Стартовый эксперимент для испанского президентства в новых «лиссабонских» координатах ЕС

С 1 января 2010 года Испания стала страной-первопроходцем в ЕС, приступив к обязанностям председательствования в абсолютно новых институционально-правовых координатах, определенных Лиссабонским договором. Это председательствование будет коренным образом отличаться от последнего испанского лидерства в ЕС в первой половине 2002 года, когда только начинал работу Конвент по выработке Конституционного договора ЕС.

Президенство Испанского Королевства будет одним из самых сложных в современной истории ЕС, и эта сложность уже сейчас характеризуется следующими основными вызовами.

Фактически, социально-экономическая ситуация в ЕС ныне является депрессивно-посткризисной. При этом именно Испания стала одним из «лидеров» негативного экономического развития. Открыто заявляется, что страна может прекратить свою деятельность в зоне евро.

ЕС чрезвычайно нуждается в выработке новой стратегии экономического и социального развития. Лиссабонская стратегия, принятая в 2000 году и ставившая целью сделать европейскую экономику наиболее быстро развивающейся и конкурентноспособной в мире, потерпела неудачу.

Лиссабонский договор ЕС, вступивший в действие 1 декабря 2009 года, определил беспрецедентную передачу национальных полномочий институтам Европейского Союза и существенно повлиял на саму природу председательствования. По сути, испанское президентство является существенно усеченным по сравнению с «долиссабонскими» председательствованиями, особенно, в выработке и реализации основных направлений функционирования ЕС в сфере внешних отношений и безопасности и позиционирования ЕС на международной арене.

Возможность серьезных политических конфликтов как между вновь созданными институтами ЕС (президент Европейского совета ЕС, высокий представитель по международным делам и политике безопасности, генеральный секретарь Совета министров ЕС, формирующаяся Европейская внешнеполитическая служба), так и между ними и национальным (в данном случае, испанским) председательствованием. Предполагая вероятность таких конфликтов, высшее политическое руководство пиренейского государства заявило, что испанское председательствование будет стараться «быть тенью» новых институтов и персон высшей иерархии ЕС.

Чрезвычайно амбициозный план внешнеполитической деятельности, ключевыми событиями которого станут саммиты ЕС—США, ЕС—Латинская Америка, ЕС—Россия. Но возможность упоминавшихся институциональных, а также личностных конфликтов может серьезно повлиять как на имидж Испании, так и на реальность достижения необходимых практических результатов.

Приоритеты испанского правительства для ротационного президентства в ЕС

Испания открывает каденцию председательствования новой тройки стран-членов ЕС: 1 июля 2010 года она передаст эстафету Бельгии, а та, в свою очередь, — Венгрии. В соответствии со схемой формирования подобных государственно-политических троек, совместная программа действий составляется также сроком на 1,5 года. Тем не менее, каждое государство в отдельности составляет и представляет свою собственную программу президентства как более детализированный вариант общей программы.

Испанское правительство определило следующие сферы, работа в рамках которых будет наиболее активной в течение первых шести месяцев 2010 года:

Общее управление в сфере экономики.

Общая внешняя политика и политика безопасности.

Социальная политика.

Правосудие и внутренняя политика.

Прежде чем остановиться более детально на каждом приоритетном направлении в отдельности, не лишним будет выделить несколько общих положений, которые являются основой испанского президентства. Основной задачей на ближайшие полтора года все участники тройки определили углубление интеграции и сплоченности в пределах Союза, чему способствует Лиссабонский договор. Имплементация положений данного документа, создание институционного фундамента для общей внешней политики, превращение ЕС в самостоятельного актера на международной арене, реформирование в сферах экономического и финансового управления — вот те опорные точки испанского президентства, которые были особенно выделены премьер-министром Испании Хосе Луисом Сапатеро, во время торжественной церемонии в Мадриде 8 января, ознаменовавшей старт председательствования.

Общее управление в сфере экономики

По мнению членов правительства Испании, наличие общего рынка и общей валюты предполагает создание системы общего экономического управления на наднациональном уровне с предоставлением ее институтам возможности в условиях экономических рисков влиять на национальную экономическую политику и меры, предпринимаемые в ее рамках.

В связи с этим предусматривается создание на наднациональном уровне двух новых контролирующих органов в финансовой сфере Европейского совета по вопросам рисков, а также Европейской системы финансового контроля. Причиной создания этих институций испанский премьер, в частности, называет необходимость предотвратить повторение кризиса конца 2008 года, поскольку, по мнению политика, именно недостаточный контроль на наднациональном уровне за развитием процессов в национальных экономиках лишь усугубил кризисное состояние.

Более того, к приоритетам испанского президентства относится ускорение структурного оформления еще трех институций, согласно предложения Европейской комиссии, компетенция которых будет распространяться на регулирование банковского сектора, системы страхования и безопасности финансовых операций. Система Европейских органов контроля, по словам французского министра финансов Кристин Лагард, станет настоящим общеевропейским контролером, поскольку будет наделена рядом больших, чем у национальных органов, полномочий.

Таким образом, вектор экономической интеграции, который и без того является наиболее развитым и интенсивным в системе связей между членами ЕС, получает новый толчок для еще большего углубления.

Общая внешняя политика и политика безопасности

Испанское президентство будет ознаменовано и глубокими преобразованиями в сфере формирования общей для стран-членов внешней политики и политики безопасности. В частности, испанское правительство планирует активно способствовать формированию Европейской внешнеполитической службы, которая фактически будет исполнять роль аппарата высокого представителя по международным делам и политике безопасности. Крайним сроком представления бюджета для формирующегося института, определения его штата, уточнения структуры и основных норм функционирования определено начало апреля 2010 года. Но испанская сторона обещает завершить подготовительную работу раньше. Во многом такая спешка связана с желанием высшего руководства ЕС успеть закончить эти процессы до общих выборов в Великобритании. Почти гарантированная победа консерваторов обещает резко усложнить имплементацию Лиссабонского договора и, более того, полностью пересмотреть принципы пребывания британского государства в ЕС.

Важно, что данная служба рассматривается именно как самостоятельный институт в наднациональной системе, а также является надеждой сторонников федералистского подхода к развитию интеграции. В частности, премьер-министр Испании Сапатеро недавно заявил, что в перспективе можно рассчитывать на учреждение посольств ЕС, дипломатов ЕС, формирование единой позиции в рамках НАТО для тех членов ЕС, которые входят в данную организацию. И хотя на данный момент такие прогнозы многим покажутся утопичными, но все же недооценивать явного, пусть медленного и поступательного, движения в сторону федерализации наднационального уровня не стоит.

Социальная политика

Основными приоритетами в социальной сфере для главенствующей в ЕС Испании являются развитие «европейского гражданства», а также законодательное разрешение ряда социальных проблем.

К первому относится всестороннее обеспечение соблюдения основных прав и свобод в соответствии с Хартией фундаментальных прав и свобод, которая является дополнением к Лиссабонскому договору.

Ко второму — пересмотр директив ЕС, касающихся защиты прав потребителей, порядка проведения консультаций с наемными работниками, длительности рабочей недели и др. Таким образом, Испания планирует наделить ЕС полномочиями по обеспечению социальной защиты. Кроме того, особенное внимание занимает проблема гендерного равенства не только на рынке труда, но и в сфере предоставления различных услуг. В планах испанского президентства принятие Директивы по запрету дискриминации, а также реализация норм Европейского молодежного пакта, Европейского пакта по вопросам семьи.

Правосудие и внутренняя политика

Основной задачей Испании в данной сфере стала реализация Стокгольмской программы по миграции, первая оценка которой будет произведена уже в июне 2010 года. Испанский премьер считает это направление перспективным с точки зрения основания европейской миграционной политики. В свете вступления в силу Лиссабонского договора во время президентства Испании планируется учреждение постоянного Комитета оперативного сотрудничества при Европейском совете, который некоторые западные аналитики уже сейчас называют прототипом министерства внутренних дел из-за схожести сфер компетенции.

Помимо представленных четырех ключевых направлений испанское правительство, безусловно, будет уделять значительное внимание и ряду других не менее важных вопросов, в частности, регулированию экономического и монетарного союза и началу подготовки бюджета ЕС на следующий семилетний срок.

Более того, испанское правительство планирует провести небывалое количество встреч в рамках ротационного президентства. За шесть месяцев ориентировочно будет организовано 14 саммитов и 300 встреч разностороннего характера, в том числе ряд двусторонних встреч важного международного значения: с Российской Федерацией, Пакистаном, Мексикой, Канадой, США, Марокко, странами Латинской Америки. На более чем 50 страницах программы испанского председательствования Украина упоминается всего дважды.

Но именно при организации и проведении указанных встреч и заседаний Европейского совета встает вопрос о соотношении полномочий президентствующей страны и избранного президента Европейского совета. Ведь согласно Лиссабонскому договору председательствовать на встречах глав государств — членов ЕС и двусторонних встречах ЕС с руководством стран — нечленов будет президент Совета, значительно сужая роль как главы, так и всего правительства Испании.

Именно исходя из того, что Лиссабонский договор создал не новую систему управления в ЕС, а некий политико-правовой гибрид сосуществования новой неротационной схемы со старой, прогнозировать результаты реализации планов испанского президентства достаточно сложно. Одно можно сказать наверняка: при наличии президента Европейского совета и высокого представителя ЕС Испании, несмотря на ее председательствование в Евросоюзе, влиять на формулировку и дальнейшую реализацию повестки дня во многих вопросах — прежде всего, во внешней политике ЕС — будет значительно сложнее, а ответственность за возможные неудачи и провалы придется разделить сообща.