Унаследованная от СССР система управления школьным образованием остается чрезмерно управляемой: министерство — областное управление образования — районный отдел образования — школа. Направления финансовых потоков тоже не изменились и до сих пор соответствуют постсоветской системе централизованного распределения средств «сверху вниз»: до школы доходит только то, что прошло сквозь сито бюджетов высшего уровня.
Каждая из 20 тысяч государственных школ Украины должна получать и расходовать средства в соответствии с годовой сметой ежемесячных доходов и расходов. Такую смету в начале календарного года высчитывает и представляет на подпись директору школы централизованная бухгалтерия районного отдела образования. Что же видит директор?
На типовом бланке против подавляющего большинства статей расходов — прочерки, то есть финансирования нет. Фактически директору предлагается расписаться под фактом, что государство в лице районного отдела образования планирует выплачивать определенную заработную плату работникам школы (вместе с начислениями на зарплату, которые распределяются в государственные фонды, это составляет до 85% всего бюджета), а также оплачивать коммунальные услуги, энергоносители и услуги связи (примерно 15% бюджета). И, как правило, все. Хочешь, директор, — подписывай, не хочешь — все равно подписывай. У неподготовленного к украинским реалиям немецкого, испанского или шведского директора школы возник бы логичный вопрос: а где брать средства на приобретение мебели и инвентаря, стекол, огнетушителей, компьютеров и прочих технических средств обучения, на ремонты классов и кабинетов, вывоз мусора, командировку учителей, содержание пищеблока, медпункта и близлежащей территории, проведение воспитательных мероприятий и еще много-много другого? Но наш украинский директор, выпестованный системой двойных, а то и тройных стандартов, как это ни странно, находит варианты ответа.
По давнему принципу (спасение утопающего — дело рук самого утопающего) школа держится на плаву благодаря помощи родителей, учителей, других благодетелей. Такая помощь предоставляется в виде материальных ценностей, услуг, средств. В зависимости от обстоятельств и уровня экономической квалификации директора все это или приходуется бухгалтерией и облагается налогами или же нет. Последнее, с точки зрения правоохранительных органов, становится элементом теневой экономики школы.
Еще один способ финансирования школьных расходов — выполнение работ или передача материальных ценностей в натуральном виде органами управления образованием. В данном случае действует специфический постсоветский распределитель, в котором есть как плановая составляющая (учебники, подписка на некоторую периодику, свидетельства и аттестаты об образовании учеников, повышение квалификаций учителей), так и нерегулированная, которую директор школы не может планировать (стекло, мел, аптечки, мебель, компьютеры и т.п.).
Для серьезного разговора о финансировании школ необходимо проанализировать нормативную базу экономики общего среднего образования. Она состоит из великого множества документов: Конституции Украины, законов и кодексов, указов президента, постановлений Верховной Рады и Кабинета министров, решений Конституционного суда, приказов, положений и инструкций Министерства образования и науки, решений, приказов и постановлений распорядителей бюджетов областного, городского и районного уровней.
Даже поверхностный анализ нормативно-правовых документов, касающихся образования, вызывает неоднозначное впечатление. Во-первых, часть законодательных норм безнадежно устарела. Во-вторых, некоторые нормы законов и подзаконных актов, принятых в различные годы, противоречат друг другу.
Наиболее спекулятивная — норма о бесплатном образовании в государственных учебных заведениях. Это положение никогда не выполнялось и сейчас не выполняется ни в одной из школ Украины, но пока что не нашелся такой политик, который взял бы на себя мужество и ответственность поднять указанный вопрос на самом высоком уровне.
Очень важной является норма законодательства, которая якобы определяет школу как юридическое лицо (ст. 10 Закона Украины «Об общем среднем образовании»). Школе предоставлено право «приобретать и арендовать необходимое оборудование и другие материальные ресурсы, пользоваться услугами какого-либо предприятия, учреждения… финансировать за счет собственных средств мероприятия, содействующие улучшению социально-бытовых условий коллектива». В ст. 17 Закона «Об образовании» определено, что «самоуправление учебных заведений предусматривает их право на самостоятельное…решение вопросов... экономической и финансово-хозяйственной деятельности... самостоятельное использование всех видов ассигнований». Эта норма тоже не выполняется.
К сожалению, все работники образования — от директоров школ до крупных начальников — уже так привыкли к двойным-тройным стандартам, что когда слышат слова «прозрачная легализованная смета школы», почти не понимают, о чем идет речь.
Вспоминается, несколько лет назад на совещании накануне учебного года один из заместителей Киевского городского главы грозно спросил у директора школы, почему она не восстановила бетонный забор. Та должна была краснеть, хотя ее вины не было: ведь никто на это денег не выделял. Типичная ситуация подготовки школ Украины к новому учебному году: средства из районного бюджета выделяются только на некоторые виды работ или вообще не выделяются, но директор школы обязан любым способом подготовить школу к началу занятий.
Что означает на практике «прозрачная легализованная смета школы»? Рассмотрим два основных типа таких смет:
а) целевая смета подготовки школы к новому учебному году;
б) ежемесячная смета школы.
Но сначала немного азбучных экономических истин. Каждый бюджет, в том числе бюджет школы, имеет доходную часть и расходную. Первая состоит из сугубо бюджетных (так называемый общий фонд бюджета) и внебюджетных поступлений (так называемый специальный фонд бюджета). Расходная часть, в свою очередь, расписывается по статьям расходов. Бюджет должен готовиться группой специалистов (комиссией) и выноситься на утверждение коллегиального органа, который его принимает (или отправляет на доработку).
Если в течение бюджетного периода доходная или расходная части существенным образом меняются против запланированных, то, аналогично вышеизложенному, должны утверждаться изменения в бюджет. Наконец, в конце бюджетного периода подбиваются итоги выполнения бюджета.
Целевую смету подготовки школы к учебному году должна готовить заранее (например, до 1 мая) рабочая комиссия в составе школьного экономиста, заместителя директора по административно-хозяйственной работе (завхоза) и представителя школьного совета. В расходную часть должны включаться все проблемные направления: текущий ремонт классов и кабинетов, ремонт или приобретение мебели, компьютеров, оргтехники, технических средств обучения, упорядочение близлежащей территории, восстановление санузлов, систем отопления и энергообеспечения, ревизия крыши, фасада школы и подвальных помещений, застекление или замена оконных рам, восстановление систем пожаротушения, сигнализации и оповещения и т.п. Каждая статья расходов высчитывается в прогнозных ценах на период ремонтов, когда нужно будет заключать договора. Дальше рабочая комиссия планирует средства доходной части общего и специального фондов и представляет документ на рассмотрение директору школы. После этого такой проект сметы выносится на заседание школьного совета, который принимает смету в первом чтении и предлагает расходную часть уменьшить за счет тех или иных статей расходов. Окончательно принятая, например, до 1 июня, смета передается на утверждение финансового подразделения районной власти. Со своей стороны, районное финансовое подразделение не имеет права немотивированно отказать в необходимом финансировании общего фонда сметы, а должно или доказать целесообразность уменьшения тех или иных расходов или настаивать на перераспределении доходной части за счет специального фонда. Если школа и финансовое подразделение не находят компромисса, конфликтная ситуация разрешается специальной комиссией или, в крайнем случае, через судебные инстанции. Однако всегда фактическая подготовка школы к новому учебному году (ремонты, приобретение материальных ценностей) должна начинаться только на основании сметы, оформленной всеми подписями, и средств на счете школы в отделении банка.
Аналогично должна готовиться и смета ежемесячных доходов и расходов. И, опять же, учебный год в школе должен начинаться с 1 сентября только при наличии такого утвержденного документа, который будет регламентировать финансово-экономическую деятельность школы в течение учебного года.
По-видимому, многие считают вышеизложенное иллюзиями. Да, сегодня это — мечты, хотя существуют, по крайней мере, два «но». Первое: должен же когда-то наступить конец «королевству кривых зеркал». И второе: так, как я описал, или примерно так уже работает определенное количество школ Украины, только речь идет о смете не школы, а официально зарегистрированного благотворительного фонда — донора школьного образования. И название этого явления — прозрачная полулегализированная смета для школы.
А теперь ближе к теме: о нормативном финансировании высшей школы. В его основу заложен принцип «средства идут за учеником». Это означает, что количество средств, получаемых школой, зависит от количества ее учеников. Если ученик переходит из одной школы в другую, то первая теряет, а вторая — получает за него средства.
Когда экономика в государстве развивается рыночным путем, то за этим якобы должны были бы возникнуть и изменения в социальной сфере — образовании, здравоохранении. Настоящая рыночная экономика, как это происходит в цивилизованном мире, порождает рынок заказчиков образовательных услуг. Признаком этого является рынок тех, кто готов выполнить этот заказ. Заказчик формирует свой заказ в сфере образования и пытается найти такого исполнителя, который наиболее полно удовлетворит его заказ.
Поскольку наше школьное образование, в сущности, не реформировалось с советских времен, то до сих пор единственным узаконенным заказчиком является государство, финансирующее систему образования в целом. При этом важно понимать, что когда в рыночной экономике финансируется ученик (на основе нормативов), то средства выделяются на удовлетворение именно его образовательных потребностей и других запросов, а когда финансируется образовательное учреждение, то оплачиваются затраты этого учреждения. Когда же закладывается норма финансирования на каждого ученика (не имеет значения, на уровне какого бюджета — общегосударственного, регионального или местного), то, в соответствии с законодательством, гарантируется удовлетворение определенных норм в пределах образовательного стандарта. И тогда родители ученика имеют право распорядиться этой нормой как заказчики образовательных услуг. Это — их собственные средства, хотя государство не выдает их на руки. Ученик может выбирать школу, в которой хочет учиться. Школа, в свою очередь, должна воспринять его родителей как заказчиков, которые внесли средства и хотят получить за них услуги определенного качества. Одновременно услуги, превышающие государственный (региональный, местный) стандарт, ученик может оплачивать из кошелька своих родителей. Такое положение дел и называется нормативным финансированием. Оно отображает демократический, а не тоталитарный способ взаимоотношений между государством и системой образования. При этом следует отметить, что только нормативное финансирование предоставляет право реальной автономии директору школы.
Ради объективности следует отметить, что уже сейчас родители учеников, непосредственно финансируя школу или другим образом помогая ей, нередко определяют себя заказчиками тех или иных образовательных услуг. Дело будущего — узаконить такие рыночные подходы в системе общего среднего образования.
Обидно, что в современной Украине нет такой науки, как «экономика образования». Еще в 1997 году Борис Григорьевич Чижевский, тогда заместитель начальника департамента Министерства образования, вынашивал идею провести исследование и написать пособие «Экономика образования», разделами которого могли бы быть «Макроэкономика образования», «Региональная экономика образования», «Экономика образования города (района)» и «Экономика школы». К сожалению, эта идея не была воплощена в жизнь.
Не претендуя на разработку теории «экономики школьного образования», отважусь, учтя реалии нашего государства и европейский опыт, сформировать некоторые общие принципы. Возможны два варианта.
Вариант первый. Основой финансирования школ остаются, как и теперь, средства районного (городского) бюджета, что и является базовым уровнем финансирования. Отличие — финансирование осуществляется в перерасчете на одного ученика по единому для всей страны нормативу.
Второй уровень финансирования — региональный (областной), когда школы дофинансируются по трем-четырем нормативам в зависимости от типа учебного заведения (специализированная школа, лицей или гимназия, интернат) и местности, в которой они находятся. Для этого все учебные заведения региона должны быть паспортизованы и отнесены к определенному типу нормативов. Кроме того, на региональном уровне, как и сейчас, могут финансироваться услуги по последипломному педагогическому образованию и разнообразные региональные программы.
Третий уровень финансирования — общегосударственный. Из этого уровня дофинансируются отдельные заведения общегосударственного значения, общегосударственные программы, проводится финансирование учебников, аттестатов и свидетельств об образовании.
Вариант второй. Основой финансирования каждой из 20 тысяч школ Украины являются средства общегосударственного бюджета (базовый уровень финансирования и, соответственно, формируется базовая смета каждой школы). Преимущество этого варианта — из единого центра финансируется единый государственный стандарт среднего образования.
Второй уровень финансирования — региональный — практически не отличается от первого варианта: дофинансируются школы и региональные программы.
Третий уровень финансирования — местный. На этом уровне общеобразовательные учреждения дофинансируются с учетом местных особенностей, а также финансируются местные программы.
Раньше или позже, но украинское школьное образование «обречено» войти в европейское образовательное пространство. Это будет означать решительный переход к общественно-государственному управлению образованием и школобазированному менеджменту, признаки которых:
— передача органами управления образованием властных полномочий непосредственно каждой школе в лице директора и школьного совета;
— автономия школы в сфере финансов;
— самостоятельное формирование учебного плана, программ преподавания, выбор учебников;
— самостоятельное решение вопросов конфигурации классов;
— участие непосредственных участников образовательного процесса в решении вопросов жизнедеятельности и развития.
Что же касается общественной составляющей управления образованием, то пока речь идет только о деятельности небольшого количества маловлиятельных организаций руководителей школ, учителей, родителей и учеников. Школьные советы при школах только зарождаются. Более того, определенный подъем общественной активности 90-х годов в течение последних пяти-семи лет сменился скрытой апатией подавляющего большинства работников образования.
Государство законодательно продекларировало школу как юридическое лицо, но фактически школы остаются обособленными структурными подразделами районных управлений (отделов) образования, поскольку правоспособность и дееспособность школ существенно ограничены. Поэтому школам в своем развитии нужно пройти чрезвычайно длинный путь, который целесообразно структурировать на три этапа.
На это время определенная часть школ Украины завершает первый этап автономизации. Так сложились обстоятельства, что в
г.Киеве в школах целого района (Деснянского) уже более десяти лет имеются собственные бухгалтерии. Финансово-экономическая культура директоров этих школ несравнимо выше уровня обычного директора. Это означает, что ближайшее будущее, с одной стороны, — за «подтягиванием» всех школ до уровня первого этапа автономизации, а с другой — за прорывом школьного образования на второй уровень. Проблема чрезвычайно важная, но так же и сложная, поскольку требует демонополизации целых подотраслей образования, частичной переориентации финансовых потоков, психологического переосмысления своей роли управленцами разных уровней.
И в завершение кратко о самом важном: взаимосвязанные структурно-экономические реформы вызывают настоящие изменения в школьном образовании. Что для этого нужно? Во-первых, прозрачная легализованная смета школы; во-вторых, полная (незаполитизированная и непредубежденная) ревизия нормативно-правовой базы экономики школьного образования; в-третьих, прямое нормативное финансирование школы; в-четвертых, многоуровневые экономические модели финансирования; автономия школы, общественно-государственное управление ею.
Без этого поставленная цель «равного доступа к качественному образованию» так и остается привлекательным призывом. Но когда, как и кто инициирует такие реформы?