САМОУПРАВЛЕНИЕ: ШВЕДСКИЙ ОПЫТ И УКРАИНСКИЕ РЕАЛИИ

Актуальность проблемы становления местного самоуправления трудно переоценить. Даже на фоне скромных достижений в социально-экономическом развитии страны самоуправление остается особой болевой точкой. Это очевидно не только для членов отечественных городских и поселковых общин, но и для зарубежной общественности, которая упрекает Украину в наличии издержек тоталитаризма, недостаточности демократизма. Ясно, что в таких условиях особое значение приобретают связи наших органов местной власти с коллегами из стран, в которых накоплен огромный опыт местного самоуправления. Наверное, именно его высокий уровень развития еще во времена СССР породил мечту о настоящем «шведском социализме». С приобретением независимости Украина получила шанс реализовать модель у себя. В Киевской области плацдармом для внедрения опыта местного самоуправления, накопленного в Швеции, стал город Ирпень и прилегающие к нему поселки. Здесь связи местных органов власти со шведскими коллегами не ограничились периодическими контактами, а приобрели более глубокий и системный характер. Дело дошло до того, что для регулирования таких отношений, ускоренного приобретения опыта ВР приняла отдельный, единственный в своем роде закон Украины.

Как начинался проект

В мире высок авторитет шведской модели самоуправления, которая позволяет, вне зависимости от того, где обитает человек — в мегаполисе или маленьком поселке на окраине, не чувствовать себя обделенным. Ни в плане реализации демократического права участвовать во всех делах общины, ни в материальном обеспечении места обитания, вне зависимости от того, где оно находится. Выработанная в ходе многолетнего демократического развития система исключает резкие контрасты уровня жизни населения, в благоустройстве населенных пунктов. Для достижения подобной гармонии необходимо решение многих вопросов. Вот основные направления реализации проекта административного и правового эксперимента, проходящего в Ирпенском регионе: реорганизация системы управления городом и поселками, создание финансовых предпосылок для предоставления муниципальных услуг, внесение в концепцию модели нового менеджмента, разработка генерального плана развития региона и создание лучших условий для развития малого и среднего бизнеса.

Начало украинско-шведскому проекту было положено в 1996 году контактами между Шведской ассоциацией местных властей SALA IDA AB и Фондом содействия местному самоуправлению Украины при Президенте Украины при финансовой поддержке Шведского агентства по вопросам международного развития (SIDA). Несколько позже к осуществлению проекта присоединились Ассоциация городов Украины и Научно-исследовательский финансовый институт при Министерстве финансов Украины, городская администрация города Ирпень. Программа включала ознакомительные визиты в Швецию, проведение международных семинаров и конференций, обмен информацией, а также установление контактов между украинскими и шведскими муниципалитетами. В 1997 и 1998 годах проект был поддержан указами Президента Украины.

Особый интерес к шведскому опыту проявили в Ирпенском регионе. Дело в том, что он имеет ряд особенностей, усложняющих и без того непростой процесс управления делами местных общин. Одна из них заключается в том, что регион состоит из города Ирпень и поселков Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинское. В связи с этим на заседании даже прозвучала мысль о том, что в свое время регион был создан искусственно, без оперирования таким понятием, как «район». Подобных территорий в Украине насчитывают более 90. И это обстоятельство натолкнуло на мысль начать эксперимент в такой, сложной для организации местного самоуправления местности, чтобы в дальнейшем приобретенный опыт использовать и в других регионах. В 2001 году в Ирпене побывала группа шведских специалистов по проблемам местного самоуправления. Результатом знакомства с регионом и контактов с его руководителями стало подписание договора между Ассоциацией международного развития Шведской ассоциации местных властей и Ирпенским горсоветом и городским головой. Этот договор ставил целью, не отметая традиционных форм работы, запустить в действие проект перехода Ирпенского региона к усовершенствованной, научно обоснованной модели самоуправления. В начале эксперимента, когда проводились зарубежные поездки, семинары и другие массовые мероприятия, интерес к происходящему был немалый. Экспериментом прониклись наивысшие органы государственной власти. Достаточно сказать, что в апреле 2001 года был принят закон Украины «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області». Через несколько месяцев ВР снова вернулась к этой проблеме, утвердив своим постановлением состав координационно-наблюдательного совета государственно-правового эксперимента развития местного самоуправления в Ирпенском регионе.

О том, что было сделано по реализации закона, речь пойдет позже, а сейчас скажем, что взаимоотношения Ирпенского региона со шведскими партнерами за прошедшее время приобрели устойчивый характер. Проведение научных конференций, рабочих встреч по изучению шведского опыта продолжалось. Скажем, с 18 по 22 сентября 2002 года состоялась поездка украинских экспертов в Швецию, во время которой, кроме всего прочего, был подписан договор о развитии партнерских взаимоотношений между Ирпенем и шведским городом Хобо. Шведские партнеры прислали экспертов для внедрения в четырех общеобразовательных школах региона экологической программы, которая сейчас реализуется. Регулярными стали встречи экспертов Ассоциации местных властей Швеции с рабочими группами региона. Результатом одного из визитов шведских экспертов стала договоренность о бесплатной передаче нашей стороне медоборудования, которое должно поступить в конце лета этого года.

Вопросов больше, чем ответов

Казалось бы, такой законодательно обеспеченный эксперимент должен проходить без сучка и задоринки, в полном соответствии с замыслом его создателей. Однако, как показало выездное заседание комитета ВР по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, недавно состоявшееся на месте, в присутствии народных депутатов, представителей Кабмина, местного самоуправления, посла Швеции в Украине Оке Петерсона, эксперимент, активно начавшийся, заметно пробуксовывает. Не все его участники оказались на высоте. Желающих побывать на разного рода семинарах было достаточно. Но когда дело дошло до того, чтобы применить изученный опыт в условиях украинских реалий, энтузиастов поубавилось. И конкретная работа часто заменяется взаимными упреками, что в полной мере проявилось в ходе обсуждения результатов эксперимента. В частности, оказалось, что в силу разных причин (после выборов 2002 года состав ВР и соответствующего комитета, инициировавшего принятие закона, изменился, как и ряд должностных лиц правительства и местного самоуправления) утвержденный парламентом координационно-наблюдательный совет продемонстрировал недостаточную активность, по мнению некоторых членов парламентского комитета, не инициировал решения вопросов, обеспечивающих прохождение эксперимента. Вместо того чтобы, руководствуясь конкретными положениями закона (где предусмотрено дополнительное финансирование, проведение организационных мероприятий, вплоть до периодичности и особенностей подведения итогов эксперимента), делать дело, по укоренившейся совдеповской привычке на всех этапах ждали, когда сверху поступят указания, что и как делать. Ну а «верхи» тоже не проявляли настойчивость, полагая, видимо, что если уж для решения вопроса принять отдельный закон, то успех гарантирован. Увы, несогласованность действий на разных уровнях дает о себе знать. Городской голова Владимир Скаржинский сетовал на то, что центр дополнительных средств не выделял, а без денег трудно что-то сделать. Развивая эту тему, один из депутатов областного совета высказал упрек Минфину за игнорирование положений закона, касающихся дополнительного финансирования города и поселков, участвующих в эксперименте. В свою очередь представитель Кабмина удивился тому обстоятельству, что координационно-наблюдательный совет и ирпенские власти вовремя не поднимали перед правительством подобной проблемы…

Отражая истинное положение дел на местах, в выездном заседании комитета ВР кроме представителей Кабмина, областной, городской, поселковых властей четко обозначилось присутствие еще одного участника. На площадке перед зданием, где проходило заседание, собрались представители местной общины. Свое отношение к происходящему они выражали посредством плакатов и громкого скандирования. При этом выражали признательность шведским властям за помощь и в то же время — протест по поводу действий местной власти. Представителю пикетчиков дали возможность выступить на заседании, передать его участникам обобщенные претензии и предложения пикетирующих.

Этим эпизодом участие пикетчиков в работе выездного заседания комитета ВР не ограничилось. Их постоянные скандирования, требования справедливости, как пение хора в античном театре, накладывало отпечаток на все действие, в данном случае — на обсуждение проблем самоуправления, понуждая его участников не витать в абстракциях, а входить в положение дел, принимать конкретные решения. В том числе и касающиеся самих органов местного самоуправления. Все согласились, что помимо усовершенствования самого закона об эксперименте, налаживания его надлежащего сопровождения необходимо усилить контроль за тем, что происходит на местах, провести аудит органов самоуправления, организовать в Ирпене и поселках общественные слушания о реальных проблемах самоуправления, прохождении эксперимента.

Как показало обсуждение, ситуация не так однозначна. Ведь ВР не прибегала к каким-то пожеланиям, а приняла закон, в котором, кроме всего прочего, предусмотрен и порядок выделения необходимых средств. Статьи 22 и 23 гласят, что в период проведения эксперимента предусмотрены особенности формирования местных бюджетов. К городским и поселковым бюджетам зачисляются в полном объеме налоги на доходы физических лиц и на промысел, которые взимаются на соответствующей территории. Дополнительно к этому, при условии перевыполнения плановых поступлений в госбюджет Украины от НДС, 50% суммы перевыполнения плановых доходов дополнительно засчитывается в городской бюджет. Другое дело, что ни координационно-наблюдательный совет эксперимента, утвержденный ВР, ни руководители местных органов самоуправления со своей стороны не побеспокоились и не добились того, чтобы это положение закона было состыковано с другими законодательными актами и прежде всего с законом о государственном бюджете на каждый текущий год. И конкретная работа в этом направлении, которая должна была бы повлиять на местные бюджеты 2002 и 2003 годов, по существу началась только сейчас. Комитет по вопросам государственного строительства и местного самоуправления подготовил соответствующие предложения к проекту закона «Про Державний бюджет України на 2004 рік». Таким образом, есть шанс, что поступившие в будущем году средства обеспечат дальнейшее развитие эксперимента. С целью улучшения координации и контроля со стороны профильного комитета ВР решено во время осенней сессии вернуться к обсуждаемому вопросу. При всей критичности подхода к рассматриваемой проблеме большинство участников заседания высказали убеждение, что работу над проектом необходимо продолжать.

«Цель — получить опыт для всей Украины»

На выездном заседании перед присутствующими выступил посол Королевства Швеции в Украине Оке Петерсон.

— Приятно, — сказал он, — побывать в Ирпене, где я был два года назад. Полагаю, сейчас украинско-шведский проект находится где-то в середине своего развития. Думаю, что есть понимание необходимости этого эксперимента. Я очень рад видеть собравшихся людей, которые возлагают свои надежды на этот проект. Но необходимо время, чтобы претворить его в жизнь... Людям нужно прийти к взаимопониманию. Я рад большой чести сотрудничать с народными депутатами и убежден, что от их выводов будет зависеть база, основа для развития данного закона. Само их участие очень важно для жизнеспособности этого закона.

Проект нужен не только Ирпеню. Он позволит получить опыт для всей Украины. Надеюсь, что вы сможете этим воспользоваться».

Отвечая на вопрос корреспондента «ЗН» «Насколько вписывается шведский опыт в украинские реалии?», посол ответил, что, на его взгляд, эксперименту не хватает потенциала. Однако его утешает, что украинское правительство и ВР заинтересованы этим вопросом, видят возможность реформирования в сфере самоуправления. Ему было интересно послушать выступающих, убедиться в том, что, по мнению большинства, эксперимент нужен и люди надеются на результат. Ясное дело — жизненный опыт населения, атмосфера на бывшей территории СССР совсем иные по сравнению со Швецией. Но Оке Петерсон уверен: украинским партнерам важно не только знакомиться с работой западной модели самоуправления, они должны на этой основе развивать собственный опыт. «Если, конечно, вы хотите вступить в Европейское содружество», — сказал г-н посол. Добавить тут нечего.