С бюджетом будем до зимы?

Александр ШЛАПАК, бывший первый заместитель главы секретариата президента.

- Приятно, что в нынешнем бюджете имеем тот нечастый случай, когда он построен на более-менее реальных макропоказателях. Разумеется, это справедливо только при условии относительной стабильности на внешних рынках.

Что касается замечаний, то они есть ко всем частям бюджета. Меньше всего их - к его доходной части, которая спрогнозирована относительно неплохо. За исключением такого показателя, как поступления от акцизов. Правительство планирует их рост почти на 20%, но это увеличение должно произойти за счет еще не принятых законодательных норм. Напомню, правительство пыталось внести изменения в Налоговый кодекс, суть которых сводится к автоматическому пересмотру акцизов как в гривне, так и в евро в соответствии с инфляционными процессами. Такой законопроект не прошел, но именно эта норма учтена уже сегодня в проекте бюджета. То есть следует ожидать, что под бюджет снова будут вноситься новые изменения в налоговое законодательство. Это неприятно, поскольку была надежда, что мы наконец-то отказались от этой плохой привычки. И еще, если эти изменения будут, то возникает вопрос: не подсунут ли в ходе рассмотрения бюджета и какие-то другие «сюрпризы» в Налоговый кодекс?

Что касается расходной части, то тут замечаний значительно больше. Главное из них, как и в принципе к бюджету в целом, - он является традиционным. Правительство снова не осмелилось внести принципиальные изменения в организацию расходной части или межбюджетных отношений. Нет даже намека на переход к среднесрочному планированию бюджета, не выделены приоритеты. В этом смысле по сути ничего не изменилось.

В межбюджетных отношениях если что-то и изменилось, то только в худшую сторону. Если в 2010 году по факту мы имели удельный вес трансфертов из государственного бюджета в доходах местных бюджетов 48,8%, то по проекту в 2012-м получим 52,4%.

То есть мы продолжаем высасывать еще больше денег из регионов в центральный бюджет и уже потом перераспределяем их на места. Вместо того, чтобы предоставлять регионам больше возможностей в вопросах формирования доходной части собственных бюджетов, больше самостоятельности и полномочий относительно расходов. Это очень неприятная тенденция. Из общего количества 692 местных бюджетов, имеющих межбюджетные отношения с государственным бюджетом, 641 получает дотации из государственного бюджета. То есть почти 93% всех бюджетов - дотационные. Идет усиленная централизация бюджета. А значит, и территориальная, и реальная административная реформы снова откладываются.

Традиционные замечания к социальным вопросам. Многие еще помнят горячую дискуссию, возникшую в 2009 году между секретариатом президента и правительством Тимошенко (а раньше, кстати, и правительством Януковича тоже). Во время премьерства Юлии Владимировны регионалы, которые тогда были в оппозиции, почти единодушно согласились с предложением президента Ющенко повысить минимальные пенсии до прожиточного минимума, поскольку это - конституционная норма. Для этого пришлось найти дополнительные 5 млрд. грн., но в 2009-м впервые за последние годы была соблюдена эта принципиальная конституционная норма.

Что происходит сейчас? Если взять запланированные на 2012 год социальные стандарты в среднем на одного человека - и для детей в возрасте до шести лет, и для детей от шести до 18 лет, и для нетрудоспособных лиц (то есть фактически для пенсионеров), то уже сегодня по большинству из этих показателей социальный стандарт должен быть выше, чем запланированный на конец следующего 2012 года.

Если говорить о пенсионерах, то согласно проекту бюджета с 1 декабря 2012-го выплаты для нетрудоспособных, то есть прожиточный минимум, на который будет равняться пенсия, составят 884 грн. Хотя, по моим подсчетам, прожиточный минимум уже на 1 января 2012 года составит около 900 грн. Это означает, что правительство Н.Азарова продолжает практику предшественников - недоплачивать пенсионерам 30-70 гривен в месяц.

Второе принципиальное замечание к социальной части. Виктор Янукович впервые и абсолютно справедливо поручил правительству категорически выбросить и из бюджета, и из правительственной лексики в целом понятие «гарантированный минимум». Оно касается малообеспеченных семей. Согласно украинскому законодательству помощь малообеспеченным семьям (как взрослым, так и детям) должна предоставляться исходя из единого социального стандарта - прожиточного минимума. Однако денег в бюджете не хватало, и Минфин много лет назад придумал термин «гарантированный минимум». Вот и получается, что взрослому в малообеспеченной семье «гарантируется» всего 20% прожиточного минимума, а ребенку - 50%. Малообеспеченные семьи у нас в Украине не такие организованные, как чернобыльцы или «афганцы». Этим и пользуются правительство и парламент из года в год. Продолжена эта позорная практика и в проекте бюджета на 2012 год.

Решение этих двух вопросов, по моим подсчетами, могло бы стоить бюджету приблизительно 15-18 млрд. грн. Конечно, сумма огромная, и вроде бы где ее взять? Но вместе с тем, например, правительство предлагает увеличить более чем на 25% тарифные ставки (должностные оклады) первого разряда, а значит, и тарифные ставки остальных разрядов единого классификатора.

Я ничего не имею против увеличения зарплат учителям, медикам и т.п., но в кризисных условиях это явно противоречит логике сдержанного роста заработных плат в государственном секторе, что сейчас широко практикуется в большинстве даже развитых стран, не говоря уж о «пациентах» МВФ. Это во-первых.

А во-вторых, получается, что в то время, когда мы не можем выполнить конституционные обязательства перед пенсионерами и малообеспеченными семьями, резко увеличивается зарплата всего государственного аппарата. Я считаю, что это не является ни социально справедливым, ни взвешенным экономическим решением.

Еще одно принципиальное замечание: совсем неясно, каким образом бюджет отвечает амбициозной президентской программе реформ. Фактически они не связаны между собой: программа Януковича существует сама по себе и бюджетом не подкрепляется.

Насколько я понял, программа реформ президента Януковича - это прорыв в приоритетных сферах: в энергетике, аграрном секторе, инфраструктуре и т.п. А в бюджете традиционно на несколько процентов по сравнению с 2011 годом увеличены расходные статьи, и никакие приоритеты не выделяются.

Кроме того, был очень пафосно провозглашен ряд действительно важных национальных проектов. Но из всех этих проектов финансируются только 100 млн. грн. на перинатальные центры. И все. Больше на национальные проекты не выделяется ни копейки.

Сколько разговоров было о малом и среднем бизнесе? А на деле на кредиты этому бизнесу планируется позорная цифра - 10 млн. грн. Лучше бы совсем забрали микрокредитование и не позорились.

Фактически нет ресурсов (заложены мизерные суммы) на поддержку села и, среди прочего, на проведение размежевания земель. И как власть собирается проводить земельную реформу, если земли до сих пор не распределены между коммунальной и государственной собственностью, абсолютно непонятно.

Я уже не говорю о том, что всегда приложением к бюджету и Государственной программе социально-экономического развития шел перечень тех государственных программ, которые должны были финансироваться из бюджета. Их у нас слишком много - более трехсот, и обычно финансировалось максимум 70-80, а лучше, если бы было еще меньше. Однако перечень был, и таким образом можно было увидеть приоритеты, которые будут финансироваться. Сейчас даже этого нет.

Отсюда следуют и замечания относительного ручного управления бюджетом. Правительство твердо движется в направлении сворачивания количества решений, которые надо принимать при участии парламента. Не готов сказать, хорошо это или плохо, просто отмечаю как факт. Думаю, что в сложившейся сегодня ситуации - больше вреда. Хотелось бы иметь больший парламентский контроль над выполнением бюджета.

Вместо этого что мы имеем? 15 млрд. грн. государственных гарантий и ни единого слова о том, куда они могут пойти, правительство само будет решать, под какие проекты их выдавать. В Фонд регионального развития общей цифрой подано 2 млрд. грн. В принципе, идея такого фонда неплохая, но опять-таки, только правительство будет решать, куда пойдут региональные средства. Вопрос, насколько это распределение будет публичным? И как сделать так, чтобы эти деньги не были направлены исключительно в отдельные регионы, поскольку часто именно так и происходит? Итак, выстаивайтесь, мэры и губернаторы, в очередь в приемные премьера и министра финансов.

Или, отметим, все государственные капитальные расходы сведены в одну цифру, и отдали ее полностью на откуп Минфина. То есть что это будут за капитальные расходы, пока никому не известно.

И, наконец, о самом дефиците бюджета. Формально он зафиксирован в размере 1,6% ВВП. Однако МВФ вполне справедливо настаивает на кумулятивном расчете дефицита государственного бюджета, учитывая дефициты Пенсионного фонда и «Нафтогаза Украины». НАКу, по расчетам экспертов, которые, по моему мнению, являются справедливыми, потребуется около 22 млрд. грн. на покрытие разницы между ценами на закупку импортного газа и ценами его реализации на внутреннем рынке при условии неповышения тарифов. И еще 5 млрд. - это компенсация тарифов на природный газ, реализуемый коммунальщикам. Таким образом, получаем в общем 27 млрд. грн. непокрытых расходов.

При этом в бюджете заложены 12 млрд. грн. в поддержку НАКа путем увеличения ее уставного капитала - то, что делается уже два года, и больше ни копейки. То есть в этом случае закладывается, фактически, скрытый дефицит НАК «Нафтогаз Украины» в размере 15 млрд. грн.

Отдельно следует сказать о самом способе помощи НАКу - увеличение уставного капитала через эмиссию ОВГЗ. Во-первых, вместо того, чтобы заставить больше платить за газ обеспеченных граждан, перекладываем это на государственный долг, читай - на всех жителей Украины. Во-вторых, продолжается опасная практика формирования уставных капиталов государственных предприятий не честно заработанными средствами, а долгами будущих периодов. Напомню, такая идея была впервые заложена в бюджет 2009 года для спасения банков. Банки, судя по всему, не спасли, а безобразную практику распространили на другие структуры. Прямо как в известном никулинском анекдоте - «и зайцев не спасли, и с партизанами неудобно получилось».

В бюджете-2012 закладываются не только 12 млрд. грн. будущих долгов государства для закрытия «дыр» НАК «Нафтогаз Украины», но и еще 5 млрд. грн. таких же «псевдоденег» для аграрного фонда, 1 млрд. грн. - для «Укрэнерго».

Все эти 18 миллиардов необходимо немедленно приплюсовать к дефициту бюджета. По методике МВФ, к дефициту надо прибавить и 15 млрд. грн. государственных гарантий. Вот и получается, что дефицит государственного бюджета у нас не 24 млрд. грн. (1,6%), как записано в проекте на 2012 год, а 24 млрд. плюс 15 млрд. (скрытый дефицит НАКа), плюс 18 млрд. (ОВГЗ для государственных структур), плюс 15 млрд. (государственные гарантии). Вместе получается 72 млрд. грн., то есть почти 5% ВВП. Что недопустимо ни с точки зрения МВФ, ни с точки зрения экономических реалий, ни с точки зрения банального здравого смысла.

Игорь УМАНСКИЙ, экс-руководитель Министерства финансов

- Первое впечатление от проекта бюджета - ощущение какой-то нереальности. Во-первых, из-за очень короткого его текста, из которого вырезаны и вычищены раздражающие нормы, которыми были перенасыщены два предыдущих проекта. Документ чистенький и красивенький, вроде бы.

Во-вторых, ощущение нереальности появляется из-за несовпадения цифр: в основном тексте законопроекта, приложениях, таблицах, пояснительных записках цифры «бьются» на достаточно значительные суммы.

Например, в пояснительной записке доходы бюджета указываются в сумме 334 млрд. грн., а в самом тексте законопроекта- 337,5 млрд. Или трансферты Пенсионному фонду в пояснениях - 48,3 млрд., а в тексте и таблицах - 44,5 млрд.

Совершенно непонятная ситуация с полным не совпадением цифр по госдолгу и по его финансированию - там полный бардак. Например, в приложениях к проекту бюджета есть структура госдолга и по всем годам расписаны объемы погашений и суммы обслуживания. Так вот, эти цифры вообще не совпадают с заложенными непосредственно в проект закона о госбюджете. Если в соответствии с приложениями погашения в 2012 году составят 38 млрд. грн., то в тексте законопроекта заложено почти 60 млрд. На обслуживание госдолга в приложениях фигурируют 15,3 млрд. грн., а в законопроекте - 30 млрд.

Похоже, что Минфин по старой «доброй» привычке заложил «запас прочности» для торговли с депутатами - порядка 5-7 млрд. грн., завысив расходы по статье «обслуживание госдолга».

Кстати, и статистика по госдолгу, судя в том числе и по тексту документов, поданных в пакете с госбюджетом, отражается некорректно. Дело в том, что уже третий год подряд не отражается задолженность Украины перед Россией по Харьковским газовым соглашениям. Речь идет о скидке на газ, которая предусмотрена в размере 100 долл. за 1000 кубометров (там прямая норма и очень короткий текст, который трактовать двояко очень сложно). Так вот: эта скидка должна суммироваться и оформляться как государственный долг Украины перед Российской Федерацией. Ни в документах за 2010 год, ни за 2011-й и ни теперь уже за 2012-й сумма этого долга в общем размере госдолга не отражена. Не отражена по простой, якобы технической причине: на сегодняшний день не утверждена методология учета этого долга. Но если учитывать, то госдолг будет совершенно не в тех объемах, которые предусмотрены в тексте законопроекта. К текущему объему на конец 2012 года необходимо добавить еще около 10 млрд. долл. Итого прямой госдолг составит примерно 500 млрд. грн. (рост за полтора года - 270 млрд. грн., или 120%).

Это только отдельные из неточностей и нестыковок, которыми пестрит проект, в целом составленный крайне неаккуратно и непрофессионально. Ведь вскоре после подачи документа даже лидер фракции Партии регионов Александр Ефремов заявил о нестыковках в проекте на 4-5 млрд. К сожалению, их там намного больше.

Поэтому и возникает ощущение, что нынешний законопроект о бюджете - не реальный документ, а скорее наспех «нарисованная» для каких-то целей презентация. Скорее всего, чтобы кому-то красиво показать: «Посмотрите, раздражителей нет, хорошая картинка, очень позитивная: меньше 10% инфляция, 5% - рост ВВП, 1,6% от ВВП - дефицит бюджета. Красота!».

Но аплодировать не хочется, наоборот, возникает ощущение дежавю... Ситуация очень напоминает ту, которую мы проживали не так давно - в 2008 году.

Помнится, при подготовке проекта бюджета-2009 летом 2008 года (тогда еще тоже был рост экономики) аппарату Минфина не удалось убедить тогдашнее руководство правительства, что необходимо накапливать появлявшиеся дополнительные средства, чтобы легче пережить вероятный кризисный период. Наоборот, в 2008-м несколько раз принимались изменения к закону о госбюджете и увеличивалась социалка. То есть тогда эти деньги банально проели. В этом году уже тоже изменяли закон о госбюджете, и социалку тоже увеличили на сумму около 5 млрд…

Более того, если вы откроете второе приложение к проекту закона о госбюджете на 2012 год, то увидите, что одним из источников финансирования дефицита является единый казначейский счет - на 5 млрд.

То есть мало того, что и сейчас, уже под угрозой кризиса, ничего не накапливается, наоборот, за счет единого казначейского счета еще и предполагается финансировать дефицит госбюджета. Хотя на самом деле это не источник, а просто бухгалтерская проводка.

По моему мнению, как в 2008 году, так и в нынешнем в базу расчетов заложен слишком позитивный макроэкономический сценарий. Весь мир готовится ко второй волне кризиса, думая, как пережить рецессию, а мы продолжаем убеждать себя и всех, закладывая это в основной финансовый документ государства, что в украинской экономике не то что кризиса не предвидится, а она одна-единственная будет расцветать и расти.

Я не верю в насколько оптимистический макроэкономический сценарий и уж тем более в курс 8 грн./долл. на 2012 год. Посмотрим, как он еще до конца нынешнего года удержится, учитывая ситуацию с платежным балансом и отсутствием полноценной программы с МВФ.

Но даже если рассчитывать на рост экономики, налоговые поступления все равно серьезно завышены. Например, непонятным образом предполагается увеличение почти на 17% доходов от налога на добавленную стоимость. Это слишком оптимистично даже с учетом 5-процентного роста ВВП, стабильного курса, умеренной инфляции и т.д. По моим расчетам, поступления от НДС завышены где-то на 8-10 млрд. грн.

Слишком оптимистичны и ожидания по налогу на прибыль, учитывая, что ставка на следующий год снижается с 23 до 21%. В результате можно с уверенностью предположить, что бюджет не доберет до плановых цифр еще от 3 до 5 млрд. грн.

Не лучше ситуация по акцизам с учетом того, что уже в нынешнем году на 30% упало легальное производство водки и совершенно непонятная ситуация с рынком нефтепродуктов (даже не решена ситуация с известной компанией, которая ввозит огромные объемы нефтепродуктов без налогов). По моим оценкам, акцизные поступления завышены где-то на 2-3 млрд. грн.

Отдельный пункт - приватизация, поступления от которой опять предполагаются на уровне 10 млрд. грн. Но даже если, как предполагается, пойдет массовая приватизация энергетики, объем собранных средств по итогам следующего года вряд ли превысит 5 млрд.

Что касается расходов, то за исключением статьи по обслуживанию госдолга, остальные - серьезно занижены. Особенно это касается Пенсионного фонда, «дыра» в котором, как известно, сейчас составляет порядка 40 млрд. грн., которые практически нереально в одночасье сбалансировать иначе, как отказавшись от выплат. Однако оказывается, что уже в следующем году у нас почти не будет дефицита Пенси­онного фонда - всего 2,2 млрд. останется. При этом нет ни одного внятного слова объяснения, каким чудесным образом вдруг так получится. За исключением пространных фраз, что будет расти заработная плата и вступит в силу новое пенсионное законодательство. Но насколько я помню, по расчетам тех же правительственных чиновников, которые подавались, экономия от нового пенсионного законодательства составит всего около 1,5 млрд. грн. в первый год. Конечно, ситуацию с Пенсионным фондом, не видя его собственного бюджета, достоверно оценить невозможно. Но сюрреализм опять же очевиден.

В дополнение к этому прямые дотации из госбюджета, в том числе на финансируемые непосредственно за счет него пенсии, уменьшены в проекте бюджета-2012 по сравнению с нынешним годом на 10,3 млрд. грн. Поэтому я считаю, что цифра в 2,2 млрд. грн. совершенно нереальна и требует, как минимум, детального дополнительного изучения. Ведь если исходить из той динамики, которая была и которая вряд ли кардинальным образом поменяется в следующем году, то, я думаю, порядка 30 млрд. по Пенсионному фонду необходимо будет добавлять. При том что у нас все эти годы практически никогда дефицит Пенсионного фонда полностью не покрывался непосредственно способами, предусмотренными Бюджетным кодексом, т. е. за счет дотаций из госбюджета. Перекрывался он так называемыми займами за счет единого казначейского счета. Понятно, что при хронической дефицитности ПФ эти займы никогда не вернутся.

Несколько статей расходов, которые напрямую должны финансироваться из госбюджета, из него выведены. Это уже своеобразная финансовая алхимия. Например, компенсация НАК «Нафтогаз Украины». Разницу в ценах всегда получал либо напрямую сам «Нафтогаз», либо местные бюджеты, и уже оттуда она выделялась людям. В проекте бюджета на следующий год делается хитрая вещь: эти выплаты выводятся из расходной части (чем она искусственно занижается) и записываются в раздел «финансирование». Покрывать это собираются за счет выпуска целевых ОВГЗ, которыми будут наполнять уставной фонд НАК «Нафтогаз Украины». То есть они увеличивают госдолг, при этом формально не показывая расходы, которые на самом деле все равно будут произведены. При помощи аналогичной «химии» финансируются расходы «Укрэнерго» и «Укргидроэнерго» на 1 млрд. грн. Поэтому, если посчитать 13 млрд. грн. прямых расходов, которые спрятаны в бюджете, то дефицит уже будет не 24, а 37 млрд.

С учетом всех «неучтенных» расходов и завышения доходов, о которых говорилось выше, дефицит бюджета, по моим расчетам, составит порядка 67 млрд. грн. Как следствие, фактические прямые заимствования, которые нужно будет делать в следующем году с учетом этой ситуации, составляют порядка 120 млрд. грн., а не заложенный в проекте 91 млрд. Такая получается картина: сюрреалистический бюджет, якобы красивый, но нереальный с точки зрения макроэкономической модели и также с точки зрения сути.