Реформа науки 1.0: недостатки дизайна или внедрения?

16 января 2016 года вступил в силу Закон "О научной и научно-технической деятельности".

С тех пор прошло четыре года. Жизнь ученых за это время не улучшилась, а их самих стало меньше. Профессиональная реализация в науке в Украине еще менее вероятна, а полноценное использование возможностей Европейского исследовательского пространства и международного сотрудничества остается невыполнимым.

Работать над текстом новой редакции закона о научной и научно-технической деятельности начали еще в 2015-м. Это было время горячих дискуссий и интересной работы. Четыре альтернативных законопроекта, более двух месяцев работы комитета над текстом до второго чтения, и наконец, закон принят. Затем - пауза. Действующий тогда президент не подписал закон в отведенное время, и мы, научные работники, подготовили электронную петицию. Тогда же, в конце 2015 года, прошли акции молодых ученых Национальной академии наук Украины за подписание и полноценную реализацию закона в противовес инициативам о быстрой "оптимизации" науки. Пресс-конференции и широкое обсуждение. Петиция к президенту набрала свыше 15 тысяч голосов. И президент закон подписал.

После этого должна была бы полным ходом заработать правительственная машина, по крайней мере, в стране с налаженной работой государственных учреждений. Естественно было ожидать, что реформа науки - предложенная правительством и одобренная парламентом - станет если не приоритетом Кабмина, то, по меньшей мере, будет внедряться в предусмотренные законом сроки.

Что именно должны были сделать?

Закон "О научной и научно-технической деятельности" предусматривает реализацию трех типов норм для него внедрения.

Первый - подробное описание отдельных задач, в частности по выстраиванию новых институций.

Создание Национального совета по вопросам развития науки и технологий и Национального фонда исследований в законе прописано очень подробно. С одной стороны, его разработчики отчетливо понимали, что детали действительно важны (а их видение было и есть существенно отличным у разных игроков), с другой - хотели максимально алгоритмизировать их создание, чтобы они заработали быстро и качественно.

Национальный совет по вопросам развития науки и технологий должны были создать до конца 2016 года. Но реально первое его заседание состоялось через два года после вступления в силу Закона "О научной и научно-технической деятельности".

Более того, говорить всерьез о вовлечении предыдущих правительств в работу Нацсовета на самом деле сложно. Ведь за два года он собирался всего трижды. Хотя закон предусматривает не менее четырех заседаний в год. Да и вопросов для обсуждения хватало.

Но можно ли сказать, что работа Нацсовета провальная? Вообще-то можно. По причине отсутствия политического лидерства в отношении науки в предыдущих правительствах Нацсовет как целое фактически не работал. Эффективным он стал при действующем правительстве, ведь, кроме оперативно проведенного заседания, впервые созданы его рабочие группы, поставлены четкие дедлайны и взяты политические обязательства. Дальше будет видно.

Вместе с тем работа научного комитета Нацсовета точно на высоте: десятки рассмотренных проектов нормативно-правовых актов, привлечение его членов в рабочие группы Министерства образования и науки, активная работа по созданию Национального фонда исследований.

Однако выросло ли качество нормативно-правовых актов Кабмина в отношении науки? Да, но большей частью лишь там, где должностные лица действительно прислушались к рекомендациям научного комитета. А раньше это бывало не так часто. Более того, если учесть имеющиеся у этого комитета ресурсы (финансовые, административные и т.п.), а точнее, их фактическое отсутствие, то его эффективность стремится к бесконечности.

Национальный фонд исследований должен был взять на себя главный удар по обеспечению наиболее способных ученых на время, пока удастся перезапустить предоставление базового финансирования и реализовать структурные реформы. Если бы он начал работать в 2017 году, как предполагалось законом, то за эти годы около одного миллиарда гривен уже могли бы пойти на финансирование научных работников. Это существенно не изменило бы ситуацию в сфере, но, наверное, стало бы якорем, который удержал бы какое-то количество настоящих ученых, позволил бы им привлечь молодежь, наращивать исследовательскую инфраструктуру и развивать свои научные направления. Но из-за проволочки с запуском Нацсовета, а затем ввиду сложностей с созывом его заседаний большую часть работы по созданию руководящих органов фонда выполнили лишь в 2019 году.

Что мы имеем сегодня? Национальный фонд исследований должен объявить конкурсы с 1 апреля 2020 года. И только в конце года можно будет сделать первые выводы. Так вот можно сказать, что этот инструмент еще даже не заработал. Учитывая большую работу, выполненную научным комитетом и научным советом фонда, а также привлечение правительства к решению задачи запуска фонда, можно надеяться, что вскоре мы получим историю успеха. Хотя ради того, чтобы сделать этот инструмент эффективным, нужно много поработать.

Второй тип норм для реализации закона о научной деятельности - создание нормативно-правовой базы на уровне Кабмина.

По состоянию на сегодняшний день ряд актов Кабинета министров отсутствуют или требуют существенной доработки. Проблема, прежде всего, в практике жизни, когда конкретный ученый должен придумывать какие-то хитроумные способы для реализации своих прав и обязанностей, использовать возможности для профессионального развития помимо тех весьма скромных, которые предоставляет государство.

Еще с начала 2016 года надо было проводить консультации с учеными и специалистами, отвечающими за администрирование и регулирование соответствующих процессов. Садиться за один стол и в открытой дискуссии формировать жизнеспособные решения: от научных стажировок до администрирования международных грантов. И вкладывать эти решения в видение архитектуры всей системы, чтобы понимать, каким образом будет достигнута синергия предложенных инструментов.

Да, по многим из этих вопросов, наконец, идет интенсивная работа, но почему надо было ждать конца 2019 года?

Третий тип норм - положения-декларации, которые правительство может разворачивать в произвольной форме.

К рамочным положениям, зафиксированным в законе о научной и научно-технической деятельности, относится, прежде всего, то, что государство обеспечивает интеграцию национального исследовательского пространства в европейское исследовательское пространство (ЕИП) реализацией его приоритетов. Это вопрос, который за время нашего членства в ЕИП, то есть с 2015 года, почти не сдвинулся с места. А рамочная программа ЕС по исследованиям "Горизонт-2020", благодаря ассоциированному участию в которой мы и получили ряд возможностей, уже заканчивается. Результаты независимого европейского аудита национальной системы исследований и инноваций, проведенного с использованием одного из многочисленных инструментов Европейской комиссии в 2016 году, не были должным образом проанализированы и использованы. Перечень утраченных возможностей можно продолжать.

Опять же, следует надеяться на системную работу в этом направлении рабочей группы Национального совета по вопросам развития науки и технологий, научного комитета и МОН, а также на политическую преданность этому приоритету со стороны правительства. Новыми вызовами являются присоединение Украины к следующей рамочной программе "Горизонт Европа" и ряд действий по согласованию наших политик в сфере науки с действующими или разрабатываемыми в ЕС. Но очень досадно, что мы начинаем новую страницу в 2020-м, не имея надежного фундамента результатов системных действий с 2016 года.

Еще одно положение закона, которое так и осталось декларацией, - то, что государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности в размере не менее 1,7% ВВП (с постепенным увеличением с 1 января 2017 года). Да, это большие деньги. Но это вопрос и приоритетов, и честных ответов на ряд вопросов. Как государство видит роль науки в развитии Украины? В развитии экономики и общества? Заодно станет понятно, как отвечать на необходимость выполнять нормы закона о 3% ВВП на науку с 2025 года за счет всех источников.

Да, нет доверия к системе, которая по многим научным направлениям неспособна обеспечить самоочищение. Но это означает, что нужно создавать инструменты и форматы увеличения финансирования, которые будут подкреплять правильное поведение и делать мимикрию или псевдонауку максимально невыгодными. Это было бы справедливо и эффективно.

Таким образом, жить ученым стало хуже, но вследствие ли реформы? Нет, ведь бóльшая часть существенных новаций осталась сейчас лишь на бумаге либо начала внедряться лишь в течение последних года-полутора.

Скорее, стало хуже из-за бездеятельности или недостаточно качественного исполнения правительствами своих обязанностей в 2016–2019 годах. А также из-за инертности научной системы в целом, что в сочетании с недостаточной способностью государства выполнять законы и нехваткой финансирования приводит к стагнации научной сферы. Это история и об отсутствии политического лидерства в отношении науки на протяжении длительного времени, и о том, что реформы не делаются бесплатно. На трансформацию системы нужны ресурсы. Энтузиазма десятка небезразличных людей для смены государственной системы и многолетних практик недостаточно.

С другой стороны, реальность 2020 года вместе с потерянными годами и возможностями, но и с приобретенным опытом и его анализом требует одновременного запуска и реформы науки 2.0. Речь идет о структурных реформах - реформе отраслевых академий наук и эволюционных изменениях в Национальной академии наук. Об интенсивном развитии инфраструктуры для сбора данных о научной сфере для их дальнейшего анализа и использования всеми заинтересованными сторонами. О наращивании финансирования, но не только грантовыми инструментами, а и на основе базового финансирования, привязанного к показателям качества научной деятельности за предыдущий период.

Эти изменения уже нарабатываются, вызревают и могут (должны!) быть запущены параллельно. От их качества и скорости внедрения зависит по-настоящему много. Если не все.