Совет национальной безопасности и обороны: воспоминания о будущем

13 августа, 2010, 17:10 Распечатать

Начало нового времени всегда способствует размышлениям о будущем. Особенно когда на это будущее еще можно повлиять, поскольку политическая колея еще только строится...

Более одиннадцати лет назад, а именно — в 1999-м, авторы этого материала обнародовали статью по проблемам стратегического управления в сфере национальной безопасности и обороны Украины. Она завершалась словами «продолжение следует». Потом произошли события, не способствовавшие научным студиям, а далее завертелись политические вихри «Украины без Кучмы», оранжевой революции и пяти лет каденции Виктора Ющенко. В эти годы обращение к проблемам стратегии казалось неуместным как для авторов, так и, по большому счету, для страны в целом.

Начало нового времени всегда способствует размышлениям о будущем. Особенно когда на это будущее еще можно повлиять, поскольку политическая колея еще только строится. Хотелось бы верить, что можно скорректировать эту дорогу в направлении реализации национальных интересов Украины. Сейчас самое время выполнить давнее обещание и представить читателю некоторые мысли о роли и месте Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) в системе государственного управления и о возможностях достижения консенсуса политических сил в современной Украине. Эти мысли никоим образом не претендуют на статус рецептов, а являются размышлениями, опирающимися на разнообразный практический опыт и доступные авторам теоретические исследования.

Подходящий повод для этого создал и новый президент Украины Виктор Янукович, который в своем послании к украинскому народу от 3 июня поставил задачу вернуть СНБО роль главного центра подготовки и сопровождения государственных решений в сфере национальной безопасности. Убеждены, что такая постановка задачи чрезвычайно уместна и актуальна, однако эта цель — амбициозная и сложная. Ее успешная реализация предусматривает прежде всего четкое осознание того, чем же является Совет национальной безопасности и обороны Украины как институт государственной власти и какая его модель сегодня может быть затребована.

Краткий исторический экскурс. Нетрудно выделить два основных источника генезиса этого института. Во-первых, это существовавшие во всех европейских монархиях различные консультативно-совещательные и координационные советы при монархе. Даже сейчас в Великобритании и некоторых ее бывших доминионах, в частности в Канаде, действуют тайные советы при королеве. Влиятельность и роль этих советов существенно зависели от личности монарха и общей политической ситуации. Близкое по смыслу место в государствах ленинского типа занимало политбюро ЦК правящей партии или его аналог.

Во-вторых, это большой генеральный штаб прусского образца. Его создание в Пруссии в середине XIX в. должно было институционно обеспечить тезис К.Клаузевица «война является продолжением политики другими средствами». Но уже к середине XX в. значительно трансформировался баланс составляющих национальной безопасности, повысив актуальность невоенных средств защиты национальных интересов. Осознанию этого способствовали концепции тотальной войны, сформировавшиеся в тоталитарных Германии и Советском Союзе, в последнем еще со времен Гражданской войны постоянно функционировал Революционный военный совет (РВС).

Созданию аналога в демократических странах, прежде всего в США, способствовала холодная война, которая, не приобретая форм вооруженного конфликта, требовала напряжения государственных сил. В 1947 году Г.Трумэн инициировал радикальную реформу системы национальной безопасности, одним из направлений которой стало создание Совета национальной безопасности (СНБ) как коллегиального органа при президенте, с участием ведущих политических деятелей, а также руководителей министерства обороны, центральной разведки и т.д. Сначала эта структура была создана с целью улаживания конфликтов между руководствами армии, флота и авиации. Но предложенное решение тактической задачи оказалось чрезвычайно удачным.

Основным заданием СНБ США сейчас является помощь президенту в формировании государственной политики национальной безопасности и обеспечении координации усилий государственных органов в этой сфере. Совет национальной безопасности в США прошел сложный путь, но и сегодня остается одним из важнейших и наиболее влиятельных органов администрации президента.

Органы, подобные СНБ США, функционируют во Франции, России, Турции, других ведущих странах. Они существуют в большинстве государств Центральной и Восточной Европы, в частности, в Беларуси, Польше, Венгрии и многих других странах.

В политической системе государств их задачи и функции вряд ли могут быть унифицированы. Значение и функции СНБ в разных государствах — разные и связаны как с особенностями политических систем, так и с ситуацией в сфере национальной безопасности, масштабом и опасностью вызовов и угроз национальным интересам. Объем полномочий и влиятельность могут в определенной политической ситуации превращать Совет в ключевой государственный орган. Это присуще, прежде всего, государствам, которые стоят перед сложными и угрожающими вызовами во многих сферах общественной жизни и имеют мощные армию и спецслужбы, непосредственно влияющие на управление страной (Турция, Пакистан и т.д.). В частности, в Турции до июля 2003 года Совет национальной безопасности был едва ли не самым важным государственным органом, и только демократические реформы, связанные со стремлением вступить в ЕС, привели к конституционным изменениям, ограничившим влиятельность СНБ в мирное время.

В другой модели, присущей, прежде всего, небольшим европейским странам, перед которыми не стоят сложные вызовы безопасности, СНБ рассматривается как чрезвычайный орган, и в нормальных условиях он будто «спит» (Венгрия, другие небольшие европейские государства). Также известны случаи, когда Совет действует в режиме административно-бюрократического органа, части администрации главы государства, который ближе по своим функциям и задачам к исполнительному аппарату. В таких условиях СНБ нередко используют в роли своеобразного «хранилища бывших высокопоставленных должностных лиц». Примеры реализации указанной модели можно найти в некоторых странах СНГ.

Сравнительный анализ доказывает, что конкретные функции и место СНБ в системе государственной власти в целом определяются тремя основными факторами: вызовами, стоящими перед обществом и государством; видением военной и административной организации государства в вопросе объединения усилий для ответа на эти вызовы, а также соответствующим уровнем прагматического диалога между политическим руководством государства и военными и правительственной бюрократией. Конечно, нельзя не учитывать влияния национальных традиций, а также личных качеств руководства этого института.

В этом контексте почти во всех странах мира СНБ выполняет такие основные задачи. Во-первых, выступает механизмом стратегического прогнозирования и планирования, во-вторых, играет роль «согласовательной площадки» между правительственными бюрократами, военными и правоохранителями, с одной стороны, и главой государства и политическими кругами в целом — с другой. В-третьих, является органом чрезвычайного управления, институтом, который должен обеспечить надлежащий уровень управляемости государством в чрезвычайных или особых условиях. Кроме того, на основе выполнения этих базовых функций СНБ может решать и другие важные государственные задачи. В широком смысле речь идет об обеспечении функционирования «политической кухни» — подготовке согласованных ответственных государственных решений по обеспечению национальных интересов.

Нельзя не отметить и такую функцию СНБ, как координация деятельности, согласование интересов и налаживание взаимных контактов руководств армии, спецслужб, правоохранительных органов, высших ступеней бюрократии в целом. И, что чрезвычайно важно для демократического политического режима, — это происходит при посредничестве и в условиях контроля гражданских деятелей, политического руководства государства. В общем, СНБ — самое важное звено в системе демократического гражданского контроля за деятельностью органов сектора безопасности.

И последнее, но не по важности. СНБ в президентских и парламентско-президентских системах может использоваться как один из мощных рычагов влияния главы государства на функционирование государственной власти, а следовательно и на общественную жизнь в стране в целом. Следует напомнить, что Совет национальной безопасности и обороны Украины — единственный государственный орган под председательством президента Украины, существование и статус которого закреплены в Конституции. Однако указанная возможность является обоюдоострой, а ее неосторожное использование может привести к значительным негативным последствиям, что неопровержимо доказал опыт последних лет.

На протяжении 19 лет независимости Украина перепробовала все возможные модели функционирования СНБ. С 1992 по 1994 год, при каденции Леонида Кравчука, Совет был близок к состоянию спящего органа, с деятельностью которого можно особенно не считаться. Вес его секретаря нельзя было сравнивать с влиятельностью министров обороны, внутренних или иностранных дел или главы СБУ, фамилии которых известны не только экспертам и сегодня.

С 1994 по 2005 год, в эпоху Кучмы, Совет национальной безопасности и обороны Украины как единственный конституционный орган под председательством президента Украины играл ведущую роль в формировании и реализации государственной политики. Совет и его аппарат в значительной степени обеспечивали решение политическим руководством Украины проблем крымского сепаратизма, Черноморского флота, формирования и реализации внешней политики и политики безопасности, в том числе на российском, европейском и евроатлантическом направлениях, решение проблем экономической безопасности (электронные расчеты, железнодорожный транспорт, энергетика и т.д.). Именно в это десятилетие СНБО Украины стал действенным интеллектуальным центром государственной власти, эффективным штабом сектора безопасности.

Вместе с тем именно тогда началось не всегда оправданное расширение компетенции Совета, обретение им неконституционных функций «второго правительства». В связи с этим СНБОУ начал использоваться как ведущая президентская площадка в противостоянии Кабинету министров, возглавляемому тогда Виктором Ющенко. Общая нестабильность политической ситуации 2000-х годов также не способствовала эффективности государственных органов, и СНБОУ в частности.

Во время президентской каденции Виктора Ющенко поменялось пять секретарей и один исполняющий обязанности. Каждый из них был видной политической фигурой, однако не все разбирались в предметной области национальной безопасности. Будущие проблемы проявились уже в первые полгода председательствования в Совете В.Ющенко, когда секретарем СНБОУ был Петр Порошенко. Этот яркий, энергичный и, безусловно, умный деятель имел чрезвычайно высокие политические амбиции и слишком разносторонние интересы, следовательно, далеко не публичная роль шеф-повара политической кухни априори не могла его удовлетворить. И к тому же Виктор Ющенко, ощутив в 2000—2001 годах возможности СНБОУ, начал использовать Совет для противовеса стремлениям тогдашнего премьер-министра Украины Юлии Тимошенко. Развязкой этого секретарства стал сентябрьский скандал 2005 года, который закончился отставками премьер-министра, государственного секретаря и секретаря СНБОУ.

Этот эпизод был наглядным подтверждением идеи, что в Украине должность секретаря Совета национальной безопасности и обороны — скорее венец профессиональной карьеры в секторе безопасности, чем ступенька к политическим высотам премьер-министра или президента. Вместе с тем для имеющих глаза и уши еще более понятными стали ошибочность и принципиальная порочность представлений о СНБОУ как о втором (альтернативном) правительстве. Следующие секретари, а среди них были и опытный бюрократ Анатолий Кинах, и эффективный менеджер Виталий Гайдук, и легендарный Иван Плющ, и первая женщина на этой должности Раиса Богатырева, вряд ли добавили что-либо кардинально новое к функционированию сложившейся на то время системы СНБОУ.

Об указанных проблемных тенденциях свидетельствует даже статистика работы Совета. Например, в 2005—2009 годах этот орган принял свыше ста решений, то есть почти втрое больше, чем за период 1991—2004 гг. — 37. Вряд ли стоит оценивать вклад этих решений в обеспечение национальной безопасности, даже учитывая состояние их выполнения, которое только в 2008 году неоднократно признавалось неудовлетворительным.

Деятельность Совета характеризовалась высокой текучестью кадров. Только руководящий состав на уровне первых заместителей секретаря СНБОУ в 2005 — 2009 годах обновлялся 23 раза (в 1991—2004 гг. — 24). Структура аппарата СНБОУ менялась семь раз (в 1991—2004 гг. — трижды).

Предварительные заключения сводятся к следующему:

1. Восстановление потенциала СНБО Украины требует существенного пересмотра подходов к функционированию самого Совета. Следует окончательно отказаться от рассмотрения на заседаниях СНБОУ десятков вопросов, что делает невозможным их глубокую проработку. Заседания Совета должны снова превратиться в важное событие, как это было при Леониде Кучме. В то же время деятельность Совета стоит четко сконцентрировать на решении нескольких наиболее важных проблем безопасности. При этом необходимо важно четко разграничить сферы ответственности с Кабинетом министров и администрацией президента Украины.

2. В этом контексте принципиальным является решение проблем ресурсного (финансового) обеспечения решений, принимаемых СНБОУ. Прежде всего речь идет о детальной проработке проектов с участием представителей правительства и Министерства финансов в частности.

Это особенно актуально, учитывая то, что в ближайшее время специалистам предстоит согласовать механизмы реализации общих социально-экономических преобразований (программа «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство») с реформированием сектора безопасности и обороны в своих общих ориентирах, таких как современные угрозы и вызовы, способность Украины адекватно реагировать на них, имеющиеся для этого ресурсные возможности (демографические, интеллектуальные, финансовые, материально-технические и т.д.).

3. Последние годы четко показали, что эффективность аппарата СНБОУ нельзя повысить, лишь увеличивая его численность. Расценивание Совета как своеобразного хранилища, «отстойника» бывших высокопоставленных чиновников и как школы для подготовки молодых кадров не способствует его эффективности. Следует отметить, что структура аппарата — дело важное, но не решающее. Главное — его наполнение специалистами с высокими интеллектуальными, организационными, профессиональными и человеческими качествами.

Не секрет, что проблемы межведомственной координации были и остаются слабым местом украинской государственной машины. Очень важным направлением является обеспечение координации органов сектора безопасности, разработки их общей позиции, поиск взаимоприемлемых подходов к решению общих проблем. И здесь неформализованные рабочие группы с участием компетентных представителей органов исполнительной власти могут сделать намного больше, чем все формальные межведомственные комиссии. При этом роль сотрудников аппарата — не раздача указаний, а неформальное лидерство в работе. Не во всем использованы возможности межведомственных комиссий, существующих при СНБОУ: именно они имеют мощный потенциал для повышения эффективности деятельности Совета.

Следует понимать: проблема не в полномочиях, а в их эффективном использовании. Главное, чтобы не победила точка зрения, в соответствии с которой Совет — это аналог Кабмина по вопросам безопасности и площадка для PR, а не тонкий интеллектуальный механизм разработки и реализации приоритетов политики национальной безопасности. Иначе это приведет к окончательному разрушению и так не очень здоровой системы управления в сфере национальной безопасности.

Убеждены: новое руководство Украины имеет необходимую политическую волю и четкое видение для решения задачи восстановления роли СНБОУ, что позволит преодолеть возможные преграды на этом сложном пути.

(Продолжение следует.)

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №24-25, 23 июня-6 июля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно