Реформы Януковича: Бюджет, налоги, финансы, дерегуляция

Валерий ГЕЕЦ, директор Института экономики и прогнозирования НАН Украины:

— Что касается программы как таковой, то в целом она соответствует требованиям времени, довольно системно выстроена и дает ответы на целый ряд актуальных проблемных вопросов.

Как известно, ключевой вопрос — это стабилизация государственных финансов и финансовой системы вообще. Она требует взаимосвязанности, в первую очередь фискального и монетарного секторов. Но поскольку к программе не приложены соответствующие расчеты, документ кажется несколько декларативным, а поэтому обязывает к детализированным расчетам сценарного подхода. То есть, мы можем говорить, что акцент сделан правильный, но возникает целый ряд дополнительных вопросов, все еще требующих адекватных ответов, а они не до конца понятны, поскольку государство взяло на себя чрезмерные обязательства. Особенно это важно потому, что в мире, по моему мнению, уже началась вторая волна кризиса. Соответственно, это может снова привести к снижению спроса и цен на продукцию металлургической промышленности. И также негативно будет влиять на динамику отечественной экономики, чересчур зависимой от состояния экспортного сектора, и соответственно, бюджетных поступлений.

Сейчас под председательством премьер-министра создана рабочая группа, задачей которой является разработка конкретных механизмов реализации программы. Но эта рабочая группа, как и правительство в целом, оказались в определенной системе политических противоречий. Речь идет не о противоречиях между отдельными партиями или блоками, а только о политических, повлиявших на содержание самой программы. Что имеется в виду?

В документе задекларированы довольно амбициозные социальные цели, реализовать которые в краткосрочной, и даже в среднесрочной, перспективе будет очень непросто. Более того, сначала придется пойти на серьезные ограничения, особенно в бюджетной сфере, ведь социальные обязательства государства, в соответствии с действующей законодательной базой, чрезмерны. Это не только моя точка зрения, но и многих авторитетных отечественных и международных экспертов.

И перед правительством, и перед парламентской коалицией стоит непростая задача — провести ревизию этих обязательств, без чего невозможна финансовая стабилизация. Здесь можно сослаться на опыт многих стран. Например, в Венгрии перед реализацией соответствующей программы финансовой стабилизации были четко скоординированы действия не только между местным правительством, центральным банком и парламентом, но и с европейскими структурами, МВФ и Всемирным банком.

Перед нами стоит аналогичная задача, для решения которой потребуются абсолютная поддержка в парламенте и понятные действия со стороны оппозиции, поскольку на карту поставлено будущее Украины.

Есть еще очень важный аспект и в вопросах регуляторной реформы. Как я уже отмечал, продолжать раздавать новые социальные обещания довольно опасно, но вместо этого можно, и даже необходимо, предлагать и реализовывать другие решения. Например, сегодня более 40% трудоспособного населения недовольны и не хотят работать в частном секторе. Одна из причин такого недовольства — система найма и увольнения с работы, не соответствующая интересам людей. То есть, должен быть отработан соответствующий комплекс регуляторных действий. Но существует еще один очень важный вопрос. Это то, как человек овладевает спецификой своей профессиональной деятельности, и как работают социальные лифты. Как они двигают человека между отдельными социальными уровнями. Эти вопросы надо решать немедленно, поскольку ограничения в социальной сфере неминуемы. Кроме того, для их ослабления необходима бюджетная компенсация за счет тех, кто избегает налогов и имеет чрезмерные доходы и монопольный контроль, позволяющий получать сверхприбыли.

К этим вопросам необходимо вернуться в деталях, тем более что это поможет разрешить противоречия между социальными обязательствами государства и механизмами, формирующими удовлетворенность человека собственным социальным статусом.

Задача дальнейшего расширения приватизации и сокращения доли государственной собственности до 25—30% вступает в противоречие с настроениями населения, почти 65% которого отрицательно относится к большой приватизации. Это создает нестабильный политический фон для будущих выборов. Поэтому, если такие намерения действительно существуют, надо коренным образом изменить подходы к приватизации, особенно в части того, чтобы обезопаситься от монопольного контроля над собственностью, обеспечения транспарентности самой приватизации.

Земельную реформу, как и административно-территориальную, в документе фактически пропустили, хотя и были сделаны отдельные правильные акценты. Декларируется необходимость введения рынка земли — это абсолютно правильно, это надо делать как можно скорее. Но при этом крайне необходимо решить вопросы разрешительной системы: кому можно продавать, как этой землей должен распоряжаться владелец, и как она должна использоваться.

Региональная реформа, заложенная в программе, должна быть дополнена комплексной административно-территориальной, иначе она полноценно не заработает. Об этом была достигнута договоренность во время неоднократных дискуссий, но из-за высокой социальной чувствительности административно-территориальную реформу сделать быстро не удастся — база для нее фактически не готова. Поэтому соответствующим институтам, в том числе Национальной академии наук, целесообразно определить сроки и дать поручение разработать необходимые мероприятия. Тогда региональная реформа получит базу, на которой можно серьезно двигаться вперед.

Виктор ПИНЗЕНИК, экс-министр финансов,
председатель Украинского фонда поддержки реформ

Программа системная, охватывает почти весь спектр необходимых стране реформ. Это профессиональный документ, который готовили специалисты. В части главного вызова для страны — большого бюджетного дефицита и нарастающего государственного долга — ответов в соответствующем блоке нет, он скорее декларативный. Но такие ответы есть в других разделах. Изменения в пенсионной системе и энергетическом секторе — шаги в правильном направлении. Однако глубина этих реформ и сроки их реализации (преимущественно результативные только в следующем году) недостаточны для немедленной и столь необходимой реакции на критическую нехватку средств в государственной казне. Тем более что некоторые меры других разделов усилят бюджетный дефицит.

Неправильной является норма, касающаяся повышенных стандартов начисления пенсии за продолжение работы после установленного пенсионного возраста. Любой год работы должен иметь стандартную денежную оценку. Очень нечеткие формулировки не позволяют утверждать о намерениях отменить специальные пенсии. Существует конфликт отдельных норм. Правильная позиция в отношении сокращения налоговых льгот никак не согласовывается с предложением о предоставлении новых льгот в налогообложении.

Оставлена без внимания очень важная проблема — реформа системы власти. А это не только экономия средств. Это способ создания эффективной властной «машины». Без такой реформы правильные вещи относительно дерегуляции не имеют шансов на реализацию.

Эти и некоторые другие вещи можно уточнить. Ключевая проблема программы не в этом. Есть ли у этой программы заказчик (потребитель), есть ли политический запрос на предложенные реформы? Ответ на этот вопрос легко найти в действиях, которые декларировала, декларирует, а главное, осуществляет нынешняя власть. Поскольку они диаметрально противоположны заложенным в программе. Ярким примером этого является государственный бюджет на 2010 год — главный документ в плане реализации реформ. Программа предусматривает сокращение дефицита бюджета в текущем году до 5,3% ВВП с тем, чтобы при ежегодном сокращении его на 1% довести дефицит до уровня 2% ВВП в 2013—2014 годах. Вместе с тем реально в бюджете текущего года дефицит составляет почти 16% ВВП. Именно такая сумма дефицита набегает наряду с официальной цифрой бюджета в 57,7 млрд. грн. вместе с суммами расходов на рекапитализацию банков, дотаций на газ, суммами завышенных доходов бюджета и т.д.

Складывается впечатление, что подготовленный документ имеет единственное назначение — Международный валютный фонд, возможность получения средств от него. Поскольку при условии отсутствия политического запроса на изменения правильные намерения так и останутся на бумаге, а пятилетка реформ умрет, так и не родившись.

Реформа межбюджетных отношений

Юрий ГАНУЩАК, эксперт по вопросам местного самоуправления:

— Назвать предложенные в соответствующем разделе программы меры реформой было бы слишком смело. Это скорее косметический ремонт бюджетной системы, внедрение определенных изменений, которые были подготовлены в рамках нового Бюджетного кодекса в 2009 году. Серьезная реформа межбюджетных отношений предусматривает формирование межбюджетных трансфертов, исходя из социальных стандартов. Однако это невозможно без реформирования местного самоуправления в целом и административно-территориального устройства как составляющей этой реформы. Кстати, Минфин готов и поддерживает эти реформы, о чем прозрачно намекает в разделе.

Оценка состояния местных бюджетов изложена в основном правильно, хотя и неполно. Настораживают меры по повышению автономности местных бюджетов. Реально и сейчас нет ограничений в определении направления использования средств. Однако отмена секторальных нормативов, которая предлагается в программе как средство оптимизации сети бюджетных учреждений, на самом деле позволит Минфину избежать ответа на вопрос, на примере какой конкретной административно-территориальной единицы осуществлялись расчеты таких нормативов. Ведь только так можно оценить достаточность ресурсов для осуществления бюджетных программ. То есть мы возвращаемся в 90-е годы прошлого века, когда Минфин давал один бюджетный показатель без расшифровки, мол, «там все учтено, и ни в чем себе не отказывайте».

В части бюджета развития довольно обнадеживает декларация по поводу «создания основных законодательных принципов и критериев распределения инвестиционных субвенций». Хотя в правительстве уже более полугода лежит законопроект, предусматривающий такие механизмы, однако они слишком прозрачны и не дают возможности вручную управлять средствами, например через стабилизационный фонд. Для этого потребуется внедрение не просто «среднесрочного планирования», как в программе, а среднесрочного бюджетирования, то есть утверждение в бюджете назначений на несколько лет, что даст возможность распорядителям брать долгосрочные бюджетные обязательства, корректно проводить тендерные процедуры и снижать стоимость закупок. Это как раз не очень-то нравится ни правительству, ни политикам, поскольку, кроме прочего, существенно сужает поле для маневра средствами.

Спорными являются источники формирования бюджета развития местных бюджетов, особенно такие, как часть налога на прибыль и подоходный налог с граждан. И если правительство готово брать на себя риски несбалансированности местных бюджетов из-за резких различий и непостоянства такого источника, как налог на прибыль, то подобную инициативу следует приветствовать. В конце концов, правительство и так очень рискует, обещая ввести налог на недвижимость. До сих пор все проекты этого закона предусматривали вывод из-под налогообложения 95—99% недвижимости, и все равно за них не голосовали в зале те, кто составляет оставшиеся 1—5% владельцев. В то время как совершенствование взимания платы за землю, привязка базы налогообложения к рыночной стоимости земли, предоставление права органам местного самоуправления устанавливать ставки этого налога — эти реальные шаги по усилению финансовой основы самоуправления — не освещены в разделе программы. Кстати, Ассоциация городов Украины уже лет эдак пять предлагает всем правительствам соответствующий законопроект, поскольку такая схема отвечает принципам, определенным в Европейской хартии местного самоуправления.

Лучшим подтверждением лукавости мероприятий являются индикаторы успеха — единственное, за что с авторов потом могут спросить. Так, «отсутствие полномочий на местном уровне, не подкрепленных ресурсом» легко подтверждается тем, что проверить этот параметр после отмены секторальных, то есть отраслевых, нормативов бюджетной обеспеченности, будет невозможно. Увеличение удельного веса местных бюджетов в общем фонде сводного бюджета до 50% достигается механическим переводом части общегосударственных программ в местные, например, дотаций Пенсионному фонду. Ведь пенсионеры живут на местах, так почему бы не отнести эти расходы к местным? Уже сейчас за счет того, что в местные бюджеты в виде субвенций передаются средства на финансирование программ социальной защиты, можно искусственно увеличить долю местных бюджетов почти на треть и бодро дурачить избирателей и европейское сообщество, что у нас самоуправляющиеся бюджеты уже почти такие же, как в Европе.

Ну и, наконец, смехотворное увеличение доли собственных доходов местных бюджетов за пять лет только на 10%, то есть с 10 до 11%, свидетельствует о том, что на самом деле на внедрение реальных источников наполнения местных бюджетов надежды у авторов нет, и введение налога на недвижимость — fata morgana.

Реформа налоговой системы

Леонид РУБАНЕНКО, президент Союза налоговых консультантов Украины

На сегодняшний день складывается очень интересная ситуация с экономическими реформами, и прежде всего в сфере налогов. Имея огромный потенциал, новая власть потратила уже почти сто дней на разработку этих реформ. Хорошо это или плохо?..

Кстати, пример слишком быстрой работы над законодательным актом по налогообложению уже есть — это участь законопроекта №6337. Проголосован он был 20 мая с.г., но по крайней мере по состоянию на 3 июня документ еще не обнародован. Почему? Потому что очень противоречивые нормы для бизнеса были заложены в него. Точнее сказать нельзя, ведь нет документа как такового, и понять, какие предложения были учтены при втором чтении, а какие — нет, пока невозможно.

Другой пример — организация работы над проектом Налогового кодекса. Есть, в конце концов, политическая воля для его принятия в ближайшее время, соответственно построена и работа над ним.

Министерство финансов определенно решило выполнить свою работу качественно. Я не являюсь защитником чиновников этого государства, но когда посмотрел на женщин, работающих почти круглые сутки, выдерживая давление руководства и требования представителей бизнеса, размышляя над каждой строкой проекта кодекса, то не хочу понимать тех «умников», которые привыкли критиковать «вообще», а сейчас пытаются рассказывать о «кулуарной работе» над этим проектом.

На самом деле есть пока единственный официальный документ от Минфина в виде презентации под названием «Реформа налоговой системы Украины в контексте подготовки проекта Налогового кодекса Украины», который можно анализировать. Остальное — рабочая ситуация.

В этом документе есть положительные моменты. Это прежде всего приближение налогового учета к бухгалтерскому, внедрение инвестиционно-инновационного кредита, перенос налоговой нагрузки с мобильных факторов производства — труда и капитала — на потребление, ресурсные и экологические платежи, еще много предложений, которые бизнес воспримет как полезные.

Однако в этом материале содержатся экономически необоснованные предложения, не имеющие, по мнению специалистов, права на жизнь в кодексе. Например, в разделе налога на прибыль предлагается исключать затраты на приобретение товаров, работ, услуг у физического лица-предпринимателя, который платит единый налог, из состава затрат налогоплательщика; в разделе налога с доходов физических лиц хотят ввести уплату авансовых платежей самозанятыми лицами от ожидаемого дохода (прибыли), да еще и не ниже платежей предыдущего периода; в направлении усовершенствования администрирования налогов и сборов предлагают усилить имущественную ответственность налогоплательщиков за погашение налоговой задолженности, в том числе за счет обращения на имущество основателей, независимо от организационно-правовой формы хозяйствующих субъектов. И этот перечень, к сожалению, не является исчерпывающим.

Если кратко подытожить влияние подобных норм на развитие экономики страны, то это полное разрушение легального бизнеса в государстве Украина. Но речь идет, вроде бы, не о таких явлениях, а наоборот.

Этому можно противопоставить только убедительные аргументы, чем сейчас методично занимаются многие представители бизнеса, еще не утратившие надежду перестроить не просто законодательные нормы, а отношение общества к бизнесу.

Мы сейчас ищем новые основания для понимания всеми того, что должна быть введена равная ответственность как налогоплательщика, так и представителя контролирующего органа за нарушения в процессе начисления и уплаты налогов и сборов. Но в проектах пока что главный, он же единственный враг — налогоплательщик.

Мы часто являемся свидетелями такой картины: налоговый милиционер или прокурор, который ездит на работу на собственном новом шикарном «мерседесе», рассказывает что-то поучительное о недоплате налогов предпринимателю, у которого корейский «туксон» уже скоро развалится на ходу. До каких же пор общество, а в большей степени власти будут закрывать на подобное глаза?

Я глубоко убежден, что норма, согласно которой должностное лицо налогоплательщика будет привлекаться за нарушение налогового законодательства не к уголовной ответственности, а к экономической, и облегчит условия ведения бизнеса, и увеличит поступления в бюджет. И такая норма в проекте кодекса 2007 года была прописана, но увидим ли мы ее сейчас — вопрос.

Довольно много замечаний у бизнеса к процедурам администрирования налогов, и мы еще надеемся на совместную работу в этом направлении с представителями и Минфина, и ГНАУ.

Есть и принципиальные вещи, например, обеспечение сохранения права на составление консолидированной налоговой отчетности при налогообложении налогоплательщиков, имеющих филиалы; решение участи вексельной формы расчетов при растаможивании товаров, ввозимых производителями для собственных нужд; противодействие протаскиванию таких противоречивых механизмов администрирования, как лишение плательщиков НДС права на составление налоговых накладных, и т.п. Насчет всех этих норм бизнес имеет свою позицию и будет за нее бороться.

Есть также достаточно новые темы для определения в налоговом законодательстве. Их подбросила жизнь и тщательное изучение бизнесом Хозяйственного и Гражданского кодексов. Речь идет, прежде всего, о необходимости четкого определения в налоговом законодательстве операций по управлению активами, продаже прав на использование выгод от сокращения выбросов парниковых газов, налогообложению операций по принудительной продаже имущества должников, администрированию налогов во время реорганизации предприятий. Эти, а также другие конкретные вопросы специалисты от бизнеса уже осветили при сотрудничестве со специалистами Минфина и ГНАУ, и остается ждать соответствующей реакции в виде статей Налогового кодекса.

Одно обязательно хотелось бы подчеркнуть: на будущей неделе на сайте Министерства финансов будет обнародован проект Налогового кодекса. Это будет отображение позиций специалистов от исполнительной власти, но именно этот документ нужно наиболее тщательно изучить и проработать бизнесу, его специалистам с подачей своих конкретных замечаний и предложений, с обоснованием и в определенный срок. Конечный результат будет зависеть прежде всего от нас, а также, конечно, от народных депутатов, с которыми бизнесу также необходимо работать профессионально и своевременно.

Александр САВЧЕНКО, экс-заместитель министра финансов, президент ГО «Народні фінанси»

Моя оценка качества Программы экономических реформ на 2010—2014 годы весьма умеренная. С одной стороны, авторы понимают (с разной степенью глубины) большинство проблем нашей нереформированной за последние 10—12 лет экономической системы. Это — большой плюс программы. Но, с другой стороны, дальше очень умеренных и осторожных, более того, очень общих и неконкретных рекомендаций и обещаний (это не реформы...) они не идут. Возникает принципиальный вопрос: такая сдержанность и поверхностность идут от:

— непонимания реального состояния дел;

— нехватки времени и интеллектуальных ресурсов для разработки мер по реформированию украинской экономики;

— страха от того, что реальные реформы не только не принесут политических дивидендов, а наоборот, нанесут политические убытки?

Считаю, все эти факторы влияли на конечный текст программы.

Далее я хотел бы остановиться на разделе «Развитие финансового сектора». Перечитав его несколько раз, я насчитал около 30 советов или шагов, с которыми полностью согласен! Ну как можно быть не согласным с такими рекомендациями:

— усиление координации НБУ и Кабинета министров Украины в решении задач поддержки ценовой стабильности;

— доработка законодательства для облегчения процесса слияния банков;

— реформирование процедуры банкротства;

— создание новых инструментов снижения валютных рисков, в том числе с участием НБУ;

— создание единой системы депозитарного учета ценных бумаг и т.д.

Но если взять рекомендации, где можно увидеть хоть какую-то конкретику, там возникает множество вопросов. Так, авторы предлагают:

«Для снижения доли проблемных активов необходимо: выбрать и реализовать модель реструктуризации проблемных активов в банковской сфере, например, создать банк проблемных активов или переходный банк (с привлечением государства или частных инвесторов)».

Идея создания «плохого», «санитарного», «переходного» банка была предложена Всемирным банком уже в первые месяцы начала кризиса. Я последовательно выступил критиком такого проекта, понимая, что в Украине такой банк будет действовать очень коррупционно. Что предлагается: за счет бюджета (наших с вами денег) чиновники будут менять плохие активы (дырки от бубликов) банков (причем самых плохих банков!) на реальные миллиарды гривен! Понятно, что число миллиардеров (по крайней мере, гривневых) в результате такого обмена увеличится. Наивность специалистов Всемирного банка можно понять, как и время для таких рекомендаций (денег не только в Украине, но и в мире тогда, в конце 2008 года, не было). Но наши специалисты, по крайней мере, сегодня должны понимать все риски такого проекта... При этом создание «переходного» банка сейчас, за счет дефицитного бюджета(!), когда денег в мире уже очень много, выглядит странно... Значительно лучшей рекомендацией (кстати, она не требует каких-либо средств) является создание прозрачного, честного, открытого рынка банковских активов, в том числе и проблемных!

Я мог бы приводить другие конкретные рекомендации авторов программы, которые также сомнительны. Но лучше, пусть это и нескромно, процитирую то, что я писал сразу после победы Виктора Януковича:

«После завершения выборов нового президента Украины как грибы начали расти новые антикризисные программы. Прочитав некоторые из них, я понял, что Украину могут ожидать новые проблемы, рожденные непрофессионализмом их авторов, их неинтегрированностью в современную систему экономических знаний и дискуссий.

Например, даже рекомендации МВФ и Всемирного банка Украине сейчас уже в некоторой степени устарели, поскольку базировались на докризисном понимании экономической реальности. Нужны довольно мощные фильтры для того, чтобы поднять существующий уровень экономических дискуссий и программ на современный уровень. Один из таких фильтров — конкретность!»

Чтобы не быть голословным, на протяжении ряда недель через «Зеркало недели» я предложу несколько практических рекомендаций НБУ и правительству, которые, с одной стороны, могут быть выполнены за короткий промежуток времени, с другой — будут довольно действенными. Однако даже они требуют определенных профессиональных знаний, минимального идеализма, а главное — критической массы новых руководителей, которые понимают проблему и нацелены на результат, заключающийся в следующем:

1) экономика растет;

2) финансовая система стабильна (не склонна к кризисам);

3) доходы населения растут на базе роста экономики;

4) денежные накопления людей не разворовываются и не обесцениваются;

5) банки не спекулируют, а кредитуют экономику и людей;

6) рост цен на товары и активы приближается к европейскому уровню (по крайней мере, меньше 10%).