Два года назад Минприроды начало осуществление экологической реформы. Однако, несмотря на то, что в этот отрезок времени министерством приложены значительные усилия для ее практической реализации (наработан и принят целый ряд принципиально новых законов, Государственная программа охраны окружающей среды), достичь желаемого успеха пока не удалось.
В чем же сущность экологической реформы? В первую очередь, она предполагает внедрение таких методов и таких рычагов в экономическую систему Украины, когда предприятиям стало бы невыгодно потреблять чрезмерное количество природных ресурсов, с одной стороны, а с другой - выбрасывать в окружающую среду большое количество загрязняющих веществ. Известно, что материале- и энергоемкость производств в Украине в 5 - 6 раз выше, чем в странах Запада. А неэффективность производства порождает, в первую очередь, множество экологических проблем. И для того, чтобы производство стало эффективным, только усилий Минприроды недостаточно. Экологическую реформу невозможно осуществить помимо экономической и политической реформ.
В Законе об охране окружающей природной среды определено, что Минприроды осуществляет координирующие функции, т.е. это межотраслевой орган наподобие Минэкономики или Минфина, и в природоохранной среде оно координирует деятельность министерств и ведомств по проведению единой природоохранной политики. Так записано в Законе. В реальности же Минприроды такого статуса не имеет. К примеру, без визы министра экономики или министра финансов не может выйти ни один документ, а без визы министра экологии выходят практически все документы, даже те, что касаются сферы природопользования, часто не согласуются с нашим министерством. Таким образом реальный статус Минприроды соответствует отраслевому министерству. В таких условиях невозможно осуществлять единую природоохранную политику.
Второй важный момент. Применять экономические рычаги влияния на деятельность предприятий - загрязнителей окружающей среды - мы можем лишь до определенной меры. Ибо в условиях общегосударственной собственности, когда налоги на госпредприятия определяет Минэкономики, мы просто не имеем права повышать ставки платежей за выбросы в окружающую среду загрязняющих веществ или за использование природных ресурсов сверх установленного уровня. Как правило, этот уровень составляет 0,1 - 0,5% от общего количества продукции. Низкая эффективность экологических рычагов влияния обусловлена еще и тем, что в условиях общегосударственной собственности наблюдается ситуация, когда деньги попросту перекладываются из одного кармана в другой. Из одного кармана предприятие может платить за экологические нарушения в госбюджет, а из другого государство дает ему кредиты.
Пока Минприроды выполняло сугубо контролирующие функции, только фиксировало состояние ухудшения окружающей среды, это устраивало госструктуры. Если где-то дымит, сбрасывается и т.д., то всегда можно было свалить вину на министерство за плохую работу. Но сущность разрешения экологических проблем кроется-то в другом. И когда мы начали ставить вопрос таким образом, что экологические беды происходят от неэффективности производства, что сама структура наших производств экологически опасна и необходимо ее в корне изменить, то стали как бы костью в горле каждому министерству. Мы стали мешать практически всем, когда начали пытаться увязать вопросы природопользования, новых технологий, финансирования с тем, чтобы сформировать эффективную природоохранную политику.
А экологическая реформа (я снова веду к этой мысли) сегодня упирается в реформы - экономическую и политическую.
Реформа власти в целом - это ключевой вопрос, без разрешения которого не будет толка ни в экономике, ни в экологических вопросах. Что имеется в виду? Сегодня большинство стран мира существует в условиях четкого размежевания властей. Схема очень проста: представительные органы разрабатывают и принимают законы, на основании которых исполнительная власть осуществляет свою деятельность, а судебная власть призвана контролировать, как выполняются эти законы.
Возьмем Верховный Совет. Опыт, который приобрел ВС предыдущего демократического созыва, не используется в работе нынешнего Верховного Совета. Нет четкого представления, какие функции должен выполнять высший законодательный орган страны. Хотя у нас много говорится о разделении полномочий между законодательной и исполнительной властями, однако Верховный Совет чаще всего вмешивается в сферу исполнительной власти. За примером, как говорится, далеко ходить не надо. Вот прошла первая сессия ВС. Какие вопросы преобладали в ее рассмотрении и обсуждении? И сельского хозяйства, и вспыхнувшей эпидемии холеры, и приватизации и т.д. То, чем занимается сегодня Верховный Совет, это главным образом функции исполнительной власти. Верховный Совет должен разрабатывать и принимать законы. А сегодня ВС как действует? Законы разрабывает исполнительная власть. Каким образом? Поручает это какому-нибудь ведомству, которое в той или иной степени заинтересовано в законодательном закреплении своих функций, а не в правовом урегулировании той или другой сферы. К примеру, проект закона по водному хозяйству разрабатывает Госводхоз, по ядерной энергетике - Госатомнадзор и т.п. И вот получается, что в одном законе одно ведомство чуть ли в каждой статье узаконивает свои права, в другом - другое, и хотя закон имеется, но нет всеобъемлющего урегулирования определенной сферы. Фактически так строится все наше законодательство.
Далее. Верховный Совет должен управлять исполнительной властью преимущественно с помощью бюджета. Это - прерогатива ВС. Кстати, 70% своего времени конгресс США уделяет рассмотрению бюджета. Наш Верховный Совет рассматривает бюджет фактически несколько дней. Разве при таких условиях можно кем-то руководить и на что-то влиять? То есть на сегодня Верховный Совет не выполняет функций законодательного органа власти. Не выполняя своих непосредственных функций, ВС вмешивается в сферу деятельности исполнительной власти, фактически мешая ей. И каждый министр (я знаю это по своим коллегам) хронически боится Верховного Совета.
Те же, а возможно еще и посложнее, проблемы у исполнительной власти. Имеется несколько вершин в системе исполнительной власти. Президент как глава государства и исполнительной власти - это первая. Вторая вершина - администрация Президента. Третья - премьер-министр, который имеет своих советников, свой аппарат. Четвертая - это так называемый министр Кабинета министров, возглавляющий все отделы и управления Кабмина.
Основная же фигура исполнительной власти - министр фактически находится между этих четырех вершин. И отовсюду идут указания, распоряжения... Чьи выполнять, кого слушать в первую очередь?..
При таком хаосе ни про какую четкую исполнительную вертикаль говорить не приходится. Если эти вершины в системе единой исполнительной власти не будут ликвидированы, то реализовать реформы Президент не сможет, какими бы радикальными они не были.
И третий назревший вопрос в системе органов власти - это проведение судебной реформы, которая еще фактически не начиналась. В сложившейся ситуации особую остроту приобретает вопрос принятия Конституции, где были бы четко определены функции Президента, полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей. Только тогда можно будет более-менее эффективно осуществлять реформы.