Прошло два года со дня невыполнения указа Президента Украины №378/2002. Этот факт не заслуживал бы особого внимания (у нас в стране и законы-то не выполняются!), если бы не одно обстоятельтво. Искомый указ касается передачи функций государственного регулирования радиационной безопасности при использовании источников ионизирующих излучений (ИИИ) в Украине от Министерства экологии и природных ресурсов Государственному комитету ядерного регулирования. Поскольку ИИИ применяются в науке, медицине, промышленности и являются наиболее широко распространенным видом использования ядерной энергии в мирных целях, ненадлежащее государственное регулирование их использования (выдача лицензий и надзор за радиационной безопасностью при обращении с ними) может привести к радиационным авариям с облучением не только персонала, но и населения. Таким образом, мы все являемся заложниками сложившейся ситуации.
История началась в конце 2000 года, когда в результате очередного этапа реформы центральных органов исполнительной власти Государственный комитет ядерного регулирования Украины отделился от Минэкоресурсов. Однако в процессе «развода» с министерством одну из функций, принадлежащую по праву национальному органу регулирования ядерной и радиационной безопасности (регулирование использования ИИИ: лицензирование деятельности, связанной с использованием ИИИ, и надзор за соблюдением норм, правил и стандартов радиационной безопасности при обращении с ними), Минэкоресурсов пожелало оставить за собой, уступив комитету лицензирование деятельности по их производству, транспортировке и захоронению.
Объяснялся этот шаг руководством министерства исключительно благородными намерениями облегчить жизнь «птенцу гнезда министерского». Дело в том, что в связи с массовым использованием ИИИ на всей территории Украины лицензирование осуществлялось территориальными органами Минэкоресурсов в областях. Если бы эта функция оставалась за комитетом, ему нужно было бы одновременно со своим центральным аппаратом создавать территориальные (региональные) органы, «в рамках существующей численности и финансирования».
В эйфории независимости, полученной от структурного монстра под названием Минэкоресурсов, и под давлением временного фактора из-за необходимости скорейшего утверждения Положения о комитете руководство Госкомитета согласилось с урезанием полномочий. Как показало дальнейшее развитие событий, это была стратегическая ошибка. Начальник Государственной экологической инспекции в докладных записках на имя министра в начале 2001 года шапкозакидательски обещал в течение года пролицензировать всех оставшихся потенциальных лицензиатов в этой сфере в Украине. Однако этого не произошло, более того, система лицензирования начала разваливаться. Все это время отсутствовал достаточный государственный надзор не только за использованием ИИИ, но и за радиационной безопасностью шести хранилищ радиоактивных отходов, расположенных в областных центрах Украины.
Наиболее провальные результаты по лицензированию этого вида деятельности оказались в территориальных управлениях Минэкоресурсов г.Киева и Харьковской области — т.е. там, где наибольшее количество предприятий, использующих ИИИ. Не лучше ситуация и в других территориальных управлениях Минэкоресурсов. Исключение составляют управления в Днепропетровске, Донецке и Луганске, где процесс лицензирования держится исключительно на энтузиазме и профессионализме соответствующих специалистов. Такая ситуация связана с политикой руководства территориальных органов Минэкоресурсов, которые с самого начала понимали, что этот вид лицензирования не должен оставаться в их компетенции, и рассматривали его как нечто необязательное и обременительное. Отделы радиационной безопасности в управлениях, где они еще остались, в первую очередь занимаются радиационным контролем металлолома, окружающей среды, отходами (не радиоактивными), так что на лицензирование ИИИ и надзор за радиационной безопасностью при их использовании ни времени, ни людских ресурсов уже не хватает.
В центральном аппарате министерства, а вернее, в правительственном органе, входящем в его состав — Государственной экологической инспекции, не осталось специалистов, которые могли бы оказывать действенную методическую помощь территориальным органам в вопросах лицензирования. Отдавая себе отчет в отношении кадровой ситуации в министерстве, один из замов госсекретарей, высочайший профессионал в этой сфере, инициировал в свое время появление на свет совместного приказа министерства и госкомитета для спасения ситуации. В соответствии с приказом оказывать методическую поддержку территориальным органам Минэкоресурсов, разрабатывать нормативные и инструктивные документы для них должны специалисты Госатомрегулирования. То есть получалось, что «голова» находилась в одном ведомстве, а «тело» — в другом. При этом «голова» не имела никаких рычагов влияния на «тело», кроме увещевания в письменной форме. Можно ли ожидать «дееспособности» от такой уникальной конструкции?
Неправильное обращение с ИИИ приводит к их разгерметизации и может заканчиваться смертельными случаями и радиационными загрязнениями больших территорий. Ликвидация же последствий радиационных аварий обходится государству в огромные деньги. Даже неловко об этом писать в стране, пережившей чернобыльскую катастрофу.
В 2002 году Минэкоресурсов инициирует передачу функции лицензирования деятельности по использованию ИИИ Госатомрегулирование, что и было закреплено упомянутым указом Президента. Приходится только гадать, что повлияло на такое решение — государственный ли подход наконец взял верх, здравый ли смысл вдруг осенил руководство министерства или же к этому шагу подтолкнули события 11 сентября в США вместе с появившимися опасениями в отношении возможного ядерного терроризма и терроризма с использованием так называемых «грязных бомб», т.е. содержащих радиоактивные вещества. К тому же в Интернете и СМИ можно найти инструкции по их изготовлению и даже советы о том, как украсть ИИИ для этих целей на просторах бывшего СССР. Авторы инструкций уверяют, что похитить источник очень даже просто, поскольку контроль за их сохранностью довольно слабый. Увы, это правда…
Прошло два года, но передача функции осталась на бумаге, поскольку территориальные органы (государственные инспекции по радиационной безопасности) не созданы в Госатомрегулирования, а потому лицензии по-прежнему выдает Минприроды, правопреемник Минэкоресурсов после очередной реформы. И если, не дай Бог, что случится, отвечать будет госкомитет, а регулирует эту сферу полулегально Минприроды.
Между тем Госатомрегулирования констатирует: «…результаты учета и анализа выданных госуправлениями Минприроды в областях лицензий свидетельствует, что ситуация с лицензированием деятельности по использованию ИИИ и надзорная деятельность в этой сфере постоянно ухудшается. Значительная часть лицензий выдается с неоднократными нарушениями установленного порядка». Наиболее часто встречаются следующие нарушения: в лицензиях не указываются конкретные ИИИ (!), на которые она выдается; от лицензиата не требуется выполнение лицензионных условий, а именно: в содержании лицензий отсутствует ссылка на нормативный документ «Вимоги та умови (ліцензійні умови) провадження діяльності з використання ДІВ»; нарушается процедура выдачи лицензии, определенная соответствующим постановлением КМУ (неполный комплект документов для получения лицензии, несоблюдение сроков рассмотрения лицензионных дел, нарушение процедуры приостановки или аннулирования выданных лицензий).
Госатомрегулирование рекомендует (а что он еще может сделать в этой ситуации?) территориальным органам Минприроды «больше внимания уделять вопросам расследования радиационных аварий и инцидентов и, что имеет особое значение, подготовке и внедрению регулирующих решений, которые направлены на то, чтобы подобные аварии и инциденты не повторялись».
Для создания территориальных органов на региональной основе комитету нужны финансовые и людские ресурсы. Минприроды, передав функцию, делиться ресурсами упорно не хочет. Попытки госкомитета выбить дополнительное финансирование для их создания из государственного бюджета не увенчались успехом, потому что здесь Минфин стоит как скала — функция, для осуществления которой выделялись финансы и существуют людские ресурсы, должна передаваться вместе с ресурсами. И Минфин можно понять. Но руководство Минприроды уверяет, что у него нет ни персонала, ни финансов, которые можно было бы отдать. Потому что персонал занят на других работах и отдать его никак нельзя (это как раз демонстрация того, как непрофессионалы понимают радиационную безопасность в современном мире). Трижды вопрос выносился на заседания профильного правительственного комитета, и трижды решением этого комитета вопрос спускался вниз «для полюбовной» договоренности противоборствующими сторонами.
Стороны мучительно искали варианты и предлагали их в меру собственного бюрократического безумия. Например, создать региональные инспекции по радиационной безопасности за счет персонала инспекций по ядерной и радиационной безопасности, которые находятся на площадках АЭС и являются структурными подразделениями Госатомрегулирования. Уместно отметить, что по численности каждая из этих пяти инспекций составляет 5—6 человек в зависимости от количества эксплуатируемых блоков на АЭС. То есть предлагалось ослабить государственный контроль ядерной и радиационной безопасности на таких объектах как АЭС.
Лицензированию в Украине подлежат 1794 объекта, из которых 549 — медицинские учреждения, а также 1900 рентгенкабинетов. В течение 1998—2000 гг. существовала тенденция уменьшения количества предприятий, использующих ИИИ. Однако в последнее время, в связи с оживлением производства, количество таких предприятий стало увеличиваться.
Можно ли осуществлять надзор за соблюдением норм радиационной безопасности силами 10—12 человек на территории всей Украины?
Господин С.Поляков, министр охраны природы, в конце 2003 года выступил с инициативой присоединить Госатомрегулирования обратно к вверенному ему министерству. Он, вероятно, не в курсе, что Украина имеет международные обязательства относительно обеспечения функционирования полноценного национального регулирующего органа по ядерной и радиационной безопасности. Они вытекают из Конвенции о ядерной безопасности Украины и Объединенной конвенции о безопасности при обращении с отработанным топливом и радиоактивными отходами. Узнав об этой «пионерской» инициативе, встревожилась международная общественность. Чрезвычайный и Полномочный Посол США в Украине господин Дж. Хербст выступил с так называемым (на дипломатическом языке) «демаршем» на аудиенции у премьер-министра В.Януковича. Господин посол высказал мнение о нецелесообразности присоединения Госатомрегулирования к Минприроды и обеспокоенность по поводу возможности выполнения Украиной ее международных обязательств вследствие развития событий по сценарию господина Полякова. Следует отметить, что вопрос независимости Госатомрегулирования посольство США держит в сфере своего постоянного внимания, напоминая об этом периодически руководителям КМУ. В отличие от руководства госкомитета, которое вяло наблюдает за действиями «дружественного» министерства, не предпринимая ощутимых усилий для защиты собственной независимости и собственных интересов.
В феврале этого года Совет национальной безопасности и обороны Украины провел заседание, посвященное результатам (вернее, отсутствию таковых) выполнения упомянутого указа Президента.
Стороны твердо продемонстрировали неизменность собственных позиций, и ситуация опять не разрешилась. Рекомендации СНБОУ были направлены Президенту. Администрация Президента переправила их премьеру. Премьер поручил противоборствующим сторонам опять «полюбовно» договориться. 11 июня с.г. прошел очередной раунд переговоров сторон, завершившийся ничем, то есть предложением вынести вопрос на обсуждение в правительственном комитете. Там его (в отсутствие вице-премьера А.Клюева) наверняка спустят на уровень министерств и госкомитета. И так до бесконечности. Между тем решить проблему можно только на уровне руководства КМУ и только «хирургическим» путем, ведь невозможно устроить так, чтобы и волки были сыты, и овцы целы. Трудно сказать, почему руководство КМУ не берет на себя ответственность за решение вопроса — то ли не способно в принципе, то ли боится нарушить «тонкие» политические отношения внутри «коалиционного» правительства.
Пока чиновники ходят по кругу, наша жизнь продолжается в опасной близости с ИИИ, радиационная безопасность которых регулируется «семью няньками» (Минздрав также посильно принимает в этом участие как регулирующий орган, но в рамках санитарно-эпидемиологического законодательства). По данным за 2003 год, на территории Украины произошло 20 радиационных аварий и инцидентов с ИИИ. Подавляющая часть их связана с пребыванием ИИИ вне контроля: 8 случаев «потери контроля над ИИИ»(?) (из официальной справки); в 6 случаях выявлен радиационно-загрязненный металлолом. Наибольшее число радиационных аварий было зарегистрировано в Донецкой, Луганской, Киевской и Черниговской областях. Это следует понимать так: увидев бесхозный металлический ящик с ИИИ, то есть «вне контроля», народ тащит его на металлолом или к себе домой — а вдруг пригодится для хозяйственных нужд.
Отдельного внимания заслуживает инцидент с медицинским аппаратом в Полтавском областном онкологическом диспансере, происшедший вследствие «изменения геометрических размеров и образования трещин на корпусе ИИИ», как изящно написано в официальной информации. Попросту говоря, аппарат отработал 12 дополнительных лет после окончания паспортного срока эксплуатации, техническое обслуживание его не проводилось своевременно, как и освидетельствование исправности. Аналогичный случай произошел в Херсонском городском онкологическом диспансере в 2001 г. Такое состояние дел повышает вероятность возникновения радиационных аварий, вследствие которых возможно переоблучение пациентов или персонала.
О радиационном инциденте на металлургическом комбинате «Криворожсталь» пресса писала в 2003 г. В процессе эксплуатации доменной печи расплавились радиоактивные источники, которые были установлены в лещадь доменной печи в 1989 году для контроля ее разгорания. Авария произошла потому, что «проектно-технической документацией этого процесса и организационной документацией предприятия не были предусмотрены меры на случай возникновения такой ситуации».
В мае этого года прошло сообщение в СМИ, что предприимчивые граждане в Крыму хотели продать за 60 тыс. долл. США ИИИ с радиоактивным цезием в количестве, которого хватило бы на изготовление стольких «грязных бомб», что «загрязнить» можно территорию больше постчернобыльской. Спасибо нашим «бойцам невидимого фронта» — предотвратили несчастье. А источников ионизирующего излучения у нас в стране, по неуточненным данным, порядка 100 тысяч. Не правда ли, захватывающая перспектива при существующем состоянии государственного регулирования радиационной безопасности?