Еще со времен возникновения самой идеи заповедности, которую высказал в 1895 г. В.Докучаев, научные круги и прогрессивная общественность считали сохранение заповедных эталонов каждой природно-исторической области святым делом, делом совести и чести нации. В общих чертах заповедное дело можно определить как теорию и практику сохранения и восстановления ландшафтных комплексов, а также их рациональное использование в переделах территорий и объектов природно-заповедного фонда.
Так нужны ли обществу заповедники, национальные парки и в целом заповедные территории?
Откровенно говоря, в наше время они экономически нецелесообразны и не имеют социального спроса. В условиях современности для большинства украинцев национальные парки, созданные для организации отдыха и досуга населения, не являются первой необходимостью. Какая там рекреация, воспроизведение жизненных сил, когда каждый день нужно думать, образно говоря, о куске хлеба.
Для оправдания такого опального утверждения скажу, что создание и организация природно-заповедных территорий и объектов на перспективу — дело государственного значения.
На создание национальных природных парков, а еще больше — на дальнейшее содержание их нужны немалые государственные средства. Если подытожить, сколько денег расходуется на разработку проектов организации территории (десятки, сотни тысяч гривен), на четырехразовые (в течение года) командировки в столицу работников парков для отчетов и тому подобное, сумма выйдет довольно значительная... В некоторых парках штатное расписание превышает две сотни единиц. Люди получают зарплату на должностях заместителей директоров по рекреации и маркетингу, а реальной работы по предоставлению рекреационных услуг не видно. В Украине нет среднестатистического потребителя рекреационной «продукции», а для создания приличного сервиса с целью привлечения денежных бизнес-туристов в наших национальных парках почти ничего не делается. Не исключено, что отдельные эколого-образовательные тропы и научно-познавательные маршруты остаются фиктивными, то есть на бумаге.
В соответствии со статьей 11 Закона Украины «О природно-заповедном фонде Украины», специально уполномоченным органом государственного управления в отрасли организации, охраны и использования природно-заповедного фонда является Министерство охраны окружающей природной среды Украины. Вышеупомянутым постановлением Кабинета министров Украины от 9 августа 2001 г. № 1000 правительственным органом государственного управления, действующим в составе министерства и подчиняющимся ему, определена Государственная служба заповедного дела.
Указом президента Украины от 15 сентября 2003 г. № 1039 «О мерах по повышению эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов» Государственную службу заповедного дела отнесли в состав новообразованного Государственного комитета природных ресурсов Украины, что внесло дезорганизацию в ее работу, после чего в этом деле проблем стало больше...
Указы президента Украины — от 6 марта 2004 года № 317 «О внесении изменений в указы президента Украины» (в соответствии с которым Государственная служба заповедного дела была возвращена в состав министерства), от 11 ноября 2004 года № 1396 «О неотложных мерах по обеспечению соблюдения законодательства в пределах территорий и объектов природно-заповедного фонда Украины» и от 23 мая 2005 года № 838 «О мерах по дальнейшему развитию природно-заповедного дела в Украине» — направлены на усовершенствование системы управления заповедной отраслью.
Собственно, во втором из вышеперечисленных указов Кабинета министров дано распоряжение пересмотреть «полномочия Государственной службы заповедного дела, возложив на нее в установленном порядке управление природными и биосферными заповедниками, национальными природными парками, которые сейчас находятся в управлении министерства».
В указе, в частности, обращается внимание на заповедные территории, которые не находятся в государственной собственности. Ведь в наше время случаются неодиночные случаи изменения землепользователя (и землевладельца) земельного участка, на котором размещается заповедный объект или территория. Такие субъекты осуществляют «заповедный менеджмент» в своих частных интересах, а от этого влияние на составляющие природно-заповедного фонда становится бессистемным.
В условиях подчинения территорий и объектов ПЗФ (природно-заповедного фонда) различным ведомствам стратегически оправданным является решение вопроса о создании Государственного комитета заповедного дела.
Из истории заповедного дела Украины известно, что аналогичный правительственный орган — главк по заповедникам при Совете Министров УССР — уже существовал: с 26 февраля 1940 г. (с перерывом на время войны) по август 1951 г., когда сталинским постановлением в СССР было ликвидировано 88 заповедников.
В первые годы независимости была попытка подчинить все биосферные и природные заповедники, национальные природные парки одному правительственному органу. Таким образом, постановлением Верховной Рады Украины «Об упорядочении управления заповедниками и национальными природными парками» от 23 декабря 1993 г. определялось: «считать необходимым создаваемые заповедники и национальные природные парки подчинять Министерству охраны окружающей природной среды Украины». Но, как говорят, воз и ныне там. Созданные Государственной службой заповедного дела (ранее Главное управление национальных природных парков и заповедного дела) после этого постановления Ривненский (1999 г.) и Черемский (2001 г.) природные заповедники, НПП «Сколевские Бескиды» (1999 г.), Галицкий (2004 г.) и «Гомельшанские леса» (2004 г.) остаются в подчинении Государственного комитета лесного хозяйства Украины.
С 2000 года Государственное управление делами президента (так называемая ДУСя) распоряжается Крымским природным заповедником и Азово-Сивашским национальным природным парком. Тайными решениями (соответственно указом президента «О государственном управлении делами» от 23.02.2000 г. № 278 и распоряжением Кабинета министров Украины от 06.04.2000 г. № 165-р) эти два учреждения были переданы в подчинение ДУСи.
Из 40 нынешних учреждений природно-заповедного фонда, имеющих высокий ранг заповедности (биосферные и природные заповедники, национальные природные парки), 19 подчинены Министерству охраны окружающей природной среды, оставшиеся 21 — органам исполнительной власти, высшим учебным заведениям, государственным научным организациям (Министерство образования и науки Украины, Государственный комитет лесного хозяйства Украины, Национальная академия наук Украины, Украинская академия аграрных наук, Киевский национальный университет им. Тараса Шевченко). Минприроды из четырех биосферных заповедников в своем ведении имеет лишь один, а из 17 природных заповедников ему подчинены только четыре.
Подчинение одинаковых по правовому статусу заповедных территорий и объектов различным государственным структурам можно объяснить ничем иным, как, в лучшем случае, отраслевыми интересами. Одна из основных причин такой ситуации в заповедном деле — отсутствие урегулирования этого вопроса нормами права. На сегодня нет нормативно-правового документа, который бы исчерпывающе определял процедуры управления природно-заповедным фондом.
Жизнь подсказывает — необходим единый центр управления заповедным делом. Из-за его отсутствия возникают многочисленные трудности.
В Госкомлесхозе, МОН, НАН, УААН Украины, в ведении которых, как отмечалось выше, до сих пор находится большинство учреждений ПЗФ, фактически нет подразделений, которые бы отвечали за деятельность этих учреждений.
Ведомственная раздробленность учреждений ПЗФ не позволяет проводить эффективную финансовую политику. Отсутствие единого главного распорядителя средств делает невозможным планирование бюджетных средств для решения первоочередных, приоритетных проблем в этой отрасли, финансовый контроль за эффективным использованием этих средств. Главные распорядители средств, в ведении которых находятся учреждения ПЗФ, планируют им расходы по остаточному принципу, поскольку деятельность этих учреждений не является их приоритетом. Отсутствие единой государственной системы материального стимулирования, отбора, подготовки кадров, их обучение из года в год заостряет кадровую проблему.
Можно привести еще ряд объективных факторов для обоснования необходимости единой системы управления заповедным делом: государственная регистрация Минюстом разработанных Минприроды нормативно-правовых актов; обеспечение учреждений ПЗФ единой форменной одеждой, оружием; учет и контроль за осуществлением рекреационной деятельности и тому подобное.
И еще — относительно посещаемости территорий и объектов ПЗФ, в частности национальных природных парков. Сколько рекреантов они принимают каждый год, думаю, не скажет никто. Почему? У нас на государственном уровне нет единого центра управления (координации) рекреационной деятельностью.
Ситуация, которая сложилась с природно-заповедным фондом, повторилась и в историко-культурной сфере. Постановлением Кабинета министров Украины от 30.03.2002 г. № 446 в составе Минкультуры была создана как правительственный орган государственного управления Государственная служба охраны культурного наследия (ныне Государственная служба по вопросам национального культурного наследия). Так, из 62 историко-культурных заповедников в ведении Минкультуры находятся 13, Минрегионстроя — восемь, остальные подчинены местным органам государственных властей.
Исходя из идеи неразрывности природной и исторической сред, интерференции во многих случаях территорий и объектов природного и культурного наследия, уместно ставить вопрос о создании на основе Государственной службы заповедного дела и Государственной службы по вопросам национального культурного наследия специально уполномоченного органа государственного управления в отрасли организации, охраны и использования природного и культурного наследия (с подчинением ему всех соответствующих учреждений).
Впрочем, этот вопрос также имеет свой исторический фундамент. Так, 16 июня 1926 г. ВУЦВК и СНК УССР утвердили «Положение о памятниках культуры и природы», которое стало определяющим в развитии законодательного обеспечения заповедного дела. Согласно этому положению, все памятники культуры и природы пребывали к тому времени в общем ведении Укрнауки НКО УССР и его местных органов. То есть в 20—30 годах прошлого столетия на территории Украины в ведении Наркомата образования имелось два вида заповедников: природные и историко-культурные. С течением времени историко-культурные заповедники отошли к Министерству культуры, а природные подобрали разные ведомства.
Поучительна в этом плане история с Каневским заповедником, созданным Наркомземом УССР 30 июля 1923 г. (правительственного декрета о создании не было). На начало 1931 г. здесь на одной территории синхронно функционировали три подчиненных различным ведомствам заповедника. Старейшим и самым большим по площади был природный заповедник, подчиненный Наркомзему. Вторым был историко-культурный заповедник «Могила Т.Г.Шевченко», созданный постановлением СНК УССР от 20 августа 1925 г. В августе 1930 г. на части территории природного заповедника появился еще и археологический заповедник. Последние два заповедника находились в ведении Наркомата образования.
На примере Трахтемирова (бывшего населенного пункта в пределах Черкасской области) можно увидеть, как на одной территории сосуществуют объекты культурного и природного наследия — одноименные региональный ландшафтный парк и историко-культурный заповедник. Одновременно они — отдель-
ные юридические лица и имеют различное подчинение: первый — АОЗТ «АЕО «Трахтемиров», второй — Черкасской облгосадминистрации. Неодинаковы и формы собственности — частная и государственная. И как в такой ситуации принимать эффективные управленческие решения?
Не приходится сомневаться: оптимизация управления природно-заповедным фондом будет содействовать прежде всего его сохранению, улучшению состояния окружающей среды.