Установление разумных санкций и неотвратимость наказания являются важными элементами обеспечения правопорядка на территории любого государства.
Они имеют превентивный характер и призваны предотвратить совершение правонарушения, укрепить законность в обществе. Однако предусмотренное наказание за нарушение требований во время обращения с отходами в Украине не выполняет возложенную на него функцию. Усложняет ситуацию и то, что многие лица, которые действуют вопреки установленному порядку, остаются ненаказанными.
Как следствие - ежегодно на территории нашего государства образуется более 27,5 тыс. несанкционированных мусорных свалок, леса превращаются в мусорники, а люди бросают бумажки и окурки просто посреди улицы.
Все это прямо связано с качеством и продолжительностью нашей жизни. Так, в Швейцарии, которая занимает первое место в десятке экологически самых чистых стран мира, средняя продолжительность жизни составляет 81 год. В то же время в Украине, которая не попала в этот рейтинг, по данным ВОЗ, средняя продолжительность жизни на 10 лет меньше.
Новые законодательные инициативы
Соглашение об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом предусматривает внедрение ряда европейских стандартов обращения с отходами, которые содержатся в Директивах ЕС. Среди них и Директива об отходах и отмене некоторых директив, положения которой возлагают на государства обязанность вводить эффективные пропорциональные и убедительные санкции за нарушение требований обращения с отходами.
Однако вряд ли можно считать штраф в размере 8,5 и даже 800 грн результативным, особенно с учетом того, что он накладывается на нарушителя крайне редко.
В Верховной Раде Украины зарегистрирован законопроект №6730. Депутаты предлагают повысить штрафы за выбрасывание мусора из окон и дверей автобусов, маршрутных такси, троллейбусов и трамваев, а также за борт речного и маломерного судна до 340–850 грн. Также в Кодексе об административных нарушениях предлагают прописать, что за выбрасывание мусора из окон и дверей вагонов поездов грозит штраф 340–850 грн. Кроме того, авторы законопроекта предлагают дополнить КУоАП статьей, которая предусматривает ответственность за выбрасывание бытовых отходов в ненадлежащих местах. Согласно законопроекту речь идет о таких действиях, как выбрасывание бытовых отходов в населенных пунктах за пределы емкостей, предназначенных для сбора, утилизации или переработки мусора. Штраф за такие действия составляет от 340 до 850 грн.
Введение отдельной статьи однозначно является позитивом, однако предлагаемая формулировка правонарушения противоречива, поскольку непонятно, какие же емкости предназначены для указанных выше операций. Кроме того, размер штрафа, который предлагается установить, даже меньше того, что применяется сейчас (от 340 до 1360 грн).
Другой законопроект (№8026) предполагает усиление ответственности за нарушение природоохранного законодательства и внесение изменений почти в 50 статей Кодекса об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды, в частности и в те, что касаются отходов. Так, предлагают значительно увеличить штрафы за загрязнение и порчу земель (1700–6800 грн для физических лиц и 4250–8500 для должностных лиц), повреждение леса отходами (3400–6800 грн для физических и 5100–8500 для должностных лиц), засорение леса (5100–8500 для физических лиц и 8500–17000 для должностных) и т.п. В этом законопроекте уже не упоминается о выбрасывании мусора мимо урн или правонарушениях, касающихся выбрасывания мусора из окон или дверей общественного транспорта.
Таким образом, два упомянутых законопроекта фактически дополняют друг друга, и по логике их следует рассматривать и принимать параллельно.
Что у нас на сегодняшний день?
Действующий Кодекс Украины об административных правонарушениях содержит ряд положений, касающихся ответственности за нарушение правил обращения с отходами. Это - загрязнение земель отходами, повреждение и засорение леса отходами, нарушение требований относительно операций обращения с отходами, выбрасывание мусора через окна транспортных средств, за борт речного или маломерного судна и т.п.
Однако действующее законодательство не содержит отдельной нормы, которая бы устанавливала наказание за засорение территорий населенных пунктов, как это есть в большинстве европейских государств. На практике такие действия наказываются по ст. 152 КУоАП, которая предусматривает ответственность за нарушение государственных стандартов, норм и правил в сфере благоустройства населенных пунктов. Размер штрафа - от 340 до 1360 грн.
Такая норма фактически отсылает нас к поиску запрета выбрасывать мусор в других актах законодательства, о которых как работники правоохранительных органов, так и нарушители могут не знать. Впрочем, Закон "О благоустройстве населенных пунктов" тоже не содержит четкого запрета относительно засорения территории. В связи с этим каждый орган местного самоуправления должен разработать правила благоустройства для своего населенного пункта, где необходимо прописать перечень ограничений на использование земельных участков объектов благоустройства, среди которых, собственно, и предусмотреть засорение территории.
Такое состояние нормативно-правового регулирования объективно несет риск послабления контроля и ответственности за выполнение этих требований.
Обычно размер штрафа зависит от лица правонарушителя (физическое лицо, должностное лицо или гражданин - субъект предпринимательской деятельности).
Самым низким в сфере обращения с отходами в Украине является штраф за выбрасывание мусора и других предметов за борт речного судна, а также из окон и дверей автобусов, маршрутных такси, троллейбусов и трамваев, который составляет от 8,5 до 17 грн.
Самое суровое наказание - за нарушение требований по обращению с отходами во время их сбора, хранения, обработки, утилизации, обезвреживания, удаления или захоронения. Такие действия наказывают штрафом в размере от 340 до 1360 грн для физических лиц и от 850 до 1700 грн для должностных лиц и граждан - субъектов предпринимательской деятельности.
В аналогичных размерах колеблется штраф за загрязнение отходами сельскохозяйственных и других земель (240–1360 грн для физических лиц и 850–1700 для должностных лиц и граждан - субъектов предпринимательской деятельности).
Совершенно другими являются штрафы за обращение с побочными продуктами животного происхождения, не предназначенными для потребления человеком. К последним относятся отходы животного происхождения, в частности навоз и останки животных. Особенностью ответственности за нарушение требований по обращению с этим типом отходов является, прежде всего, строгость наказания и то, что перечень правонарушений и размер штрафов предусматриваются в самом Законе "О побочных продуктах животного происхождения, не предназначенных для потребления человеком", а не кодифицированным актом. Так, за утилизацию или удаление побочных продуктов животного происхождения способом, противоречащим требованиям закона, предполагается штраф для юридических лиц в размере от 23 до 30 минимальных заработных плат. В 2018 г. такой штраф составляет от 85 629 до 111 690 грн.
Как наказывают за мусор за рубежом?
В противоположность Украине, например, в Польше штрафы за несоблюдение законодательства об отходах значительно выше. Так, за засорение территорий населенных пунктов устанавливается наказание в виде штрафа в размере до 500 злотых (3500 грн) или выговора; за непредоставление годовых отчетов об объемах образования отходов штраф составляет 500 злотых (3500 грн), а смешивание опасных отходов друг с другом или другими отходами, сбор и переработка отходов без разрешения или с нарушением выданного разрешения, транспортировка отходов без разрешения наказываются штрафом в размере от 1 тыс. злотых (7 тыс. грн) до 1 млн злотых (7 млн грн).
В Сингапуре нарушителей, которые впервые выбросили в неустановленном месте мелкие предметы, такие как окурки от сигарет или обертки от конфет, наказывают штрафом в размере 300 долл. (7950 грн). За выбрасывание более габаритных предметов, а именно: пластиковых пакетов или оберток от пищевых продуктов, назначают штраф, который может достигать 1 тыс. долл. (26 500 грн) или наказание в виде 12 часов общественных работ. Штраф за повторные правонарушения может достигать 5 тыс. долл. Так, за засорение территорий в течение 2016 г. в Сингапуре привлекли к ответственности 31 тыс. чел. Такие высокие штрафы позволили Сингапуру достичь статуса самого чистого города планеты.
В Швейцарии действуют новые правила, согласно которым штрафы за засорение общественных мест достигают 300 швейцарских франков (8464 грн). Предлагается увеличить штраф за ненадлежащее удаление бытовых отходов в размере до 20 тыс. швейцарских франков (564 тыс. грн).
Непоказательная отечественная статистика
В Украине в большинстве случаев размер штрафов за обращение с отходами вряд ли сдерживает людей от совершения правонарушений. Вместе с тем проблемой остается также и непривлечение виновных к ответственности. Многие люди позволяют себе оставить мусор в лесу, сжечь отходы в своем же дворе или выбросить их на обочину дороги, чувствуя при этом абсолютную безнаказанность. Причиной этого являются низкое экологическое сознание, отсутствие контроля со стороны государства, а также недостаток информирования граждан о случаях привлечения к ответственности за те или иные правонарушения.
В некоторых сферах (например, ответственность за обращение с отходами животноводства, где предусмотрены немалые штрафы) в течение 2016–2017 гг. ни одного человека не привлекли к ответственности за нарушение требований. Причина, к сожалению, не в соблюдении законодательства всеми субъектами, а мораторий на проведение плановых проверок, который действовал в течение последних двух лет.
А в целом примером низкого уровня работы органов государственной власти в сфере привлечения виновных лиц к ответственности за ненадлежащее обращение с отходами являются данные административных комиссий городских рад.
Так, в Тернополе на протяжении последних трех лет за засорение территории к ответственности привлечены 23 чел., в Ужгороде - 45, Киеве - 420, Сумах - 140, Николаеве - 1454, Луцке - 44, Львове (за исключением одного района) - 781, Кропивницком - 97 чел.
Такой низкий уровень привлечения к ответственности обусловлен фактическим отсутствием контроля над соблюдением правил благоустройства. На сегодняшний день закон возлагает такую обязанность на работников Национальной полиции и должностных лиц, уполномоченных на то исполнительными комитетами сельских, поселковых и городских рад. Заметим, что большинство полномочий Национальной полиции направлены на досудебное расследование уголовных правонарушений, регулирование дорожного движения и контроль над соблюдением Правил дорожного движения его участниками. Понятно, что контроль над соблюдением благоустройства населенного пункта не является приоритетом их деятельности. Вместе с тем Закон Украины "Об отходах" возлагает контроль над соблюдением юридическими и физическими лицами требований в сфере обращения с отходами именно на органы местного самоуправления. С этой целью в большинстве населенных пунктов создаются инспекции по благоустройству, которые призваны выявлять нарушителей и составлять протоколы об админправонарушениях, в частности и за засорение территории. Впрочем, далеко не во всех городах, не говоря уже о селах и поселках, такие инспекции созданы. Отсюда и цифры, которые вряд ли отображают реальное состояние благоустройства.
Так действительно ли улицы наших городов такие чистые, как об этом свидетельствует статистика?