Много написано и сказано о роли книги в духовном развитии личности, не меньше — о сложном состоянии отечественного книгоиздания, об экспансии дешевой российской продукции, об отсутствии последовательной политики государства по развитию книгоиздательского дела в Украине и т.д. Показательным при характеристике нынешнего состояния отрасли является то, что при увеличении объема продаж на украинском книжном рынке выпуск книг украинскими производителями сокращается (как по названиям, так и по тиражам).
Уже не раз новый год для книгоиздателей символизируется неопределенностью перспектив собственной деятельности, что обусловлено очередным изменением отношения к ним со стороны государства. Речь идет о льготном режиме налогообложения — основной составляющей системы государственной поддержки национального книгоиздания. Той поддержки, для оказания которой принято огромное количество актов, в том числе законов и указов Президента. Беда только в том, что направленность этих актов регулярно меняется в кардинально противоположных направлениях. В этом году к такой непоследовательности добавилось и то, что украинская книга уже страдает от юридической безграмотности и низкого уровня отечественного законотворчества.
Основанием для такого вывода служит коллизия, возникшая в связи с принятием и введением в действие Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2004 год». Чтобы понять суть проблемы, сначала проследим законодательную судьбу специального режима налогообложения предприятий издательской сферы.
Хронология законотворчества
Впервые налоговые льготы издателям были предоставлены еще Законом «О налоге на добавленную стоимость» в 1997 году и касались освобождения от налогообложения операций по продаже книг, ученических тетрадей, учебников и учебных пособий (с 2000 года — только отечественного производства).
Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам налогообложения» от 17 мая 2001 г. устанавливалось освобождение до 1 января 2003 года от уплаты таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость при ввозе товаров, связанных с издательским делом, а также исключались из состава валовых доходы, полученные от продажи издательской продукции заказчику или непосредственному потребителю.
28 ноября 2002 г. Верховная Рада приняла Закон «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине», проект которого был внесен Кабинетом министров. Тогда за акт, которым впервые вводилась целая система мер государственной поддержки книгоиздания, отдали свои голоса 406 народных депутатов Украины из всех депутатских объединений.
Тем не менее, как ни парадоксально, на закон, одобренный и активно поддержанный правительством, а позже определенный Президентом как неотложный, вскоре было наложено президентское вето. В своих предложениях к закону Президент отметил слишком высокую, по его мнению, цену закона для государственного бюджета и предложил перенести введение в действие его налоговой составляющей на 2004 год. Парламенту не оставалось ничего другого, как согласиться и принять 6 марта 2003 г. закон с учетом предложений Президента. Так, Закон Украины «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» №601-IV (далее — закон №601) должен был вступить в силу с момента его официального опубликования (то есть 03.04.2003), кроме пункта 3 раздела II Закона «Заключительные положения» о внесении изменений в налоговое законодательство (которыми, собственно, и предусматривались льготы для книгоиздания), который вводился в действие 1 января 2004 г.
Однако закону (даже той его части, которая определяла основы государственной политики в соответствующей сфере и не предусматривала налоговых преференций) так и не суждено было начать действовать в 2003 году, поскольку еще за несколько месяцев до этого Законом «О Государственном бюджете на 2003 год» (принят 26.12.2002) действие Закона «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» было приостановлено.
Попутно отметим, что эта приостановка Закона №601 также довольно неоднозначна, поскольку закон о Государственном бюджете был принят в декабре 2002 года, а закон о государственной поддержке книгоиздания повторно принят в марте 2003 года, то есть позже на три месяца. Такую последовательность можно было бы объяснить следующим образом: законодатель приостановил действие закона в декабре, но в марте его отношение изменилось и принятием закона во второй раз он подтвердил, что основная часть закона должна действовать в 2003-м. Таким образом, есть все основания утверждать, что закон о поддержке книгоиздания вступил в силу в апреле 2003 года (кроме пункта 3 раздела ІІ).
Ситуацию для книгоиздателей в некоторой мере спас закон от 16 января 2003 г., продливший на 2003 год действие старых льгот, предусмотренных еще законом «О внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам налогообложения» от 17 мая 2001 г. Здесь ярко проявилась непоследовательность государственной политики. Поскольку и парламент, и Президент фактически приняли противоположные решения с разницей в несколько месяцев — сначала приостановив действие льгот вместе с законом о государственной поддержке книгоиздательского дела, а затем поддержав закон, продливший действие этих преференций на тот же период. К счастью издателей, в данном случае это их устраивало.
Положительным стоит признать то, что пока закон «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» ждал своего времени, депутаты решили усовершенствовать его положения. Так, в мае 2003 года был зарегистрирован законопроект с изменениями к закону №601. Законопроектом предлагалось увеличить продолжительность действия закона на 1 год (до 2009 года), распространить льготы на предприятия книготорговли, других распространителей книгоиздательской продукции, определить в законе исчерпывающий перечень товарных позиций, освобожденных от обложения ввозной пошлиной, освободить от уплаты налога на добавленную стоимость и налога на прибыль субъектов предпринимательской деятельности — резидентов Украины, которые одновременно осуществляют издательскую деятельность, деятельность по производству, распространению книжной продукции и производству бумаги и картона и т.д.
20 ноября, но уже 2003 года, Верховная Рада указанный законопроект приняла в целом, а через некоторое время он был подписан Президентом. Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины о государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» №1300-IV (далее — закон №1300) содержит несколько важных положений. Так, статья 5 Закона «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» дополнена новой частью об особенностях государственной закупки услуг по выпуску (подготовке к изданию, изготовлению и распространению) книжной продукции. Изложен в новой редакции пункт «о» статьи 19 Закона «О Едином таможенном тарифе» об освобождении от уплаты пошлины при ввозе на территорию Украины определенного перечня товаров для использования в издательской деятельности и деятельности по изготовлению книжной продукции, производимой в Украине. В Законе «О налоге на добавленную стоимость» дополнена статья 11 пунктом 11.40, согласно которому временно до
1 января 2009 года освобождаются от налогообложения операции по выполнению работ и предоставлению услуг субъектами предпринимательской деятельности — резидентами Украины, которые одновременно осуществляют издательскую деятельность, деятельность по производству, распространению книжной продукции и производству бумаги и картона. Изложен в новой редакции подпункт 7.13.7. пункта 7.13. статьи 7 Закона «О налогообложении прибыли предприятий» об освобождении от налогообложения прибыли издательств, издательских организаций, предприятий полиграфии и распространителей книжной продукции, полученной от издательской деятельности, деятельности по изготовлению и распространению книжной продукции, произведенной в Украине.
Все могло бы закончиться успешно для украинской книги, если бы народные депутаты и правительство не вспомнили о Законе «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» при подготовке и принятии закона о Госбюджете на 2004 год. Так, всего через семь дней после принятия закона №1300, то есть 27.11.2003, Верховная Рада приняла Закон «О Государственном бюджете Украины на 2004 год», пункт 37 части первой статьи 80 которого приостановил на 2004 год действие Закона
№601-IV «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» (кроме «изготовления ученических тетрадей, учебников и учебных пособий отечественного производства»).
Но все же об одном законе Верховная Рада и Кабинет министров забыли, а именно о законе №1300 от 20.11.2003, который вступил в силу 1 января 2004. Это и обусловило возникновение юридической коллизии, связанной с возможными разными подходами к применению положений двух законов: «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» (№601-IV) и «О внесении изменений в некоторые законы Украины о государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» (№1300-IV).
Попытка толкования
Статья 80 Закона «О Государственном бюджете на 2004 год», вступившего в силу 01.01.2004, содержит предписание — «приостановить на 2004 год действие» Закона Украины «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине». Чтобы приостановить действие, необходимо, чтобы это действие началось. В случае закона №601 эти два момента (введение в действие и приостановка действия) приходятся на один день — 1 января 2004 года. Соответственно, если следовать этой логике, 1 января 2004 года действие Закона «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» началось и тут же было приостановлено бюджетным законом. Эта детализация не имела бы значения, если бы не различный характер норм закона о государственной поддержке книгоиздательского дела.
Закон «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» состоит из преамбулы и двух разделов («Общие положения» и «Заключительные положения»). Если положения раздела I по своей сути являются нормами длительного действия, то действие пункта 3 раздела ІІ «Заключительные положения» ограничивается разовым внесением изменений в соответствующие законодательные акты (начинается словами «Внести изменения в такие законы Украины»). Следовательно, поскольку, как мы установили, закон №601 был введен в действие (хотя после этого сразу же приостановлен), действие нормы, содержащейся в пункте 3 раздела ІІ было реализовано, а соответствующие изменения в законы «О Едином таможенном тарифе», «О налоге на добавленную стоимость» и «О налогообложении прибыли предприятий» внесены. Соответственно, статьей 80 закона о Государственном бюджете на 2004 год приостановлено действие всех других положений закона №601, не имеющих разового характера действия.
Таким образом, 01.01.2004 г. в трех названных законах «появились» нормы, предусмотренные пунктом 3 раздела ІІ Закона «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине», — при этом в редакции закона №1300. Хотя последний, как закон, принятый позже закона №601, сразу же исключил пункт «ф» статьи 19 Закона «О Едином таможенном тарифе», который вводился законом №601.
Такое толкование также подтверждается тем, что в законе о Государственном бюджете на 2004 год содержится отдельная специальная норма о приостановке на 2004 год действия подпункта 7.13.7. пункта 7.13. статьи 7 Закона «О налогообложении прибыли предприятий» (пункт 50 части первой статьи 80 закона о Госбюджете). Можно, конечно, предположить, что законодатель ошибочно не закрепил такое же положение относительно пунктов 11.37 и 11.38 закона о НДС, но его воля на самом деле была направлена именно на это — приостановить действие всех налоговых льгот, связанных с книгоизданием. Однако, по нашему мнению, стоит исходить из другого предположения, назовем его условно — «предположение разумного законодателя», то есть достаточно профессионального и внимательного для того, чтобы последовательно воплощать в нормах законодательства свою волю.
Основываясь на приведенном толковании, можем утверждать, что с 1 января 2004 года в Украине действуют такие правила регулирования деятельности в сфере книгоиздательского дела:
— Закон Украины «О государственной поддержке книгоиздательского дела в Украине» (№601-IV от 06.03.2003), в том числе статья 5 с изменениями, внесенными законом №1300-IV от 20.11.2003, — действие приостановлено, кроме «изготовление ученических тетрадей, учебников и учебных пособий отечественного производства».
— Пункты 11.37, 11.38 и 11.40 статьи 11 Закона Украины «О налоге на добавленную стоимость» (при этом пункты 11.37 и 11.38 статьи 11 в редакции закона №1300-IV от 20.11.2003) — действуют с 01.01.2004.
— Подпункт 5.1.2. пункта 5.1. статьи 5 Закона Украины «О налоге на добавленную стоимость» — действие приостановлено, кроме «операций по продаже ученических тетрадей, учебников и учебных пособий отечественного производства».
— Пункт «о» статьи 19 Закона Украины «О Едином таможенном тарифе» в редакции закона №1300-IV от 20.11.2003 — действует с 01.01.2004 г.
В конце хотелось бы поздравить украинских книгоиздателей с тем, что, хотя и в урезанном виде, но часть льготного режима налогообложения начала действовать. Впрочем, такой оптимизм может быть легко разрушен первым же государственным органом, которому придется применять анализируемое законодательство. Нетрудно догадаться, что такими органами будут органы государственной налоговой службы.
Но даже в том случае, если Государственная налоговая администрация не встанет на сторону издателей, полиграфистов, книготорговцев (во что легко поверить), у последних остается несколько гипотетических вариантов борьбы за долгожданный режим благоприятствования. Так, в случае возникновения спора между субъектом хозяйствования и налоговым органом о начислении налогов и сборов, от уплаты которых субъект освобожден, исходя из приведенного выше толкования, такой субъект может сослаться на норму Закона «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» о конфликте интересов. Согласно подпункту 4.4.1. пункта 4.4. статьи 4 закона в том случае, если норма закона или если нормы различных законов или разных нормативно-правовых актов предполагают неоднозначную (множественную) трактовку прав и обязанностей налогоплательщиков или контролирующих органов, вследствие чего возможно принятие решения в пользу как налогоплательщика, так и контролирующего органа, решение принимается в пользу налогоплательщика.
Другим вариантом является обращение в Конституционный суд Украины с ходатайством предоставить официальное толкование соответствующих положений законодательства. Основанием для такого конституционного обращения может стать наличие неоднозначного применения положений законов Украины судами, другими органами государственной власти, если субъект права на конституционное обращение считает, что это может привести или привело к нарушению его конституционных прав и свобод. Таким субъектом может быть и юридическое лицо — издатель, полиграфист, книготорговец и т.д., права которого нарушены (могут быть нарушены) наложением налоговых санкций.
Однако самым легким способом решения этой коллизии остается внесение изменений в статью 80 закона о Государственном бюджете Украины на 2004 год, которыми следовало бы изъять все положения, касающиеся налогообложения книгоиздательского дела. К тому же первые шаги в этом направлении уже сделаны — в парламенте зарегистрированы три законопроекта, которыми предлагается исключить отдельные положения статьи 80 в этой части. Наиболее полон и близок к принятию из них законопроект № 4000-1, принятый в первом чтении и ожидающий повторного второго. Именно проектом № 4000-1 в редакции от 22.12.2003, подготовленной к повторному второму чтению, предлагается исключить пункты (или их отдельные положения) 37, 49, 50 частей первой статьи 80 закона о Государственном бюджете Украины на 2004 год.
Закончим эту статью тем, с чего начинали — с утверждения о непоследовательности действий государственной власти, в частности ее законодательной ветви. Ведь как еще можно объяснить то, что принимаются законы, изменения к которым готовятся еще до вступления их в действие. Хотя закон о Государственном бюджете на 2004 год и не был поддержан всем составом парламента, среди тех, кто все же голосовал «за», увидим многих сегодняшних защитников украинской книги.