Мануал к бюджету, или Маленький шажок навстречу

Жители крупных городов, начиная со столицы, любят поворчать на тему «понаехавших» провинциалов. Замечено, что с особым удовольствием заводит такие разговоры вчерашняя лимита. «Киев (Донецк, Львов, Одесса — нужное подчеркнуть) не резиновый», — бухтят они. Теперь, ничего не поделаешь, придется потесниться. Бюджетный кодекс, разработанный Кабмином Азарова и принятый в первом чтении Радой, сделает разницу в уровне жизни между малыми городами и мегаполисами еще заметнее, чем есть сейчас. Богатые станут чуть богаче, бедные — беднее. Так, по крайней мере, считают представители местных властей…

Сам премьер, представляя законопроект, утверждал, что теперь местные советы наконец-то получат средства на проекты развития территорий за счет того, что многие налоги и сборы передаются на местный уровень. Объем дополнительных ресурсов глава правительства оценивал в 12 млрд. грн. Правда, при внимательном изучении выясняется: чем крупнее субъект самоуправления, тем лучше ему живется — больше всех выигрывают от нового Кодекса города Киев и Севастополь, бюджет АРК, областей, чуть меньше — областных центров, а вот уровнем ниже все гораздо сложнее… Скажем, города обласного значения оставляют себе 75% подоходного налога, тогда как районного — только четверть. Областные бюджеты аккумулируют плату за все виды алкогольно-табачных лицензий и половину платежей за пользование природными ресурсами.

Теоретически чиновники Донецкой области должны были после принятия Кодекса прыгать от радости и петь осанну своим ребятам в Киеве. Именно донецкие клерки были, есть и остаются самым передовым отрядом правящей партии. Именно здесь рождались и оглашались на всю страну требования о децентрализации власти, финансовой самодостаточности регионов и правах территориальных громад на решение собственных проблем своими силами. Первые наброски этих идей, легших в основу бренда «Партия регионов», сформулировал еще в середине 90-х Владимир Рыбак, тогда мэр Донецка…

Его преемник, нынешний донецкий мэр Александр Лукьянченко поначалу излучал позитив по поводу нового Бюджетного кодекса. «Если мы получим 3% от прибыли (налога на прибыль, — Е.Ш.), то это основные ресурсы, которые будут направлены не на проедание, а на развитие территориальной громады… Теперь появляется мотивация для участия в улучшении, создании климата наибольшего благоприятствования», — заверял градоначальник. Позже он, однако, обмолвился, что группа донецких специалистов намерена в скором времени предложить свои «замечания» к правительственному документу.

О том, что это могут быть за замечания, обмолвился губернатор Донецкой области Анатолий Близнюк, в бытность свою председателем облсовета посвятивший массу сил борьбе за расширение прав органов местного самоуправления. «Я вижу много новаций, которые надо увидеть в том смысле, как реально они будут подкреплены финансово», — заявил он.

Если развить мысль, то сегодня существуют огромные проблемы с тем, чтобы вывести баланс между новыми полномочиями и их финансовым наполнением. По сути, местные власти региона примерно знают, сколько они дополнительно получат — по предварительным данным, около 400 млн. грн. в год, при том, что утвержденный сводный бюджет Донецкой области составляет сегодня 5,63 млрд. грн. Но на местах, как выяснилось, нет ни малейшего представления, какие именно программы «развития» следует из этих денег финансировать. Тем более что, собственно, бюджет развития, выделенный отдельной строкой в проекте Кодекса, наполняется за счет только одного нового источника — части налога на прибыль. Все остальные — хорошо забытые старые: единый налог, межбюджетные субвенции и кредиты, доход от продажи земельных участков и пр.

«Когда мы взялись участвовать в проекте по развитию местного самоуправления, то оказалось, что только крупные города имеют хотя бы среднесрочные стратегии развития. А в районах отсутствие таких стратегий приводит к тому, что любые дополнительные деньги тратятся на какие-то точечные мероприятия, без всякой перспективы», — рассказал корреспонденту «ЗН» глава Донецкой организации Комитета избирателей Сергей Ткаченко. Он также вспомнил свои дискуссии с председателем Новоазовской райадминистрации, который презрительно фыркал на все документы с планами развития малого и среднего бизнеса, будучи уверенным, что проще выпросить деньги у Владимира Бойко. В приемной металлургического магната чиновники с Азовского побережья Донбасса вообще проводят больше времени, чем на своих рабочих местах…

Стараниями областных властей, КИУ и привлеченных специалистов планы стратегического развития разработаны для упомянутого Новоазовского района, городов Артемовск и Ясиноватая. Донецк, как город богатый, нанял институт «Гипроград» для создания Генерального плана. Фонд Рината Ахметова «Эффективное управление» добровольно взялся писать стратегию для всей области.

Но и только. В других городах, городках и поселках эта работа практически не ведется. Интересно, вспомнил ли Николай Азаров, пропагандируя тезисы о программах развития территорий, что в последний раз клерки исполкомов малых городов Донбасса проходили обучение по составлению таких программ в 2003 году в рамках проекта USAID?

Председатель Донецкого областного совета Андрей Шишацкий в комментарии «ЗН» изложил свою модель развития межбюджетных отношений, которая в нынешних реалиях может оказаться невыполнимой в силу чрезмерной оптимистичности. «Средства из областного бюджета будут переданы в города и районы Донецкой области в виде субвенции. На местах найдется достаточно интересных направлений их расходования… Там легче понять, чем живет громада, что ее реально волнует, какие проблемы требуют первоочередного решения. Что касается Донецкого областного совета, то мы, безусловно, найдем, куда потратить эти дополнительные средства», — заявил глава облсовета, добавив, что местные власти и громады «заинтересованы» в реализации проектов регионального развития.

Сами руководители муниципалитетов говорят, что они-то, конечно, заинтересованы, но… «Понимаете, планировать на перспективу — значит, привлекать специалистов, ученых. На областном уровне можно работать с известными консалтинговыми компаниями, а мы не сможем выделить на это больших денег», — говорит мэр Красноармейска Андрей Ляшенко. Он с печальной иронией заметил, что правительство, видимо, правильно не пошло на кардинальное увеличение доли местных бюджетов малых городов в распределении налогов и сборов. «Здесь и не стоило ждать, что вот прямо сейчас городам отдадут деньги и полномочия, иначе может начаться «головокружение от успехов». Тут много нюансов и подводных камней. Лучше так, как есть, маленькими шажками. Сделали — посмотрели, что получилось, как это работает, потом пошли дальше», — считает городской голова.

Его коллеги опасаются, что увеличение обязанностей и сферы ответственности может оказаться куда больше дополнительных объемов финансирования. «Большой вопрос, какие полномочия отдадут вместе с деньгами. Средств мы получим дополнительно миллион, а полномочий — на все сто», — отмечает мэр Дебальцево Андрей Бондарчук. Его, в частности, смущает озвученное намерение возложить на местные власти обязанности по социальной реабилитации вышедших на волю заключенных. В пояснительной к законопроекту Бюджетного кодекса также указывается, что муниципалитетам вменят в обязанность содержание детей-сирот и детей инвалидов, всех коммунальных учреждений со статусом «национальных» (например, два театра в Донецке) и финансирование всей инфраструктуры внешкольного образования.

Городской голова Дебальцево сравнил украинские реалии с работой муниципалитетов в других странах. «В США текущие расходы в местном бюджете — 20—25%. А у меня только зарплата бюджетникам и работникам коммунальных предприятий по отдельным отраслям — 87, 90, 92… А все, что осталось, — плата за энергоносители. И какие программы развития я могу планировать? По-моему, на малые города этот Кодекс не работает, особенно если вспомнить, что кредиты, скажем, разрешается брать только городам с населением более 500 тысяч человек…», — отмечает Бондарчук.

Вопрос остается: если в Кодексе выделен «бюджет развития», то бюджет развития чего? «Чего-то хотелось — то ли Конституции, то ли севрюжины с хреном». На областном уровне варианты ответа, допустим, есть. Андрей Шишацкий, в частности, напомнил о программе реконструкции канала Северский Донец—Донбасс, предоусмотренной Соглашением о региональном развитии между Донецким облсоветом и Кабмином от 2007 года. А есть еще программы научно-технического и социально-экономического развития, которые начинали разрабатываться при губернаторе Януковиче… Город Донецк имеет свой Генплан, к тому же является участником целевой программы подготовки к Евро-2012… Но может ли село Радянская Украина Першотравневого района нанять хоть один из шести расположенных в Донецке институтов Академии наук для разработки среднесрочной (для начала) стратегии своего развития?

…Квартира с видом на центральную площадь Донецка стоит миллион долларов. Зато в малых городах пустуют десятки тысяч брошенных жилищ. В Донецке есть горячая вода почти круглые сутки, в соседней Макеевке — холодная по часам. Выезд за пределы областного центра на машине превращается в гонку на выживание по противотанковым рвам. И, к сожалению, Бюджетный кодекс имени Азарова в его нынешнем виде этот дисбаланс не устраняет. В том, что местные князьки и царьки способны «освоить» (попросту — распилить) любое количество выделенных денег, сомневаться не надо. Но почему же нельзя сделать это так, чтобы и людям была хоть какая-то польза? Для этого нужно всего ничего — приложить к деньгам инструкцию по применению.