Лакмусовые бумажки европейской интеграции: новый закон об общественных организациях

Девятого мая началось председательство Украины в Комитете министров Совета Европы. Это благоприятный случай продемонстрировать успехи европейской интеграции Украины не только в сферах энергетики, свободной торговли или визового режима. Ведь Совет Европы занимается интеграцией европейских стран прежде всего в измерении общих ценностей демократического общества. Именно Совет Европы принял Конвенцию о защите прав человека и основоположных свобод 1950 года и дополнительные протоколы. Исполнение этих актов - базовое условие такой желательной евроинтеграции и вместе с тем лакмусовая бумажка для определения меры демократии в повседневной жизни 47 стран-членов организации, в которой в ближайшие месяцы будет председательствовать Украина.

Впрочем, мало просто ратифицировать Конвенцию или даже принять специальный закон об исполнении Конвенции и решений Европейского суда по правам человека, как сделала Украина еще в 1995-м и 2006 годах. Очевидно, что необходимые изменения национального законодательства во исполнение гарантированных Конвенцией прав, а именно о доступе граждан к информации и к эффективной судебной защите, украинские законодатели принимают очень медленно и неохотно.

Не исключением являются и изменения в базовый для демократического общества закон об объединении граждан (№ 2460), принятый еще в 1992 году. Его очевидную неадекватность Конвенции и новому Гражданскому кодексу признало уже и украинское правительство, которое с 2005 года ежегодно обязуется перед Советом Европы и Еврокомиссией разработать новый закон об общественных организациях, который будет содействовать развитию гражданского общества в Украине.

Дважды, в 2007-м и 2008 годах, такие законопроекты действительно разрабатывало Министерство юстиции и подавал Кабинет министров во главе, соответственно, с Виктором Януковичем и Юлией Тимошенко. Верховная Рада занималась, очевидно, более важными делами, и не была в состоянии рассмотреть эти законопроекты даже в первом чтении. Так же и 21 апреля нынешнего года Верховная Рада не рассмотрела законопроект об общественных организациях (№ 7262-1), представленный депутатами четырех из пяти парламентских фракций.

Дальнейшим перенесением рассмотрения законопроекта Верховная Рада продемонстрирует как минимум выборочное равнодушие к европейской интеграции. Ведь решение Европейского суда по правам человека в деле Корецкий и другие против Украины от 03.04.2008 г. прямо признает, что действующий закон нарушает право на свободу объединения, гарантированное статьей 11 Конвенции, и рекомендует Украине срочно внести изменения в национальное законодательство об общественных организациях.

Налицо и конкретная помощь украинским законодателям: Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно правового статуса неправительственных организаций в Европе № СМ/Rec(2007). Рекомендация именно того органа, в котором председательствует Украина, содержит почти 80 конкретных положений, помогающих странам Совета Европы практиковать демократию европейского (один человек - один голос - один раз), а не африканского образца.

Каких именно настоятельных изменений требует закон об объединении граждан, чтобы обеспечить право на свободу объединения в соответствии с Рекомендациями и решениями Европейского суда, независимо от порядковых номеров и хронологии рассмотрения законопроектов?

Расширение целей общественных организаций

Действующий закон позволяет общественным организациям защищать права и законные интересы только своих членов. Это означает, что защита окружающей среды, предоставление социальных услуг или правовой помощи и многие другие цели признаются законными только при условии, что получатели помощи будут приняты в члены организации.

Необходимо законодательное признание также целей общественных организаций, действующих в интересах общества в общем или неопределенного количества лиц.

Расширение круга участников общественных организаций

Изменения в этой сфере должны соответствовать Конституции, которая позволяет расширять действующие права, но запрещает их отменять или суживать.

Сорок две из 47 стран-членов Совета Европы позволяют частным юридическим лицам быть основателями или членами общественных организаций. Впрочем, законы Азербайджана, Армении, России, Турции и Украины не дают такого права, очевидно, на основании предположения, что право на свободу объединения принадлежит только гражданам, хотя бы в форме «коллективного членства», что прямо нарушает принцип добровольности и противоречит решению Европейского суда по правам человека.

Такое предположение подпитывает постоянные ссылки, что, мол, статья 36 Конституции гарантирует право на объединение исключительно гражданам Украины. Для политических партий указанное ограничение предусмотрено прямо. Но косвенные аналогии о правах «только граждан» в других нормах Конституции приведут к абсурдным выводам, что негражданам нечего ходить по коммунальным паркам или требовать защиты от незаконного увольнения или защиты результатов своего литературного и научного творчества. Поэтому сохранение права иностранцев и лиц без гражданства быть основателями и членами общественных организаций соответствует Конституции и Рекомендации Совета Европы.

Кроме того, решение в деле Корецкого устанавливает, что участие волонтеров в деятельности общественных организаций не нарушает принципа равноправия их участников. С этой точки зрения специальная регистрация волонтерских организаций, предусмотренная принятым новым законом о волонтерской деятельности, будет противоречить Рекомендации и решениям Евросуда по правам человека.

Упрощение процедур регистрации и внесения изменений в уставы

Количество зарегистрированных общественных организаций (почти 13 на 10 тысяч жителей) в Украине меньше, чем в странах - новых членах ЕС, а именно: больше в Польше или Венгрии - в четыре-пять раз и почти в 20 раз - в Эстонии, где организации можно зарегистрировать через Интернет. В решении в деле Корецкого указано, что законодательное обеспечение и практическая способность создать юридическое лицо для коллективной деятельности в сфере общих интересов прямо определяют состояние демократии в странах Совета Европы. Нынешнее неудовлетворительное состояние обуславливается не столько пассивностью граждан, сколько сложными процедурами регистрации и неблагоприятной практикой их применения большинством государственных органов: разница по указанному количественному показателю между областями Украины также достигает 10–15 раз!

Это явно противоречит тем положениям Рекомендации, которые требуют, чтобы применение процедур регистрации не зависело от усмотрения некоторых государственных органов и было достаточно простым для выполнения. В Украине регистрацией общественных организаций занимаются и Министерство юстиции, и исполнительные комитеты местных советов, и государственные регистраторы, причем стандарты административных услуг по их регистрации до сих пор не обнародованы.

Органы регистрации требуют немало других документов, кроме уставов и сведений об основателях и руководителях, в том числе нотариально заверенных. И вдобавок местные центры подлежат также отдельной регистрации.

Срок принятия решений (один месяц) для всеукраинских и международных организаций значительно длиннее, чем для остальных юридических лиц (три рабочих дня). Этого срока часто не придерживаются, а законы Украины не ограничивают предельные сроки для обмена информацией между органами юстиции и государственными регистраторами, включающими сведения об общественных организациях в Единый реестр юридических лиц.

Даже незначительные изменения уставов, а именно относительно юридического адреса, требуют дополнительных документов (например, протоколов местных центров, чтобы подтвердить кворум) и рассматриваются в течение месяца, хотя Рекомендация Совета Европы прямо запрещает обязательность согласия государственных органов для образования местных центров, внесения изменений в устав (кроме изменения целей и названия), а также избрания или замещения должностных лиц организаций.

Самостоятельное определение территории деятельности

Раздел общественных организаций по территориальному статусу на местные, всеукраинские и международные является типичным для постсоветских стран, которые унаследовали закон СССР об объединении граждан от 1990 г. Правда, Украина, в отличие от СССР или России, не имеет федеративного устройства, и потому этот раздел лишь создает немало препятствий для создания и функционирования организаций.

Так, всеукраинские общественные организации нужно строить «с крыши» - уже на момент регистрации они должны иметь центры как минимум в 14 областях, вместо того, чтобы постепенно развивать свою структуру. Не удивительно, что организациям потом сложно собирать кворум из таких зачастую фиктивных центров, скажем, для внесения изменений в устав.

Для регистрации общественных организаций, действующих в нескольких городах или областях (от двух до 13), закон вообще не определил уполномоченного государственного органа, что приводит к многочисленным отказам в легализации и распространении важных общественных инициатив. Даже в Киеве чиновники неодноразово отказывали организациям принимать участие в районных конкурсах проектов на том основании, что они имеют городской статус - и наоборот. А для некоторых общественных организаций с местным статусом выход за мнимые внутренние границы, то есть в области, где они не имели центров, стал основанием для решения об их реальном принудительном роспуске.

Наконец, вступление в общественную организацию, зарегистрированную в другом государстве, или распространение деятельности на территорию иностранного государства любым неопределенным образом, хотя бы в форме летнего молодежного лагеря, действующий закон позволяет наказывать перерегистрацией на протяжении одного месяца, независимо от кворума для изменений в устав, и уплатой сбора в 255 долларов США. Зато за регистрацию хозяйственного товарищества достаточно уплатить 21 доллар, то есть, ровно в 12 раз меньше.

Указанные выше недостатки действующего закона об объединении граждан невозможно устранить, изменив лишь отдельные статьи. Чтобы прекратить систематическое нарушение права на свободу объединения, признанное и Европейским судом по правам человека, и в многочисленных документах правительства Украины, Верховная Рада должна наконец утвердить новый закон, отвечающий Конвенции и Рекомендации №СМ/Rec(2007)14. Принятие закона в период председательства Украины в Комитете министров Совета Европы показало бы способность Украины выполнять свои международные обязательства и имело бы не только чисто символический, но и практический смысл. С одной стороны, это позволит улучшить условия для прозрачного и эффективного трансграничного сотрудничества общественных организаций Украины и ЕС, что слишком важно в интеграционных проектах, например, в сфере защиты окружающей среды. С другой стороны, принятие такого закона в Украине стало бы положительным примером для других стран - участниц восточного партнерства ЕС.