Старт или фальстарт конституционной реформы?

21 сентября состоялось второе пленарное заседание Конституционной ассамблеи - специального совещательного органа при президенте Украины. Процесс подготовки конституционной реформы вроде бы начинает набирать обороты. Однако ситуация неоднозначная. Поскольку президент, инициируя создание Конституционной ассамблеи, не объяснил обществу причины необходимости конституционной реформы и ее основные направления, эта инициатива породила много сомнений и вопросов. Ни среди ученых, ни среди общественности нет определенности даже относительно целесообразности проведения конституционной реформы, не говоря уже о ее целях и задачах. Ожидать хороших результатов от реформы в таких условиях нет никаких оснований.

Процесс любой реформы нуждается в четком понимании причин, побуждающих к ее проведению. Что касается конституционной реформы в Украине, то нужно выяснить два вопроса. Первый - есть ли необходимость в конституционной реформе как таковой, то есть существуют ли проблемы, которые нельзя решить путем более простым, чем конституционная реформа? Второй - существуют ли предпосылки для проведения конституционной реформы сегодня?

Нужна ли конституционная реформа?

Можно назвать как минимум три важные причины, обосновывающие необходимость конституционной реформы.

1. На момент принятия Конституции в 1996 году украинские законодатели не имели достаточных знаний и опыта для надлежащего утверждения конституционных принципов функционирования и развития некоторых институтов. Это привело к несовершенству конституционных положений или даже некорректному отображению целых правовых институтов. Например, недостаточное понимание доктрины прав человека привело к тому, что социально-экономические права были закреплены в такой же правовой форме, как и основоположные права и свободы человека. Механизм организации власти не отвечает принципам смешанной республики. Недостатки в регулировании центрального уровня исполнительной власти, в частности использование неопределенного понятия «другие центральные органы исполнительной власти», препятствовали корректному проведению административной реформы. Был заложен не лучший фундамент для развития местного самоуправления, а региональное самоуправление не предусмотрено Конституцией вообще.

2. Идеи значительного количества конституционных положений были искажены при применении соответствующих норм. Неточности конституционных положений использовались субъектами политических отношений для того, чтобы присвоить себе как можно больше полномочий, избежать ответственности. Ряд положений нарушались и игнорировались властными субъектами. При подготовке и проведении конституционной реформы можно идентифицировать все проблемы применения Конституции и установить дополнительные гарантии, которые предотвратят злоупотребления властных субъектов в будущем.

3. Легитимность Конституции на данный момент является сомнительной. Первый удар по ней был нанесен изменениями 2004 года. Вред был причинен не только нарушением процедуры, но и мотивацией изменений и самим их необдуманным содержанием. Вторым ударом стало решение Конституционного суда от 30 сентября 2010 года, которым КС постановил признать не отвечающими Конституции изменения 2004 года (это после неоднократного применения и толкования соответствующих конституционных норм самим судом) и возобновить действие предыдущей редакции Конституции Украины. Вследствие этого решения в Украине изменилось конституционное регулирование, что является парадоксом в практике конституционализма. Именно поэтому Парламентская ассамблея Совета Европы в своей резолюции №1755 от 4 октября 2010 года «Функционирование демократических институтов в Украине» призвала Верховную Раду «инициировать всеобъемлющий процесс конституционной реформы с целью приведения Конституции Украины в полное соответствие с европейскими стандартами». И еще один удар по легитимности Конституции был нанесен при внесении в нее изменений 1 февраля 2011 года, когда среди голосовавших за соответствующее решение оказался даже депутат, который во время голосования находился за границей и имел при себе карточку для голосования. Нет гарантии, что он был единственным, за кого проголосовали вопреки его воле.

Названные выше проблемы, связанные с содержанием конституционных положений, их применением и легитимностью, не могут быть решены иначе, как путем конституционной реформы. Следовательно, необходимость в конституционной реформе в самом деле есть.

Сложнее ответить на второй вопрос: есть ли надлежащие условия для проведения конституционной реформы сегодня?

К сожалению, на сегодняшний день можно назвать как минимум четыре предпосылки, заставляющие усомниться в положительных результатах конституционной реформы.

1. Перманентные и грубые нарушения действующей Конституции высшими должностными лицами государства, от властных решений которых зависит судьба конституционной реформы. Прежде всего это касается Верховной Рады, президента и Конституционного суда.

Верховная Рада закрепляет в законах более широкие полномочия для президента, чем это определено Конституцией. К тому же Основной Закон не предусматривает для президента права давать органам власти и должностным лицам обязательные для выполнения поручения. Такая практика появилась еще при президентстве Леонида Кучмы, злоупотреблял ею и Виктор Ющенко. Виктор Янукович «узаконил ее» и использует в значительно больших масштабах.

Неконституционная практика вышестоящих органов государственной власти привела к тому, что юридическая и фактическая конституции в Украине не совпадают.

2. Полная деградация законодательного процесса. Парламентские процедуры соблюдаются только в той степени, которая не препятствует принятию необходимых власти решений, и только для того, чтобы создавать видимость законодательного процесса. Управляемые неличные голосования в ходе пленарных заседаний Верховной Рады стали антиконституционной будничностью. Депутаты голосуют неизвестно за какой текст поправок к закону или даже самого закона в целом, поскольку часто соответствующие законопроекты не раздаются, а поправки не готовятся и не объявляются перед голосованием. Тексты законов меняются уже после их принятия в Верховной Раде. Вопрос, кто сейчас в Украине является законодательным органом, на самом деле не так прост.

3. Неспособность Конституционного суда отстоять верховенство Конституции. Орган, издающий в угоду политической власти нужные решения (вопреки своим предыдущим правовым позициям, не обосновывая и не объясняя должным образом их изменения), никоим образом не может обеспечить конституционную справедливость в государстве.

Квинтэссенцией новейшей практики Конституционного суда стало решение №15-рп от 11 июля 2012 года по делу об избрании председателя Верховной Рады. Решение было вынесено через два дня с момента внесения соответствующего представления, что априори делает невозможным надлежащее изучение дела, соблюдение всех процедур его рассмотрения и принятия профессионального решения. Политическая мотивированность такой поспешности, как и самого решения, была очевидной. Представители парламентского большинства обратились в Конституционный суд с представлением о конституционности процедуры избрания спикера, когда нерешенным оставался вопрос об отставке Владимира Литвина согласно его заявлению в связи с принятием с многочисленными нарушениями процедуры Закона «Об основах государственной языковой политики». Конституционный суд признал неконституционными положения регламента относительно избрания председателя Верховной Рады тайным голосованием путем подачи бюллетеней. Такая процедура является едва ли не единственным способом провести реальное, а не фиктивное голосование в парламенте, ведь как минимум необходимо присутствие депутатов. Следует отметить, что по такой процедуре избирают самих судей Конституционного суда в Верховной Раде, однако в отношении спикера она оказалась неконституционной.

4. Попытки власти расколоть общество путем искусственного нагнетания ситуации вокруг языкового вопроса. Принятый Закон «О порядке использования языков» не только: а) не отвечает по содержанию Конституции; б) принят без соблюдения базовых требований процедуры (не было даже понятно, за какой текст проходит голосование); в) привел к ряду решений органов местного самоуправления о региональных языках, хотя полномочий принимать такие решения соответствующим органам не дает даже принятый закон (фактически была запущена волна самовольных решений, однако незаконная деятельность получила одобрение и поощрение). Также закон нарушил достигнутый в обществе консенсус относительно использования языков и потенциально заложил противостояние в этом вопросе. Такая ситуация не способствует надлежащему проведению конституционной реформы. Венецианская комиссия неоднократно отмечала, что конституционную реформу необходимо проводить в атмосфере, способствующей общественному диалогу, а принятые решения должны быть результатом широкого общественного консенсуса. Существует риск, что языковой вопрос будет поставлен в повестку дня конституционной реформы для того, чтобы отвлечь внимание общества от злоупотреблений конституционными изменениями. Это сведет на нет шансы достичь целей конституционной реформы.

С учетом этих обстоятельств можно утверждать, что надлежащих предпосылок для проведения конституционной реформы сейчас нет. Однако, несмотря на это Конституционная ассамблея - специальный совещательный орган при президенте - начала подготовку законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Это означает, что Конституционная ассамблея должна приложить все усилия, чтобы минимизировать негативное влияние политических обстоятельств и обеспечить конструктивный процесс и результат конституционной реформы в интересах общества.

Как же нужно готовить конституционную реформу, чтобы достичь выгодных
для общества результатов?

Роль и эффективность Конституционной ассамблеи зависит от того, насколько она сумеет в этих непростых условиях действовать профессионально и незаангажировано. У нее есть шанс подготовить надлежащую конституционную реформу, если ей удастся завоевать доверие общества.

Для этого Конституционная ассамблея должна, прежде всего, выработать четкую, последовательную и руководствующуюся настоящими целями конституционной реформы методологию работы. Этого требует любая общественная реформа, а конституционная и подавно. Определенная заранее методология работы сможет также обезопасить Конституционную ассамблею от попыток манипулировать ее работой по политическим мотивам.

Как стало понятно на втором пленарном заседании Конституционной ассамблеи, выработанной методологии работы у нее сейчас нет. В повестку дня были включены разнородные вопросы - от теоретического анализа конституционно-правовых проблем до предложений конкретных изменений статьи 98 Конституции. Такой подход свидетельствует о бессистемности в работе ассамблеи.

Таким образом, очень важно сосредоточить внимание и усилия именно на методологии деятельности Конституционной ассамблеи. Определенные алгоритмы наработки проектов документов, составляющих основу реформы, есть уже, так сказать, общим достоянием. Их эффективность доказана и проверена практикой многих демократических стран. Следует учесть этот опыт и применить его в работе ассамблеи.

Очевидно, что первым шагом должно быть определение тех проблем, которые, собственно, обусловили необходимость конституционной реформы. В практике многих стран этот этап проходит в форме подготовки «зеленой книги» реформы - документа для обсуждения, в котором перечислены проблемы, которые нужно решить в процессе реформы. При этом важно, чтобы этот документ был официально принят Конституционной ассамблеей, а не имел статуса внутреннего рабочего материала. А также чтобы он прошел широкое обсуждение в обществе.

Следующим шагом должны были бы стать подготовка и обсуждение документа, предлагавшего варианты (в частности альтернативные) решения проблем, определенных на первом этапе. Такой документ в других странах называют «белой книгой» реформы.

Затем в результате обсуждения и взвешивания разных вариантов решения проблем должна быть подготовлена и утверждена Концепция конституционной реформы. И уже на основе утвержденной концепции, с учетом предложений Венецианской комиссии, должна быть начата подготовка законопроекта (или законопроектов) о внесении изменений в Конституцию Украины.

Несмотря на некоторые недостатки в статусе и формировании состава Конституционной ассамблеи, этот орган по своему профессиональному потенциалу может существенно повлиять на ход и результаты конституционной реформы, если ему удастся выработать системную методологию работы и заручиться благодаря этому общественной поддержкой и доверием.

Какая же конституционная реформа будет считаться надлежащей?

Конституционная реформа должна быть направлена на установление более продуманной и четкой системы организации публичной власти. При этом в Конституцию должны быть заложены механизмы, которые сделают невозможными злоупотребления полномочиями со стороны вышестоящих органов власти в будущем. Основная задача конституционной реформы заключается в установлении более эффективного государственного механизма, который будет гарантировать деятельность властных субъектов в рамках правового поля. Важность реализации этой задачи трудно переоценить. От нее зависит, что будет определять основы политической жизни Украины: право или своеволие людей, находящихся у власти в настоящий момент.

В процессе конституционной реформы важно обращаться к Венецианской комиссии для получения заключений о проектах конституционных изменений и других важных решений и учитывать их при доработке. И не только потому, что это - обязанность Украины как члена Совета Европы (обязанность «искренне и эффективно сотрудничать в достижении цели Совета Европы» предусмотрена Уставом Совета Европы, к которому Украина присоединилась, приняв 31 октября 1995 года соответствующий закон), но и потому, что продуманные, непредвзятые рекомендации ведущих специалистов Европы, направленные на демократическую перспективу государства, а не на текущую политическую ситуацию, особенно необходимы Украине. То, что для сегодняшнего уровня правовой культуры в политике приемлемо использовать конституционные изменения как инструмент обеспечения определенных политических преимуществ, можно констатировать как данность. Поэтому обращение в Венецианскую комиссию и степень учета ее рекомендаций - один из немногих возможных объективных индикаторов для определения того, является ли надлежащей конституционная реформа.

Рекомендации Венецианской комиссии относительно конституционной реформы в Украине, последовательно изложенные в ее заключениях, условно можно разделить на касающиеся как процедур конституционной реформы, так и содержания необходимых конституционных изменений.

Согласно рекомендациям Венецианской комиссии, процедуры, необходимые для проведения конституционной реформы, должны осуществляться:

- при безусловном соблюдении положений о порядке внесения изменений в Конституцию;

- открыто, прозрачно, с широким и свободным общественным обсуждением в атмосфере, способствующей такому обсуждению;

- изменения, вносимые в Конституцию, как правило, должны основываться на широком консенсусе, достигнутом среди политических сил и в обществе;

- на ход конституционной реформы не может влиять процесс выборов, а конституционные изменения не могут быть предметом краткосрочного политического расчета.

Относительно содержания конституционной реформы ключевые рекомендации и позиции Венецианской комиссии таковы:

- необходимо закрепить в Конституции Украины четкое распределение полномочий между высшими органами власти, усовершенствовать механизм сдерживаний и противовесов и установить дополнительные механизмы парламентского контроля над исполнительной властью;

- система правления должна быть максимально четкой, соответствующие положения не должны создавать предпосылок для недоразумений и политических конфликтов;

- неприемлемо включение в Конституцию неудовлетворительных с правовой точки зрения положений ради достижения политического компромисса или других политических целей¹.

Таким образом, можно обобщить, что конституционная реформа в Украине действительно нужна. Она обусловлена необходимостью, во-первых, исправить недостатки содержания конституционных положений, во-вторых, прервать практику искажения Конституции в процессе ее реализации, в частности, установив дополнительные предохранители от злоупотребления властью, в-третьих, восстановить легитимность Конституции.

Хотя конституционная реформа нужна, есть веские основания для опасений, что в нынешних условиях она может быть проведена не на пользу, а во вред конституционному строю Украины. Среди таких оснований - систематические нарушения действующей Конституции высшими должностными лицами государства - президентом и народными депутатами, а также неспособность Конституционного суда отстоять верховенство Конституции.

Конституционной реформе должно было бы предшествовать прекращение нарушения Конституции органами власти, ответственными за проведение реформы, иначе искренность их намерений и легитимность принятых решений окажутся под большим сомнением.

Поскольку процесс подготовки конституционной реформы был начат на фоне несоблюдения действующей Конституции, Конституционная ассамблея должна приложить все силы для минимизации негативного влияния политических обстоятельств и обеспечению подготовки конституционной реформы в интересах общества. Для этого ассамблее прежде всего нужна четкая и продуманная методология работы, которая пока что не наработана. Без определенной заранее методологии Конституционная ассамблея рискует быть использованной для одобрения кем-то подготовленного законопроекта. Если такое произойдет, то это следует считать концом каких-либо шансов на легитимную конституционную реформу в сегодняшней политической ситуации.

В условиях, когда для политики и правовой культуры приемлемо использование конституционных изменений как инструмента обеспечения политической выгоды, крайне необходимы объективные индикаторы, которые позволяют определить, надлежащая ли конституционная реформа. Такой ключевой индикатор - заключение Венецианской комиссии. Реформа, которая не будет отвечать рекомендациям Венецианской комиссии относительно порядка проведения конституционной реформы и содержания необходимых конституционных изменений, может лишь усугубить проблемы правового и демократического развития Украины.

¹Этот обобщенный перечень ключевых рекомендаций Венецианской комиссии базируется на таких ее выводах: 1) относительно Конституции Украины CDL-INF(1997)002, принят 7-8 марта 1997 года; 2) относительно трех законопроектов о внесении изменений в Конституцию CDL-AD(2003)19, принят 15 декабря 2003 года; 3) относительно процедуры внесения изменений в Конституцию CDL-AD(2004)030, принят 11 октября 2004 года; 4) относительно изменений в Конституцию Украины, принятых 8 декабря 2004 года, CDL-AD(2005)015, принят 13 июня 2005 года; 5) относительно проекта Конституции Украины, подготовленного рабочей группой под руководством В.Шаповала, CDL-AD(2008)015, принят 13-14 июня 2008 года; 6) относительно законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины, внесенного В.Януковичем, А.Лавриновичем и другими народными депутатами, CDL-AD(2009)008 от 16 марта 2009 года; 7) относительно законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины, внесенного президентом, CDL-AD(2009)024, принят 15 июня 2009 года; 8) относительно конституционной ситуации в Украине CDL-AD(2010)044, принят 20 декабря 2010 года.