбивать деньги у управленцев, — она должна получать их соответственно количеству учеников. Это европейский принцип: «деньги идут за ребенком». Однако четких нормативов стоимости обучения одного ребенка сегодня нет. Как нет никаких расчетов, на основе которых можно было бы определить, сколько средств необходимо школе для нормального функционирования. Есть предложение премьера поручить такие исследования лаборатории экономики школьного образования, которая, возможно, будет создана при Академии педагогических наук. Но насколько это окажется эффективным, поживем — увидим.