Украинское школьное образование остается областью с постсоциалистическими, а не рыночными экономическими отношениями. Школы финансируются не в соответствии с едиными нормативами затрат на обучение одного ученика, а по принципу «столько-то средств бюджет района выделит, а остальное директор школы должен взять где угодно». Руководят школьным образованием исключительно государственные структуры — управления образования. Образовательным ассоциациям и общественным советам позволено лишь имитировать элементы гражданского общества; доступа к финансовым ресурсам региона, города, поселка они не имеют. В большинстве своем директор школы, руководители районного, областного образования не являются менеджерами образования. Школа, как и раньше, не имеет реального статуса автономии. Годовая смета любой школы составляется и утверждается без ее участия. Поскольку смета вообще не финансирует ряд статей расходов, школу однозначно провоцируют на «теневую» экономику.
Еще лет десять тому назад многие из нас надеялись на системные преобразования в образовании. Припоминаю, в 1997 году Борис Чижевский, тогда заместитель начальника департамента Министерства образования, вынашивал идею провести исследование и написать книгу «Экономика образования». Замечательная была мысль! Позднее, в 2002 году, тогдашний начальник управления образования Киева Борис Жебровский ставил вопрос перехода на финансирование школ согласно нормативу на одного ученика. Зарубежные командировки, изучение состояния образования в странах Евросоюза позволили отойти от обычных авторитарных стереотипов, преодолеть синдром провинциальности. С другой стороны, иллюзии относительно быстрых положительных изменений были утрачены; постепенно пришло осознание неизбежности затяжного периода эволюционных реформ. А возможно, и вообще утверждения сугубо «украинского образовательного велосипеда».
Анализ законов и подзаконных актов об образовании создает неоднозначное впечатление, так как даже те несовершенные нормы, которые были заложены еще в 1996 году, не выполняются. Между тем многочисленные ссылки в законах об образовании на будущие постановления Кабинета министров, а также нормы ежегодных законов Украины «О государственном бюджете» дают основание не только для несвоевременного или неполного их выполнения, но и для пересмотра.
Во-первых, это положение ст.53 Конституции Украины — «государство обеспечивает доступность и бесплатность образования», которое в законах Украины «Об образовании» и «Об общем среднем образовании» превращается в «граждане Украины имеют право на доступность и бесплатность образования», а в Положении об общеобразовательном учебном заведении, утвержденном постановлением Кабмина, вообще написано, что «главной задачей общеобразовательного учебного заведения является обеспечение реализации права граждан на общее среднее образование». Правда, решением Конституционного суда Украины от 04.03.2004 г. относительно официального толкования положения ст. 53 Конституции Украины определено: затраты на обеспечение учебно-воспитательного процесса... должны осуществляться «на нормативный основе за счет средств соответствующих бюджетов в полном объеме».
Во-вторых, в ст. 61 Закона «Об образовании» предусмотрено, что «государство обеспечивает бюджетные ассигнования на образование в размере не менее 10% национального дохода».
В-третьих, ст. 57 того же закона декларирует разнообразные гарантии государства педагогическим работникам, в том числе «установление доплат специалистам, работающим в системе образования, до уровня среднемесячной заработной платы в целом по народному хозяйству» и «установление средних должностных ставок педагогическим работникам... учебных заведений на уровне, не ниже средней заработной платы работников промышленности».
В-четвертых, ст. ст. 12 и 14 Закона говорят, что «Минобразования Украины определяет минимальные нормативы материально-технического, финансового обеспечения учебных заведений», а «местные органы государственной исполнительной власти устанавливают объемы бюджетного финансирования учебных заведений... не ниже определенных Министерством образования минимальных нормативов».
В-пятых, «самоуправление учебных заведений предусматривает их право на самостоятельное... решение вопросов... экономической и финансово-хозяйственной деятельности... самостоятельное использование всех видов ассигнований» (ст. 17 Закона «Об образовании»). Кроме того, в ст.10 Закона «Об общем среднем образовании» предусмотрено, что «общеобразовательное учебное заведение является юридическим лицом».
В-шестых, Положение об ОУЗ, п.8, утверждает, что «общеобразовательное учебное заведение является юридическим лицом, имеет счета в учреждениях банков, самостоятельный баланс». Там же, в п. 68, указано, что основным источником формирования сметы являются «средства соответствующего бюджета... в размере, предусмотренном нормативами финансирования общего среднего образования в объеме Государственного стандарта общего среднего образования», а п. 71 дает право школе «приобретать и арендовать необходимое оборудование и прочие материальные ресурсы, пользоваться услугами любого предприятия, учреждения, финансировать за счет собственных средств мероприятия, способствующие улучшению социально-бытовых условий коллектива.
В-седьмых, ст. 5 Закона Украины «О налогообложении дохода предприятий» якобы позволяет включать в состав валовых затрат «суммы средств или имущества, переданных... учреждениям образования».
Как и каждое зарегистрированное учреждение, тем более бюджетное, школа работает согласно годовой смете ежемесячных доходов и расходов. Теоретически такая смета, с одной стороны, должна учитывать абсолютно все статьи школьных затрат, а с другой — иметь доходную часть, обеспечивающую эти затраты. Когда доходная часть больше затратной, то создается так называемый профицит, когда же доходы меньше, чем затраты, то имеем дефицит бюджета. Все это — прописные экономические истины. Но поскольку государство не может позволить себе каждой из 22,5 тыс. школ Украины утвердить дефицитный бюджет, то на практике в смете записываются расходы только по отдельным, так называемым защищенным, статьям — заработная плата, отчисления в государственные фонды и (в последние годы) коммунальные услуги. Против названия остальных статей расходов общего фонда на бланке типичной сметы — пустое место, будто таких затрат в школе нет. Возникают, по крайней мере, два вопроса. Первый: кем записываются? Может, директором школы, если упомянутая нормативно-правовая база образования использует понятия «самоуправление», «юридическое лицо», «самостоятельный баланс», «собственные средства»? Конечно, нет, к формированию общего фонда школа не допущена. И второй: то ли министерские нормативы игнорируют почти всю палитру расходов на обучение и воспитание учеников, то ли такие нормативы есть, но их игнорируют власти районов?
Одним из законных путей выхода из ситуации является создание дополнительной сметы, так называемого специального фонда доходов и расходов. В этом варианте распределение полномочий такое: за директором — поиск инвесторов, за государством — выдача разрешения или запрет на любое использование привлеченных инвестиций (отдел образования, госказначейство, КРУ). Спецфонд может финансировать хозяйственные и канцелярские потребности, приобретение, ремонт и обслуживание технических средств обучения, командировки учителей, транспортные и коммуникационные услуги, ремонт помещений, приобретение медикаментов, учебно-методических пособий и тому подобное. Отдельная тема специального фонда сметы — платные услуги, за счет которых можно было бы оплачивать дополнительные (внеурочные) занятия с учениками. Но нормативная база платных услуг прописана настолько несовершенно, что даже непредубежденная прокурорская проверка всегда обнаружит финансовые нарушения.
Другой, якобы законный, путь — регистрация отдельного юридического лица — «образовательного донора», например, благотворительного фонда, бюджет которого возьмет на себя дополнительное финансирование школьных потребностей. Но и в этом случае не избежать обвинений в так называемых поборах.
Что можно было бы противопоставить несовершенной образовательной политике?
Первое. Шаг за шагом достигать реальной, а не декларированной автономии каждой из 22,5 тысячи школ, одновременно реформируя по-европейски систему управления образованием.
Второе. Поэтапно утверждать систему социально-экономической поддержки школ со стороны сформированных элементов реального гражданского общества (школьных советов, образовательных ассоциаций, независимых профсоюзов).
Третье. Переходить на финансирование школ из бюджетов различных уровней (общегосударственных, региональных, местных) согласно единым нормативам затрат на одного ученика.
Четвертое. Существенно повышать уровень экономической культуры директоров школ и образовательных управленцев; постепенно перейти от директоров-«завхозов» или директоров-«методистов» к руководителям-менеджерам.
Пятое. Навести порядок в законодательном обеспечении экономики школьного образования.
Шестое. Привлечь на свою сторону центральные средства массовой информации, которые в большинстве своем формируют у граждан отрицательное отношение к школе, учителям.
Написал и подумал: а разве это возможно в ближайшие годы? Ведь у нас явно выраженный конфликт интересов в отношении к школьному образованию между государством, обществом и самой школой.
Власть самодостаточная, ограниченная в своих материально-финансовых возможностях; она системно игнорирует предложения школ, но вместе с тем требует обеспечить «равный доступ к качественному образованию» бесплатно для родителей.
В обществе нет реальной заинтересованности школой, образованностью, культурой, моралью. Общественность не структурирована, политизированные депутаты не имеют связи с населением. Родители учеников хотят, чтобы школа максимально избавила их от проблем с обучением, воспитанием и досугом их детей, а сами в большинстве своем не хотят проникаться этими проблемами, раздражаются от сообщений о школьных сложностях.
Школа вынуждена маневрировать между несовершенством власти и общества, в частности между молотом финансовых нарушений и наковальней инструкций относительно качественного проведения образовательно-воспитательного процесса. Учителя недовольны своим социальным положением, но вместе с тем они пассивны, боятся потерять работу. Директорские и учительские ассоциации невлиятельны и немногочисленны.
Возможно, поэтому на нынешнем этапе создания государства традиционный национальный принцип «моя хата скраю» остается главным критерием мудрости подневольного человека.