Куда движутся геодезия и картография в Украине?

Военные события в Донбассе со всей полнотой показали катастрофическое состояние топографо-геодезической и картографической деятельности в государстве. В первые месяцы военных действий в войсках вообще не было топографических карт. Устарелость информации на картах значительно усложняла планирование и проведение боевых операций, не позволяла должным образом организовать взаимодействие привлеченных к проведению АТО сил и средств. Все это стало следствием системного уничтожения государственной картографо-геодезической службы.

Топографо-геодезическое и картографическое обеспечение потребностей государства как элемент технологии двойного применения является важной составляющей национальной безопасности и обороны. Этим в большой степени определяется важность деятельности государственных картографо-геодезических служб. Еще в 1947 году, учитывая уроки Второй мировой войны, Генеральная ассамблея ООН приняла специальную резолюцию о необходимости создания самостоятельных государственных картографо-геодезических служб, во исполнение которой такие органы были созданы и до сих пор функционируют как центральные органы исполнительной власти в более чем 175 государствах мира.

Задачами государственной картографо-геодезической службы являются создание национальной системы отсчета, обеспечение функционирования государственной геодезической сети, общегосударственное топографическое картографирование территории страны и развитие национальной системы картографирования, топографо-геодезическое и картографическое обеспечение делимитации и демаркации государственной границы, развитие геоинформационных ресурсов и создание геоинформационных систем и т.п.

Анализ ситуации в государстве в этой сфере свидетельствует о наличии серьезных проблем, требующих неотложного решения, исходя из интересов обеспечения устойчивого социально-экономического развития Украины и, что сейчас особенно актуально, - национальной безопасности и обороны.

Долгое время (до 1991 г.) картографическая деятельность в Украине развивалась как составляющая государственной картографо-геодезической службы СССР: гражданской - Главного управления геодезии и картографии при Совете министров СССР (ГУГК) и Военно-топографической службы Вооруженных сил СССР. Ее характерными особенностями были абсолютная монополия государства на выполнение топографо-геодезических и картографических работ и чрезвычайно высокий уровень секретности картографической информации.

1 ноября 1991 г. постановлением Кабинета министров Украины №306 для топографо-геодезического и картографического обеспечения потребностей страны было создано Главное управление геодезии, картографии и кадастра при Кабинете министров (Укргеодезкартография). Структурными подразделениями ее стали предприятия и организации, входившие в сферу управления ГУГК СССР.

29 мая 1992 г. была основана Топографическая служба Вооруженных сил Украины, которая сформировалась на базе трех разрозненных топографических служб Киевского, Одесского и Прикарпатского военных округов и топографических служб объединений и соединений видов ВС СССР, дислоцировавшихся на территории Украины.

Первая половина 1990-х характеризовалась значительными ежегодными объемами работ Укргеодезкартографии по обновлению топографических карт и их печатанию. Но с 1996-1997 гг. ситуация резко ухудшается, что связано с ежегодным существенным сокращением бюджетного финансирования на выполнение общегосударственных картографических работ. Количество обновленных Укргеодезкартографией номенклатурных листов топографических карт (а это преимущественно карты масштабов 1:10 000 и 1:25 000) уменьшилась с 3136 листов в 1992 г. до 297 в 1997-м и ни одного листа - в 2000-м. Аналогично сократились объемы издания топографических карт военным ведомством: в 1992 г. - 7,0 млн экз., 1993-м - 12,8, 1997-м - 0,52 млн экз.

Причинами резкого уменьшения бюджетного финансирования отрасли могло быть то, что правительству стало неинтересно финансировать выполнение таких работ, поскольку это сложное производство не давало "откатов", которые были возможны в других сферах бюджетного финансирования, или же то, что в этом был скрыт интерес нашего северо-восточного соседа. Вероятно, имели место оба фактора.

Следует признать, что в этот период были попытки восстановить надлежащее отношение к топографо-геодезической и картографической деятельности в государстве. В конце 1998 г. Верховная Рада приняла Закон Украины "О топографо-геодезической и картографической деятельности", важные положения которого так и не удалось реализовать в полной мере, а многочисленные изменения в закон еще больше усложнили ситуацию. В августе 2001 г. президент Украины издал указ "Об улучшении картографического обеспечения государственных и других нужд в Украине", но выполнение его правительством и другими органами исполнительной власти не было обеспечено.

Кризисную ситуацию в этой сфере усилил конфликт в конце 1995 г. между руководством гражданской и военной картографо-геодезических служб по поводу секретности, что привело к прекращению взаимодействия Укргеодезкартографии и Топографической службы.

Немалым тормозом для развития картографирования страны была та же необоснованная секретность многих геодезических и картографических данных. Сейчас как парадокс можно воспринимать подписание в 1993 г. Украиной Соглашения о взаимном обеспечении сохранения межгосударственных тайн с государствами-участниками СНГ, который включал и общее засекречивание топографо-геодезической и картографической информации, обработанной в советское время. После 1991 г. в Украине на складах военных округов хранилось почти 400 млн экз. топографических карт (зарубежных территорий) Генерального штаба ВС СССР, на которые тогда был спрос со стороны заинтересованных потребителей, включая зарубежных, что могло принести государству значительные поступления. Но из-за секретности большую часть этих карт брутально уничтожили.

Больше всего засекреченность картографической информации сказалась на формировании внутреннего спроса на топографические карты: он полностью был утрачен и из-за секретности, и из-за устарелости информации о состоянии местности, непроведении ее систематического обновления.

Реализации картографо-геодезической службой общегосударственных функций препятствовали многочисленные реорганизации. Укргеодезкартография до 2014 г. прошла реорганизацию восемь раз, вследствие чего ее статус с центрального органа исполнительной власти постепенно понижался вплоть до полной ликвидации, хотя со временем был выделен как структурное подразделение второстепенного центрального органа исполнительной власти (Госземагентство), что не имеет отношения к широкому комплексу задач, которые должен решать государственный орган по вопросам топографической, геодезической и картографической деятельности. Ведь деятельность государственной картографо-геодезической службы носит комплексный научный, межотраслевой и межгосударственный характер.

Аналогично в последние годы снизился статус военной топографической службы.

Последняя реорганизация гражданского ведомства, когда постановлением Кабинета министров Украины от 10 сентября 2014 г. №442 была образована Государственная служба по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастр) путем преобразования Госземагентства, также не решила проблем. Если деятельность Госземагентства направлялась и координировалась Кабмином через Министерство аграрной политики и продовольствия, то теперь Госгеокадастр функционирует в орбите Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Такой переход к новому ведомству в целом следует оценить положительно. Но взаимодействие между Минрегионразвитием, который обеспечивает формирование государственной политики в сфере топографо-геодезической и картографической деятельности, и Госгеокадастром, который реализует государственную политику в этой сфере, носит, как и в предыдущих случаях, фактически декларативный характер. Ведь в министерстве нет ни одного структурного подразделения, которое бы разрабатывало эту государственную политику или хотя бы было куратором топографо-геодезической и картографической деятельности. Фактически Госгеокадастр сам формирует и реализует соответствующую государственную политику. А результаты - в целом плачевные!

Разрушение картографо-геодезической отрасли в Украине, которая и так едва теплилась, особенно ускорилось после передачи ее земельному ведомству.

Одной из главных задач государственной картографо-геодезической службы является создание национальной системы отсчета, обеспечения функционирования и развития государственной геодезической сети.

Внедрение решением украинского правительства с 1 января 2007 г. на территории страны Государственной геодезической референцной системы координат УСК-2000, что соответствует международным стандартам, обеспечило только плановую составляющую системы координат. Процесс до сих пор тормозят различные ведомства, прежде всего земельное. Работ по усовершенствованию национальной системы высот и развитию гравиметрической сети до сих пор в Украине не проводили. Нерешенным остается и вопрос установления высотной системы отсчета.

Другой главной задачей картографо-геодезической службы является общегосударственное топографическое картографирование территории страны. В основе современной системы геопространственной информации - топографические карты, которые создаются в единой системе пространственных координат и высот по унифицированным и согласованным между собой условным знакам и классификаторам. Топографические карты как основные источники информации о местности являются одними из важнейших средств управления войсками.

Из-за последовательного сокращения бюджетного финансирования сейчас у нас катастрофическая ситуация с актуальностью топографических карт. Абсолютное большинство номенклатурных листов топографических карт масштабов от 1:10 000 до 1:200 000 устарело и не соответствует современному состоянию местности: 98,4% топографических карт этих масштабов отображают информацию о состоянии местности более чем десятилетней, а 70,3% - более чем двадцатилетней давности. Перестала работать технологическая цепочка последовательного составления топографических карт от больших масштабов к меньшим.

Актуальность и достоверность информационного наполнения топографических карт приобрели особое значение в условиях проведения антитеррористической операции, когда на практике дало о себе знать крайне неудовлетворительное состояние картографического обеспечения потребностей государства, к которому мы под чью-то дудку или просто из-за своей недальновидности в результате пришли. У нас нет не только актуальных топографических карт значительных территорий, но и в целом топографических планов крупных городов.

Здесь, как и во многих других случаях, связанных с защитой от российской агрессии, надо искренне поблагодарить волонтеров, которые, особенно в первые месяцы военных действий в Донбассе, приложили немало усилий для картографического обеспечения ведения боевых действий. Благодаря волонтерам разрабатывалась и печаталась картографическая продукция для воинских и добровольческих подразделений, закупались среднемасштабные административные карты и карты автомобильных дорог, а также поставлялась сопутствующая продукция (учебные топографические карты, компасы и т.п.) Оперативно была налажена последовательность технологических процессов, установлены контакты со спонсорами, типографиями. Волонтеры-картографы разрабатывали номенклатурные листы карт масштаба 1:50 000 и космофотокарты масштаба 1:10 000. Неужели реальные обстоятельства боевых действий и требования к современным картам не могли заранее спрогнозировать соответствующие должностные лица и специалисты?

Стала наглядной ситуация, о которой мы неоднократно говорили: система топографического обеспечения нужд государства требует существенного пересмотра. Топографические карты и планы в Украине, главным потребителем которых является военное ведомство, сейчас создаются по нормативно-техническим документам, фактически повторяющим соответствующие советские положения и инструкции по созданию и обновлению топографических карт. Советские, а значит и современные украинские топографические карты были составлены преимущественно на основе обобщенного опыта использования карт в годы Второй мировой войны. Масштабные ряды топографических карт были определены еще в конце 1920-х - в начале 1930-х гг. С тех пор кардинально изменились характер и тактика ведения военных действий. Развитие науки и техники, информационных технологий, нужд потенциальных пользователей картографической информации ставят новые требования и открывают новые возможности определения содержания топографических карт, а также обеспечения их актуальности.

Основные принципы и общие требования к созданию и обновлению государственных топографических карт сейчас регламентирует Порядок общегосударственного топографического и тематического картографирования, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 4 сентября 2013 г. №661. Хотя документ и не предусматривает серьезной, давно назревшей ревизии подходов к созданию топографических карт, в нем, однако, предложен ряд существенных нововведений, в частности выпуск топографических карт трех видов: с унифицированным содержанием, расширенным содержанием и упрощенным содержанием, определение государственной базовой топографической картой - масштаба 1:10 000, определение основных государственных топографических карт, периодичность обновления государственных топографических карт не более чем пять лет. Но и этот нормативно-правовой документ государственного уровня никто не собирается выполнять.

Опыт ведения боевых действий в зоне АТО показал востребованность со стороны военных подразделений топографических карт масштабов 1:10 000 и 1:25 000, топографических планов городов не только масштаба 1:10 000, но и масштаба 1:5 000 для небольших населенных пунктов, что ранее не предусматривалось нормативно-техническими документами. Топографическая служба ВС Украины, обновив по имеющимся материалам листы топографических карт масштаба 1:50 000 на зону проведения АТО, вынуждена теперь изготовлять из них с помощью механического увеличения карты масштаба 1:25 000.

А где же деятельность гражданской картографо-геодезической службы, отвечающей за первичное топографическое картографирование в масштабе 1:10 000 и дальнейшее создание производных топографических карт масштаба 1:25 000? В то время как военная топографическая служба, существенно нарастив свои мощности, не справляется с большими объемами картографических работ, гражданское ведомство вообще находится в другом измерении. Большинство государственных топографо-геодезических и картографических предприятий еле сводит концы с концами, перебиваясь малоквалифицированными как для геодезистов и топографов землеустроительными работами. Удивляет отсутствие какого-либо действенного реагирования властных структур на необходимость срочно исправить критическую ситуацию с топографическим обеспечением территории проведения АТО и потенциально опасных территорий Востока и Юга страны, а также отсутствие координации действий военного и гражданского ведомств. В течение 2014-2015 гг. гражданскому ведомству государство не выделило ни копейки на обновление первичных топографических карт, не запланированы средства и на 2016 г.

Демонополизация выполнения топографо-геодезических и картографических работ с первых лет независимости привела к учащению случаев дублирования топографо-геодезических работ, которые выполнялись и выполняются разными ведомствами за счет средств государственного и местных бюджетов. Следствием этого получили такое опасное явление, как разрыв единого топографического пространства Украины. Результаты проведенных ведомственных топографо-геодезических работ, которые выполнялись чаще всего в разных системах координат и к тому же с разной точностью, не наносились в дальнейшем на топографические карты и планы и в значительной степени оказались несопоставимыми.

Знаковым негативным примером негосударственного подхода к организации государственных топографо-геодезических и картографических работ стали работы по созданию Государственного земельного кадастра, которые выполнялись за счет кредита Всемирного банка. Именно массовая инвентаризация земель, начатая Госкомземом в середине 1990-х гг., привела к разрыву единого топографического пространства. Результаты инвентаризации земель (определенные границы земельных участков) не наносились на топографические планшеты масштабов 1:500 или 1:2 000 - 1:5 000 в населенных пунктах и на топографических картах масштаба 1:10 000 - за пределами населенных пунктов. Это привело к негативному результату инвентаризации земель, наглядно проявившемуся в Публичной кадастровой карте, ставшей доступной как геоинформационный ресурс в Интернете с 1 января 2012 г. Публикация этих земельно-кадастровых данных - показательный итог почти 20-летней деятельности земельного ведомства по сбору геопространственных данных о земельных участках.

Впервые общественность смогла увидеть, в каком жалком состоянии находится официальная кадастровая информация - многочисленные ошибки в местонахождении и конфигурации земельных участков, отдельные участки в прибрежных полосах "плавают" далеко в реке или же море, большое количество случаев, когда земельные участки частично накладываются друг на друга или между соседними участками появились большие разрывы. Если бы границы земельных участков наносились на единую топографическую основу, то подавляющего большинства ошибок в расположении земельных участков можно было бы избежать. Одной из главных причин неудовлетворительного состояния геопространственных данных в Государственном земельном кадастре стал малопрофессиональный уровень топографо-геодезического и геоинформационного обеспечения Госкомзема (Госземагентства).

По качеству Публичной кадастровой карты можно в целом оценить эффективность использования государством средств кредита Всемирного банка. В рамках проекта в течение 2007-2012 гг. была проведена аэрофотосъемка всей территории Украины, однако снимки, по заключенному с банком соглашению, украинская сторона не имела права использовать для обновления государственных топографических карт до полного завершения аэрофотосъемки. Ну а после сдачи работ ситуация, зафиксированная на снимках, оказалась уже устаревшей, и для топографического картографирования материалы уже были непригодны. Государственные топографо-геодезические предприятия по условиям кредитного соглашения к тендерным процедурам не допускались, хотя позднее их использовали на субподряде, потому что именно они могли квалифицированно выполнить соответствующие работы. Так довольно странно некоторые представители украинского государства, которые готовили и выполняли соглашение с банком, заботились об эффективности использования кредитных ресурсов.

После вхождения Укргеодезкартографии в состав Госземагентства практически прекращено выполнение общегосударственных топографо-геодезических и картографических работ, за исключением работ по делимитации и демаркации государственной границы, которые к тому же финансируются крайне неудовлетворительно. Несмотря на внедренную еще с 1 января 2007 г. новую систему координат УСК-2000, в последние годы большинство геопространственных данных земельное ведомство собирало в устаревших малоточных системах координат СК-42 и особенно СК-63, где искажения достигают 2-6 м, и в производных от них местных системах координат, где искажение координат и без того достигает 1-3 м.

Земельное ведомство навязало обществу через законодателя методологически ошибочное мнение, что основой всех государственных кадастров являются данные Государственного земельного кадастра. В действительности такой основой является топографическая основа, на которой дано точное неискаженное изображение всех объектов, в частности гидрографии, путей сообщения, ареалов растительности, элементов рельефа и др., которые часто выступают естественными границами землевладений. Согласно действующему законодательству, именно картографическая основа земельного кадастра является основой всех других кадастров. Но это - попытка привязать все к земельному кадастру, хотя именно единая топографическая основа является межотраслевым, междисциплинарным документом для всех сфер экономики, науки и обороны.

На состоянии топографо-геодезической и картографической деятельности в государстве негативно сказалась приостановка, в значительной степени по вине государственного органа управления имуществом, деятельности государственного предприятия "Государственный картографо-геодезический фонд Украины". Предприятие, кроме ведения государственного картографо-геодезического фонда, государственного учета топографо-геодезических и картографических работ, выполняло такие важные функции, как реализация топографо-геодезической и картографической продукции. Уже более двух лет поданные заявки не выполняются, предприятие практически прекратило свою деятельность.

Прекращение в последние годы общегосударственных топографо-геодезических работ приводит к кадровой деградации, падению профессионального уровня субъектов топографо-геодезической и картографической деятельности.

Почти два десятилетия приоритетным направлением развития топографо-геодезической и картографической деятельности в мире является формирование национальных инфраструктур геопространственных данных. Сообщество европейских государств уже давно реализует проект инфраструктуры геопространственных данных Европы INSPIRE. В Украине же в течение уже более десяти лет не удосужились разработать и утвердить приемлемую концепцию формирования национальной инфраструктуры геопространственных данных, не говоря уже о принятии Закона Украины "О формировании национальной инфраструктуры геопространственных данных", разработанный проект которого страдает узковедомственностью и неэффективностью механизмов реализации.

Прошло больше года с тех пор как была образована Государственная служба по вопросам геодезии, картографии и кадастра. Картографо-геодезическая общественность, все общество ожидали реальных сдвигов в сфере топографо-геодезической и картографической деятельности. Однако произошла только смена вывески известного своими коррупционными действиями Госземагентства. Кадровая политика по подбору руководства профильного департамента, когда на должность директора департамента топографо-геодезической и картографической деятельности вместо опытного специалиста ставят молодых винницких ребят (один уже вернулся в Винницу), очень далеких от профильной сферы, свидетельствует о намерениях заниматься чем угодно, только не реализацией государственной политики в сфере топографо-геодезической и картографической деятельности. Это также подтверждают и проведенные конкурсы на замещение вакантных должностей руководителей государственных предприятий отрасли.

Неужели государство не понимает важности обеспечения пространственной информацией нужд национальной безопасности и обороны, развития территорий, упорядочения геоинформационных ресурсов? Как мы планируем привлекать иностранные инвестиции, если не способны предоставить потенциальным инвесторам актуальную информацию о пространственных данных? Или, может, центральный орган исполнительной власти в сфере топографо-геодезической и картографической деятельности решил - зачем нам развивать собственную геодезию и картографию, если карты есть в Google?