«Очередная абсурдная инициатива правительства» и «реформа, которой отечественное образование еще не знало» – так поляризуются мнения в обществе относительно распоряжения Кабинета министров о предоставлении школам финансовой самостоятельности, в частности открытия с 1 января 2010 года для каждой из них специального счета в территориальных органах Госказначейства. То, что руководство Кабмина решило «отпустить общеобразовательные учебные заведения на свободу» в преддверии президентских выборов, с точки зрения пиар-технологий вполне объяснимо. Вызывает вопросы другое – насколько готовы наши школы к такой независимости? Не станет ли это новшество просто-напросто узаконенным вымогательством родительских средств? И не получится ли так, что уже в ближайшем времени даже словосочетание «бесплатное образование» придется забыть? Понятно, что эта тема сегодня вызывает споры. Ниже мы представляем два взгляда на проблему. Естественно, могут быть и другие веские аргументы в пользу перехода на школьную автономию (или против нее). Чтобы избежать ситуации «получилось как всегда», приглашаем читателей к публичной дискуссии.
Средств у нас хватает.
У нас ума не хватает.
Кот Матроскин
Отсутствие эффективной системы финансово-хозяйственного обеспечения работы школ и четко определенной образовательной политики на всех уровнях приводит к преобразованию школы в подобие «черного ящика». Имея очень туманное представление о том, что там происходит, мы вслепую крутим какие-то рычаги, давим на кнопки, стучим кулаком, когда что-то «заедает»... Излишне доказывать, что такое сумбурное внешнее вмешательство, как правило, не ведет к улучшению работы системы образования. Если не проводить системные реформы, «черная дыра» украинского образования бесследно (для ее качества) поглотит любые средства плательщиков налогов. Поэтому прежде всего нам надо выяснить, что же на самом деле происходит в «черном ящике» украинского образования, в частности отследить процессы и тенденции в экономике школы.
Распрощаться с мифом о финансировании образования по остаточному принципу
Это главная рекомендация экспертов Всемирного банка, принимавших участие в работе семинара «Качество, управление и финансирование в образовании и учебе: как решать эти вопросы в Украине?» (апрель, 2008 г.). По их мнению, объем финансирования у нас вполне достаточный, даже несмотря на то что мы все еще не дотягиваем до законодательно закрепленного уровня бюджетных ассигнований на образование в размере не менее 10% ВВП.
«Украина вкладывает достаточные средства в образование (6% ВВП), но эффективность этих затрат крайне низкая, — считает, в частности, Мартин Райзер. — Причина этого — в несовершенном управлении системой образования».
Ликвидировать всевластие ее величества централизованной бухгалтерии
Иерархия управления системой образования должна выстраиваться таким образом, чтобы не допускать излишка структур, звеньев управления и людей. Избегать структурного излишества особенно важно в условиях ограниченности ресурсов. Например, ликвидация (или сведение к минимуму) такой структуры, как централизованная бухгалтерия, может дать импульс более эффективному использованию ресурсов на уровне учебного заведения.
Среди первых шагов автора на должности начальника управления образования и науки Кировоградской областной государственной администрации была поддержка инициатив директоров Института последипломного педагогического образования и Детско-юношеского центра относительно организации самостоятельных бухгалтерий в этих учебных заведениях. Мы немедленно отпустили их «на свободу» и сразу же увидели, как они начали прогрессировать, освобожденные от оков явно излишней структуры.
Если распоряжение Кабмина №1007-р от 19 августа 2009 г. «Об обеспечении целевого использования средств бюджетными учреждениями (заведениями) социально-культурной сферы» станет толчком к ликвидации всевластия ее величества централизованной бухгалтерии, его следует приветствовать. Конечно, положительных результатов можно будет ожидать только в том случае, если оно не станет очередным холостым выстрелом, а будет одним из векторов системного реформирования экономики образования.
Следует иметь в виду, что децентрализация распорядителей средств — не панацея от всех бед в образовании. Можно назвать немало примеров, когда, проведя децентрализацию распорядителей средств, мы только децентрализовали коррупцию.
Легализировать теневую экономику школы
Если мы всерьез хотим провести детенизацию хозяйственной жизни школы, прежде всего необходимо:
— обеспечить прозрачность. Теневая экономика школы и, как следствие, коррупция изобилуют, если директор школы не знает, как планируются затраты, как формируется бюджет, а учитель не владеет информацией, какими средствами распоряжается его школа;
— расширять права и ответственность учебных заведений, ввести четкий механизм отслеживания результативности их работы;
— обеспечить реальное партнерство с «третьим сектором» (если работают только два сектора — власть и бизнес, неминуемо возникает теневая экономика и коррупция);
— не допустить имитации демократических процедур (у нас запросто может, например, имитироваться конкурс на замещение вакантной должности директора гимназии, уже обычной стала имитация тендерных процедур... Поэтому вместо реального создания другой, некоррупционной среды мы часто обманываем сами себя и обманываем других, имитируя западные извне прозрачные некоррупционные модели, которые в наших условиях наполняются старым содержанием);
— быть последовательным и настойчивым (борьба с теневой экономикой школы не может ограничиться одним решением, ведь сразу же появятся желающие его обойти).
— избавиться от иллюзий (в частности, убедиться, что новые прогрессивные технологии не гарантируют автоматического уменьшения теневой экономики школы. Например, переход на электронные карточки только облегчил процесс получения зарплаты за «мертвых душ»);
— задействовать механизмы саморегулирования (государственное вмешательство сводится к минимуму — все делается в пределах профессиональной среды);
— установить четкую формулу финансирования (набор критериев распределения финансовых ресурсов, выделяемых каждой школе);
— эта форма должна быть максимально простой и понятной для всех участников игры.
Финансировать не абстрактную систему школьного образования, а обучение каждого ребенка
Необходимость новой государственной политики в вопросе финансирования образования ни у кого не вызывает сомнений. Ее суть можно определить одним предложением: финансировать не абстрактную систему школьного образования, а обучение каждого ребенка.
При этом большая сумма денег в перерасчете на одного ученика у нас вовсе не означает больше возможностей для получения качественного образования. Причина этого — тот факт, что финансируется не обучение ученика, а содержание учебного заведения. Конечно, в миниатюрных сельских школах или в типичных школах-интернатах затраты в перерасчете на одного ученика в несколько раз выше, чем в городских школах. Даже если качество предоставления образовательных услуг в такой школе не выдерживает никакой критики, ее все равно продолжают содержать. Несмотря на явную экономическую абсурдность в условиях демографического спада сохранения настоящей сети школ, мы продолжаем выбрасывать деньги на ветер социального популизма.
Позаботиться о «рюкзаке»
Деньги должны идти за ребенком...
Конечно, если речь идет о ребенке с особыми потребностями, особым должно быть и финансирование его образования. Общеобразовательные школы часто отмахиваются от детей с определенными проблемами.
Выход из этой ситуации есть. С одной стороны, надо создать условия для обучения в общеобразовательных школах как можно большего количества детей, с другой — сэкономленные средства расходовать на специальные школы, в которых должны получать образование дети со специфическими потребностями, которые нельзя удовлетворить в общеобразовательной школе.
В Нидерландах детей, способных учиться в обычных школах, вернули туда вместе с определенными дополнительными средствами. Так в этой стране реализуют идею «рюкзака»: каждый ребенок получает определенную сумму на образование. Если же ему необходимо специальное образование (например, два часа дополнительных занятий с логопедом), школа получит, кроме типичного финансирования, еще и дополнительные средства на оплату этих занятий.
Интересно, что с началом процессов интеграции и включения детей с особыми потребностями качество как общего, так и специального образования выросло. Поэтому идея вернуть в общеобразовательную школу тех, кто при определенных условиях может там обучаться, оказалась чрезвычайно продуктивной (например, как свидетельствует опыт применения «рюкзаков» в Нидерландах, 90% детей со слабым зрением могут учиться в обычных школах).
Позаботиться об экономии труда в образовании и изменить систему оплаты труда учителей
и руководителей школ
Едва ли не главнейшей задачей реформирования образования в Украине является поиск эффективной модели осуществления управленческого влияния, направленный на построение механизма экономии труда наших как управленцев, так и педагогов «на передовой».
Следует, наконец, отказаться от поурочной оплаты труда учителя, которая превращает его самого в «урокодателя», а всю остальную (кроме уроков) многогранную работу — в бесплатный и неблагодарный сизифов труд. Как только мы это сделаем, исчезнет и проблема перегрузки учеников чрезмерным количеством учебных занятий. Отпадет и примитизированное восприятие профилизации обучения как просто большего количества часов на тот или другой предмет. Отойдут в прошлое и такие атрибуты контроля, присущие почасовой оплате труда учителя, как классные журналы...
Ликвидировать дискриминацию частной школы
В сущности, сейчас в Украине продолжается тихая — прежде всего экономическая — война на уничтожение частного сектора в школьном образовании. Почему эти школы стали мишенью для прямых или опосредованных атак?
Частная школа является территорией свободы. Она относительно независима от произвола «начальства». Государство же в лице чиновника (а большинство их считают: государство — это я!) не хочет терять монополию на школьное образование.
Частная школа — наиболее честный способ организации работы общеобразовательного учебного заведения на время переходного периода. Родители подтвердят, что в подавляющем большинстве украинских гимназий, лицеев, коллегиумов учеба их детей — очень дорогое удовольствие. Эти учебные заведения бесплатны только на словах, а на самом деле они маскируют родительское жалованье под благотворительные взносы, плату за дополнительные образовательные услуги или просто собирают деньги «по-черному» с помощью «родительского актива». Таким образом скрыты получастные школы (совсем по пословице «ласковый теленок двух маток сосет»). У них есть и официальное повышенное финансирование из городского бюджета, и неофициальное частное финансирование из родительского кармана. В дураках оказываются те, кто хочет работать по-честному.
Существует дискриминация детей, для которых поступление в частные школы означает потерю права на бесплатное обеспечение учебниками, бесплатное питание в начальной школе и тому подобное. Имеет место дискриминация учителей, работающих в частных школах. Они, например, теряют возможность бесплатно проходить ежегодные медосмотры. А дискриминация частных школ, которые, в частности, вынуждены платить земельный налог (государственные учебные заведения его не платят)?
Речь идет о равных правах каждого налогоплательщика на возврат определенной части уплаченных им в общий котел средств, которые можно было бы использовать на оплату образования его детей. Почему родители детей должны еще раз оплачивать стоимость учебников (единожды они уже заплатили в виде налогов)? Почему для детей из частных школ нет бесплатной вакцинации? Почему, почему, почему?..