Реформы Януковича: Газ, нефть, энергетика

Михаил ГОНЧАР, Центр «НОМОС»

Раздел «Реформа нефтегазовой промышленности» вызывает странные ощущения. Сектор, являющийся ахиллесовой пятой экономики и политики Украины, заслужил весьма скромное внимание разработчиков. Такое впечатление, что они руководствовались принципом умолчания или переключения внимания на другие направления. В качестве основных проблем нефтегазового сектора названы только четыре: высокая зависимость страны от импорта нефти и газа при низком уровне собственной добычи (около трети от общего объема потребления в 60,9 млрд. кубометров газа в год); риск сокращения транзита нефти и газа через территорию Украины вследствие износа нефте- и газотранспортных сетей; огромная нагрузка на госбюджет из-за критического финансового положения НАК «Нафтогаз» (долг НАКа в 2009-м составил 2,5% от ВВП); малый объем и низкое качество нефтепереработки. О нефтепереработке практически ничего не сказано, хотя в Украине — шесть нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ), способных не только обеспечить нефтепродуктами потребности страны, но и экспортировать продукцию. Нефтепроводному транспорту вообще — ноль внимания, словно его и нет.

К примеру, объясняется, что риск сокращения транзита нефти и газа через Украину обусловлен исключительно износом нефте- и газотранспортных сетей. Мало того, что в отношении систем магистральных нефтепроводов это не соответствует действительности, а в отношении газопроводов не вполне корректно, так при этом еще и не сочли нужным упомянуть, хотя бы иносказательно, о реальной причине — довольно четко реализуемой политике соседнего государства, направленной на «стимулирование строительства транспортной инфраструктуры для диверсификации рынков сбыта и направлений экспорта российских энергоресурсов на востоке, юге, северо-западе и севере страны» (Энергетическая стратегия России на период до 2030 года). Странно будут выглядеть реформы, когда позиция реформаторов подобна позе страуса с головой в песке.

Фигурой умолчания является не только восточный вектор, но и западный. Ни слова об Энергетическом содружестве, ни слова о принятии закона об основах функционирования рынка газа в Украине, ни слова об Инициативе прозрачности добывающих отраслей. Нет даже намека на необходимость проведения инвентаризации действующих нефте- и газодобывающих скважин и месторождений с целью выяснения и, если необходимо, восстановления госинтересов в этой сфере. Ни слова о Брюссельской декларации 2009 года о модернизации газотранзитной системы. И это при том, что пишется о риске сокращения транзита из-за износа труб! Правда, есть «конфетка» для Брюсселя и МВФ — реструктуризация НАКа и выделение «Укртрансгаза» в отдельное предприятие. Однако это может оказаться, в конечном счете, «конфеткой» для «Газпрома». Такое впечатление, что разработчики нефтегазового раздела не читали, что написано другими или ими же прежде. Например, в разделе «Международная интеграция и сотрудничество», где содержится вполне адекватная констатация — «недостаточный уровень системных реформ и адаптации законодательства к нормам ЕС препятствует интеграции во внутренний рынок ЕС…»

Кстати, присоединение Украины к Договору об Энергетическом содружестве как раз и предполагает имплементацию в национальное законодательство базовых директив ЕС по газу и электроэнергии. Таким образом, можно прийти к выводу, что ни о какой европейской секторальной интеграции в нефтегазовой отрасли речь больше не идет. А без гармонизации нормативно-правовой базы Украины с европейской в энергетическом секторе ЕС вряд ли захочет говорить о полноценной ассоциации, углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли.

«Нафтогаз», похоже, останется заповедником олигархономики, коим является нынче. Единственное, что может щекотать нервы «газовых алхимиков», — это позиция об отмене льготных цен на газ для отдельных отраслей промышленности. Интересная получится президентская реформа, когда параллельно в правительстве Азарова идет лоббирование снижения сниженной цены на газ для химпрома до уровня 170 долл. за тысячу кубометров. Правда, реформаторы от президентской администрации обещают компенсацию в виде отмены обязательной продажи газа собственной добычи НАКу, в виде единой цены на газ и повышения тарифов для населения. Меры логичные, непопулярные, их избегали все правительства, в том числе и возглавляемые нынешним президентом. Но как бы ни вышло так, учитывая украинские реалии предшествующих реформаторских потуг, что «газовые алхимики» сохранят свои преференции, а за них заплатит население, которое переведут на потребление газа «по единой цене», а добываемый в Украине ресурс будет идти на нужды олигархономики.

Опять же — ни слова о диверсификации поставок нефти и газа, ни слова об энергетической независимости. Такое впечатление, что реформаторы выбросили на помойку «Программу диверсификации источников поставок нефти в Украину на период до 2015 года», утвержденную постановлением №1572 КМ Украины от 08.11.2006 г. А там есть пара интересных фраз для ликбеза нынешних реформаторов:

«Як свідчить досвід розвинених країн, зокрема Німеччини, Франції, Італії, Японії, дотримання принципу диверсифікації джерел і маршрутів надходження енергоносіїв є додатковим фактором гарантованості поставок та економічної незалежності країн-імпортерів. Одним із критеріїв диверсифікованості систем енергопостачання в ЄС вважається наявність щонайменше трьох джерел надходження первинних енергоресурсів».

Угадайте, кто был премьер-министром Украины в тот период? Правильно, вдохновитель нынешних реформ, пребывающий сейчас в президентском кресле.

И в заключение — об «индикаторах успеха». Настоящим показателем действенного реформирования энергосектора Украины служили бы цифры, характеризующие состояние энергобаланса страны с указанием доли всех подсекторов энергетики (гидро, атомной тепловой и т. д.), а также доли импортных газа, угля, нефти, тепловыделающих сборок. Динамика процентного соотношения составляющих энергобаланса — с учетом стремления снизить энергозависимость страны до 2014 года — была бы ярчайшим индикатором энергореформ. Но непонятно, почему им считается начало модернизации газотранспортной сети в такой длительный период до 2013 года? В этот период уже должна полным ходом идти реализация ряда проектов из числа предусмотренных мастер-планом. Ну а уровень добычи газа в 23 млрд. кубометров в 2014 году? В 2009-м в Украине добыто 21,35 млрд. Почитали бы Энергетическую стратегию, где показатель 23,2 млрд. кубометров предусмотрен на 2010 год. Такие индикаторы говорят только об одном: реформаторы не очень рассчитывают на успех написанного. Но чтобы было о чем бойко рапортовать, отбивая чечетку перед электоратом в канун следующих президентских и парламентских выборов, лучше взять пониженные обязательства…

Сергей КУЮН,
Консалтинговая группа «А-95»

В части нефтепереработки и рынка нефтепродуктов документ даже сложно назвать программой. Авторы акцентируют проблему только на двух моментах — необходимости модернизации нефтеперерабатывающих заводов и повышения качества нефтепродуктов и системы контроля этого качества. Мягко говоря, это далеко не все проблемы в данной отрасли, а грубо говоря, наверное, и далеко не самые главные. Точечные касания этой темы в документе показывают, что она сшита из лоскутов прежних программ, разработанных в разные периоды последних лет. Ответственные за подготовку таких программных продуктов чиновники, так называемые носители институциональной памяти, часто прибегают к таким приемам. (Подобные «документы» более известны как отписки.)

В данном случае речь о таком подходе сигнализирует пункт, в котором описываются методы повышения качества нефтепродуктов на рынке. По версии авторов, этому будет способствовать разработка графика перехода к стандартам качества ЕС. Дело в том, что такой график имеется, и давным-давно действует. Скажу больше, последние правки в этот график — внедрение с 1 января 2011 года стандарта на нефтепродукты улучшенного качества, во многом отвечающие требованиям Евро-4, — были подписаны в 2007 году Юрием Бойко, нынешним министром топлива и энергетики…

Нельзя отрицать, что модернизация переработки весьма важна для Украины, но от формальной разработки стандартов и графика их внедрения ржавчина на наших НПЗ не отпадет. Опыт России, в частности, показывает: помимо графика необходима госпомощь по части создания привлекательных инвестиционных условий. Это и всяческие отсрочки по выплате налогов, и ликвидация пошлин на ввоз импортного оборудования для нефтепереработки (другого, как правило, просто нет), и премирование производителей топлива повышенного качества (или наказание заводов, выпускающих нефтепродукты по древним стандартам). Кстати, партией власти с подачи того же Бойко в 2007 году в первом чтении проголосован соответствующий законопроект. Снова вопросы: что мешало самой большой фракции Верховной Рады «дожать» этот проект и почему о нем нет упоминания в программе? Это опять же свидетельствует о формальном подходе к подготовке документа, лишенного глубокой проработки, по крайней мере, в «нефтяной» части.

Из важных аспектов, которые должны были найти отражение в программе, необходимо выделить вопросы благоприятной тарифной политики на трубопроводном и железнодорожном транспорте, тарифов на обслуживание нефтегрузов в портах, хотя бы декларации о реанимации нефтепродуктопроводной системы. Ведь какой смысл делать качественное топливо, если всю маржу и качество заберет на себя ржавый и дорогой транспорт с затратной логистикой в портах?

О проблеме качества топлива. Без громких фраз, для начала следовало раз эдак в 10 увеличить штрафы за торговлю «бодягой», вплоть до уголовной ответственности. Думаю, качество топлива на заправках улучшилось бы моментально. Далее: правительство увеличивает налоги на бензин, за последующие два года он вырастет вдвое (с 60 до 132 евро/т). Может, защитим потребителя и «отщипнем» от этих налогов часть, целевым образом направив ее на контроль качества топлива, дорожающего из-за увеличения налоговой нагрузки?

Аналогичный подход необходим и для профилактики ситуации с другим явлением по имени монополизм, о котором в документе снова-таки ни слова. На розничном рынке нефтепродуктов за последние два года оформился самый обычный монополист с долей рынка более 30%, в ряде регионов — более 50%. О нем антимонополисты не говорят ни слова, зато рапортуют о наказании за картельные сговоры в селах типа Нижние Челюсти. В целом результативность борцов за честную конкуренции низка, высоки лишь показатели открываемых дел, а вот с их результативным доведением до конца… В АМКУ накоплен огромный опыт в выявлении нарушений, требуется усовершенствование законодательной базы и иммунитет к соблазнам эти дела сводить к нулю.

Учитывая очевидный формальный характер программы экономических реформ в части рынка нефтепродуктов и нефтеперерабатывающей отрасли, вряд ли необходимо всерьез ее анализировать, рассуждать о недостатках. Лучше судить по реальным результатам и тенденциям. Шаги новой команды пока не вскрыли особой креативности и инновационности в подходах. Объективности ради отмечу наведение порядка в сфере аукционов по реализации украинской нефти и пресечение оптимизации акцизного сбора путем выпуска компонентов бензина в Кременчуге (законопроект №6337 ожидает подписи президента Януковича).

Однако наряду с этим сохраняется и даже увеличивается масштаб откровенно отдающих коррупционным душком аукционов по реализации сжиженного газа госкомпаниями в пользу частных структур. Появляются вопросы относительно эффективного распределения другой продукции этих компаний. Хорошо просматривается желание увеличить давление на участников рынка нефтепродуктов, усилить административное воздействие на рынок путем введения дополнительных патентов и лицензий. Не нужно много ума, чтобы обложить бизнес новыми налогами и дополнительно его зарегулировать, сложнее использовать имеющиеся резервы государственной машины и опыт соседних стран по развитию нефтеперерабатывающей отрасли и системы нефтепродуктообеспечения.

Реформа электроэнергетики

Василий КОТКО, президент Энергетической ассоциации Украины

Реформ, запланированных в электроэнергетике, ожидали давно, поэтому они воспринимаются как назревшие и крайне необходимые. Проблемы и причины их возникновения хорошо известны, потому что переходят из одного документа в другой практически в неизменном виде, поскольку ни одна из ключевых проблем не решалась, а только усугублялась. Всяческой поддержки и одобрения заслуживают задекларированные цели реформы электроэнергетического сектора и предлагаемые шаги для их достижения. А именно: ликвидация перекрестного субсидирования, включая отмену единых цен; завершение приватизационных процессов; реформа ОРЭ; повышение энергоэффективности экономики и др.

Но в реформировании экономики, как и в лечении человека, важным является не только набор средств, но и последовательность их применения. А с учетом потерянного времени — еще и темпы необходимых изменений.

И здесь не со всеми положениями Программы можно согласиться. В частности, «полное приведение тарифов для населения к экономически обоснованному уровню» планируется на втором этапе реформ, то есть до конца 2012 года. Но решение таких ключевых для экономики страны проблем, как энергосбережение, создание привлекательного инвестклимата и улучшение финансово-экономического состояния энергопредприятия еще два с половиной года останется декларацией, если безотлагательно не решить проблему ликвидации перекосов в системе ценообразования. Именно тарифная реформа является залогом успешности всех остальных преобразований в электроэнергетике.

Перекрестное субсидирование из-за тарифов на электроэнергию одних потребителей электроэнергии другими приобрело в Украине невиданные в мировой практике масштабы и полностью исказило систему ценообразования. Эта раковая опухоль стала непреодолимым тормозом как реформирования оптового рынка электроэнергии, так и реализации программ энергосбережения. Она сводит на нет все усилия, направленные на развитие энергетики на здоровых началах.

Соотношение тарифов для промышленных и бытовых потребителей не имеет аналогов в других странах мира. В Украине для промышленности электроэнергия втрое дороже, хотя энергообеспечение населения требует значительно больших затрат. Завышенные на 25—30% тарифы на электроэнергию для промышленности понижают ее конкурентоспособность как на внутреннем, так и на внешних рынках. Все развитые страны отказались от тарифного субсидирования населения, отдав преимущество адресной поддержке бедных. Если в 2000 году размер дотаций в Украине составлял 1,3 млрд. грн., то в 2009-м уже 18 млрд. грн., что увеличило оптовую цену на 30%.В этом году прогнозируется дальнейший рост дотаций до 24 млрд. грн. Поэтому не воспринимается отсрочка в Программе ликвидации системы перекрестного субсидирования еще на два с половиной года, за которые абсолютно бессмысленно будет потрачено на дотации платежеспособным и откровенно богатым гражданам не менее 30 млрд. грн.

Безосновательным также кажется срок «обеспечения независимого статуса регулятора» аж в конце 2012 года. Ведь выполнение именно этого пункта программы является определяющим для инвестиционной привлекательности энергосектора, без чего нечего надеяться на успешную приватизацию энергокомпаний. Поскольку подготовка к приватизации как распределительных, так и генерирующих компаний требует значительного времени (от полугода до восьми месяцев), было бы целесообразно обеспечить выполнение этого пункта Программы по крайней мере на полтора года раньше.

Вопрос, на котором хотелось бы остановиться отдельно, — это переход от модели единого покупателя к прямым договорам и балансирующему рынку. Проект такого перехода и необходимая нормативная база наработаны. Единственное, что тормозит внедрение новой модели рынка, — это гипертрофированное перекрестное субсидирование населения из-за тарифов на электроэнергию, незавершение приватизации и система единых цен. Даже в соответствии с программой решение указанных вопросов планируется завершить в 2012 году. Учитывая это и почти десятилетнюю задержку с началом реформы ОРЭ, ее можно было бы закончить в более короткие сроки — в 2013 году.

Почему так важно ускорить введение большинства намеченных мер? Поскольку потрачено слишком много времени, тепловая генерация и энергоснабжающие компании длительное время деградируют, и это становится реальной угрозой энергетической безопасности страны. В то же время быстрое проведение реформ способно остановить этот негативный процесс и обеспечить возрождение отрасли.

И последнее, на чем хотелось бы остановиться, — это предусмотренное Программой повышение эффективности управления государственными энергетическими компаниями. Заметим, что в госсобственности остаются атомная и гидрогенерация, магистральные сети электропередачи и диспетчеризация объединенной энергосистемы. В целом это приблизительно половина всего энергосектора, а поэтому проблема улучшения управления этими предприятиями действительно важна. Как путь достижения этой цели Программа определяет корпоратизацию и повышение прозрачности работы указанных предприятий.

Вместе с тем, по нашему мнению, достичь эту цель невозможно без устранения зависимости государственных компаний от политического влияния. До тех пор, пока не прекратится смена руководителей крупных государственных компаний и предприятий после прихода каждого нового правительства, качество управления предприятиями не улучшится. Карьера нынешних руководителей государственных предприятий абсолютно не зависит от результатов их работы, а полностью связана с лояльностью политических сил, находящихся при власти. И если эту ошибочную практику не изменить, никакая корпоратизация не поможет, да и достичь прозрачности будет трудно.

ЖКХ, сельское хозяйство