Конституционная ассамблея — шанс модернизировать страну, или Методология демократии «без прилагательных»

Президент Виктор Янукович инициировал создание Национальной конституционной ассамблеи с целью, как было указано, усовершенствования базовых положений Основного Закона в соответствии с реалиями современного мира. Правильная постановка вопроса заключается в том, что народу и государству необходимо настоящее демократическое движение вперед, без потрясений, спекуляций и разрушительных политических экспериментов.

Заявление главы государства, очевидно, должно не только дать старт обновлению конституционного дизайна, но и открыть перспективу для осуществления полномасштабной модернизации страны.

Не менее важен в этом смысле вопрос цены общественных преобразований. Сможет ли власть, определяя цели и средства политико-правовых и социально-экономических реформ, подняться над своими узкокорпоративными интересами? Сможет ли понять, что концентрация полномочий, административное давление, «политическая целесообразность» - ресурс ограниченного времени?

От понимания этих аспектов будет зависеть главный вопрос - выбора модели конституционной реформы и инструментов модернизации, определение рисков и путей их преодоления.

Повестка дня: от преодоления дефицита легитимности до модернизации страны

Украине необходима модернизация всей страны. Фрагментарные, сегментные реформы положительного результата не дают. Примеры так называемой судебной реформы или реформы налоговой системы подтверждают это.

Нужна систематизация реформ: от экономики, финансов, социальной политики до политической системы, внутренней и внешней безопасности. Единственным фактором, который по своей природе способен сегодня стать матрицей реформирования всей страны, является конституционно-правовая модернизация. Она рассматривается нами как процесс приведения права Украины, и прежде всего Конституции, в соответствие с современными потребностями общества и государства, национальной правовой традицией, критериями и стандартами европейского конституционализма, европейским правом.

Центральной позицией конституционно-правовой модернизации является формирование настоящего народовластия, преодоления отчуждения власти и общества. Как бы пафосно или абстрактно это ни звучало, но именно эта проблема связана с признанием человека, его прав и свобод основной ценностью, с легитимностью существования властных институтов. В Украине за 20 лет независимости заложены основы государственности, внедрены демократические институты и процедуры. Несмотря на это, наша демократия в значительной степени носит неразвитый, фасадный, а теперь - еще и имитационный характер.

Правовой квинтэссенцией отрыва власти от общества стала замена политической системы страны по решению суда через шесть лет после принятия Конституции Украины в соответствующей редакции. Общеизвестно, что изменения в Основной Закон вносились в 2004 году с процедурными нарушениями Конституции. Однако, с точки зрения теории и практики конституционализма, решение Конституционного суда - беспрецедентное. КС, который обязан действовать в рамках Конституции и не может стоять над ней, поставив себя выше конституционного законодателя, еще больше вышел за пределы демократической легитимности. Он дестабилизировал основы конституционного порядка, подорвал основную институционную связь между народом (как источником власти в Украине) и парламентом, президентом Украины (как конституционными субъектами конституционного процесса в государстве). Собственноручно сведя на нет свой авторитет, Конституционный суд вряд ли сегодня и сам может реально выполнять свои функции «защитника» Конституции и предварительного конституционного контроля.

Напомню, что 17 декабря 2010 года Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) дала четкую оценку конституционной ситуации в Украине: «...решение Конституционного суда ставит вопрос о легитимности действий в прошлом, поскольку институты Украины работали в течение нескольких лет на основе конституционных норм, позднее признанных неконституционными. Это также поднимает вопрос легитимности относительно действующих институтов, поскольку и президент, и парламент были избраны в соответствии с конституционными нормами, которые признаются не соответствующими действительности».

Именно поэтому Венецианская комиссия в который раз настоятельно рекомендует провести в Украине настоящую и всеобъемлющую конституционную реформу. Комиссия подчеркнула необходимость обеспечения легитимности конституционной реформы в Украине.

Возврат к Конституции 1996 года, как никогда (возможно, это еще не все понимают, в том числе и на Банковой), актуализирует вопрос легитимации власти. Жесткий, но исключительно правовой характер рекомендаций Венецианской комиссии в отношении конституционной ситуации в Украине подтверждает это. Более того, потуги отдельных отечественных «маститых» юристов кулуарно «повлиять» на решение комиссии только систематизировали и сделали его текст «более точным». Как член Венецианской комиссии я очень обеспокоена этим, поскольку крайне негативная оценка конституционной ситуации в Украине касается практически всего государства. А это уже не шутки.

Демократическая или авторитарная модернизация?

После решения Конституционного суда от 30 сентября 2010 года возникла новая политико-правовая реальность, предусматривающая сосредоточение конституционных политических, экономических, административных полномочий в руках президента Украины.

Концентрация властных полномочий в одном центре может обеспечить управляемость системы и повысить ее эффективность. В истории есть немало примеров, когда государства с сильной исполнительной властью и расширенными полномочиями президента добивались значительных экономических и политических успехов. Можно вспомнить Сингапур периода правления Ли Кван Ю или ряд стран Латинской Америки, Юго-Восточной Азии, где президенты обеспечили экономический рост и повышение качества жизни широких слоев населения. Опыт США времен Франклина Рузвельта и его «Нового курса» также основывался на сильном президентском правлении.

Следовательно, несмотря на всю неоднозначность способа изменения политической системы с позиций европейского конституционализма, такой формат все же может быть воспринят (легитимизирован) украинским обществом и международным сообществом, но только при условии, если:

во-первых, дальнейшие конституционные изменения будут носить характер комплексного, системного, продуманного процесса, предусматривающего глубокую сущностную модернизацию Конституции Украины, и на ее основе - всей правовой системы государства;

во-вторых, в дальнейшем будет обеспечено обязательное соблюдение конституционного порядка проведения конституционно-правовой модернизации. Конституция, как писал Йон Элстер, должна быть поднята выше «обычной политики». Отправной пункт здесь - то, что конституция является «способом самоограничения, созданного государством, чтобы защитить себя от предполагаемой тенденции принимать непрозрачные решения». Краеугольным камнем конституционного права является конституция как единый акт, который должен быть стабильным, что способствует укреплению авторитета государства и относительной устойчивости конституционного порядка;

в-третьих, власть будет рассматривать процесс конституционно-правовой модернизации как заключения общественно-правового договора, что требует не кулуарного подхода, а свободной и открытой атмосферы. В конце концов, новейший конституционный процесс не может быть сведен к формату «октроирования» (монаршего дарения) конституции своему народу. Сознавая свою политическую ответственность, и власть, и оппозиция не должны использовать конституционную реформу как полигон для борьбы, а обязаны работать конструктивно. У общественности должно быть достаточно времени для рассмотрения, анализа, формирования предложений, а главное - для того, чтобы влиять на ход, содержание, суть предлагаемых изменений. «Игроками» на этом поле должны выступить не только политические партии, тем более не только те, которые сейчас представлены в парламенте. Спектр участников должен быть намного шире. Действующая Верховная Рада уже не отражает основные общественные настроения. Кого представляют нынешние «тушки» в парламенте, обеспечивающие большинство? И именно потому к этому процессу непременно должны быть привлечены и непарламентские политические силы, прежде всего те, чьи представители получили поддержку на президентских, местных выборах (ведь за каждой из них стоит весомый общественный интерес, с которым следует считаться), и общественные организации. Особая роль должна отводиться научно-
экспертному сообществу;

в-четвертых, власть обеспечит общественное доверие к реформам. Например, не могут дерегуляция и снижение бюджетных затрат сопровождаться увеличением средств на закупку мебели и элитного автотранспорта для VIP-чиновников, а борьба с коррупцией - быть похожей на выборочное применение «буквы закона» к политическим оппонентам. Люди способны отличать настоящие реформы от их имитации, поскольку результат того и другого ощущают на себе.

Опыт последних лет показал, что демократия - это не подвижничество лидера, декларации, майданы и лозунги, а система институтов и управленческих практик. Если нет свободных выборов, равного участия, реальной конкуренции, свободы объединений, свободной информации, свободы слова, подотчетности власти всех уровней, механизмов сдержек и противовесов, то бессмысленно говорить о демократии, какие бы определения - суверенная, демократия по-украински и т.д.- не использовались в этом контексте.

Стоит принять во внимание позицию секретаря Венецианской комиссии Томаса Маркерта: «У молодой демократии, такой как украинская, весьма проблематичной является концентрация власти в руках одного лица. Здесь Украина существенно отличается, например, от Франции - «старой» президентской демократии. Опыт показывает, что в Украине были серьезные злоупотребления властью. Это дает повод для беспокойства». В связи с этим в Заключении Венецианской комиссии подчеркивается, что изменения в закон о Кабинете министров уже демонстрируют тенденцию к концентрации в руках президента полномочий, которых у него нет даже по Конституции 1996 года.

Вместе с тем заявление президента Виктора Януковича о создании Конституционной ассамблеи свидетельствует, что на Банковой, очевидно, видят риски авторитарной модернизации. А значит, решение Конституционного суда от 30 сентября прошлого года поставило не точку, а двоеточие, что неминуемо должно открыть новую страницу в конституционном процессе Украины.

Какой должна быть Конституционная ассамблея?

В мировой практике конституционной инженерии есть несколько форматов применения этого института.

1. Формат специально избранного народом органа, который разрабатывает и принимает новую конституцию государства (учредительное собрание). Вариантов этого формата очень много. Так писались и принимались конституции США (в 1787 году - Конвентом) и Франции (в 1791 году - Генеральными штатами). В новейшей истории учредительное собрание принимало конституции Италии (1947 г.), Индии (1950 г.), Туниса (1956 г.), Боливии (1967 г.), Бангладеш (1972 г.), Намибии (1990 г.), Болгарии (1991 г.) и др. Как правило, учредительное собрание - это однопалатный (только в Бразилии он был двухпалатным) орган, который избирался и нередко распускался сразу после принятия конституции, уступая место избранному на основе нового основного закона парламенту.

2. Комбинированный формат. Есть примеры, когда само учредительное собрание становилось парламентом или парламент переименовывался на какое-то время в конституционную ассамблею (в Шри-Ланке - 1972 г., Папуа-Новой Гвинее - 1975 г., Пакистане - 1973 г., Таиланде - 1974 г., Греции - 1975 г., Танзании - 1977 г., Нидерландах - 1983 г., Бразилии - 1988 г., Замбии -1992 г.). При этом иногда конституционная ассамблея как избиралась прямым голосованием граждан, так и формировалась исполнительной властью. В некоторых странах учредительное собрание состояло из нескольких частей: парламента и избранных членов ассамблеи (Народный консультативный конгресс в Индонезии в 1945 г., Великая джирга в Афганистане в 1987 г., Великий народный хурал в Монголии в 1992 г.).

В новейшей истории Украины также есть примеры попыток применить учредительное собрание для принятия новой редакции Основного Закона. В 2008 году в парламент даже был внесен проект закона о процедуре подготовки новой редакции Конституции Украины через созыв Конституционной ассамблеи Украины, сформированной путем прямых выборов с использованием комбинированной избирательной системы. Но этот законопроект не был рассмотрен парламентом даже в первом чтении и возвращен субъекту законодательной инициативы в июне прошлого года.

3. Кроме органа с императивными полномочиями относительно принятия конституции, Конституционная ассамблея может рассматриваться как совещательный или представительский орган, который только разрабатывает текст конституции или изменения в нее. Сам же акт принятия документа находится в компетенции парламента или выносится на референдум. Так, конституция IV Республики Франции в 1946 году была разработана учредительным собранием и одобрена всенародным голосованием (референдумом).

Особого внимания заслуживает опыт Конституционной ассамблеи в ЮАР. Процесс подготовки конституции в Южной Африке начался с падения режима апартеида в ЮАР (в конце 1980-х годов). Две ведущие политические силы - оппозиционный Африканский национальный конгресс (АНК) и правящая Национальная партия (НП) - выступили инициаторами процесса переговоров. При этом диалог происходил в рамках официально созданных многопартийных дискуссионных площадок, позволявших и небольшим политическим группам высказывать свои взгляды и принимать участие в подготовке соглашений. Была созвана многопартийная конференция «Конвенция за демократическую Южную Африку» (CODESA), а после закрытия этого форума начался процесс «Многосторонние переговоры» (MPNP), в котором принимали участие все политические группы ЮАР.

Было решено, что для того, чтобы охватить все общество, конституция должна стать продуктом усилий всего общества в трех основных категориях: 1) политические партии, представленные в ассамблее; 2) партии, не вошедшие в Конституционную ассамблею, и организации гражданского общества; 3) отдельные граждане. Прозрачности содействовало то, что все заседания Конституционной ассамблеи и ее структур были открыты для публики, а все материалы, включительно с протоколами, докладами и предложениями, можно было прочитать в Интернете. Кроме того, новая конституция была написана так, чтобы ее могли понимать простые люди, и переведена на одиннадцать основных языков ЮАР, а изучение ее стало предметом массовой общенациональной просветительной программы. Окончательный текст конституции ЮАР принял парламент страны 8 мая 1996 года, а 11 октября 1996 года Конституционная ассамблея внесла основные дополнения.

По мнению одного из авторов южноафриканского основного закона, Сирила Рамафоза, механизм Конституционной ассамблеи и «Многосторонних переговоров» позволил сформировать у людей стойкое ощущение причастности к составлению своего основного закона, большинство представителей населения имело возможность внести свой вклад в создание конституции ЮАР.

Украина, бесспорно, имеет свой опыт конституционного строительства. Наша страна прошла несколько этапов конституционного конструирования. Применялся и формат совещательного органа для изготовления текста конституционных изменений. В 2008 году президент Виктор Ющенко создал Национальный конституционный совет. Но вынуждена признать, что в условиях отсутствия надлежащей правовой культуры и политической ответственности политический эгоизм тогдашней власти и оппозиции, с одной стороны, а с другой - недостаточная политическая воля и настойчивость президента не дали реализоваться идее конституционной реформы. Был предложен консенсусный формат наработки предложений относительно усовершенствования Основного Закона. Несмотря на нереализованность конституционного проекта, Венецианская комиссия в 2009 году отметила, что конституционная реформа движется в правильном направлении.

С позиции собственного опыта, могу сказать, что у нынешнего президента Украины в начале его каденции имеются благоприятные условия для запуска конституционной модернизации, он демонстрирует необходимую для этого политическую волю. Поэтому идея создания Конституционной ассамблеи заслуживает всестороннего обсуждения и поддержки.

Вызывает беспокойство другое. В последнее время власть прибегла к ряду шагов в правовой сфере, которые в комплексе уже негативно оценили международные эксперты. Поэтому не надо больше имитаций реформ.

Со стороны кажется, что на сегодняшний день у власти не сформировано целостное видение путей дальнейшего конституционного реформирования. Периодически в речах президента Украины звучат слова о референдуме, о парламентской процедуре... Недавно создана Комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права (эксперты уже отмечали, что комиссия оказалась не репрезентативной в плане представительства отечественных научных юридических школ, независимых экспертов-конституционалистов). Но во время ее первого заседания президент озвучивает идею создания Национальной конституционной ассамблеи! Создана также отдельная рабочая группа по вопросам усовершенствования законодательства о выборах. Все это свидетельствует или о конкурентной борьбе внутри президентской команды, или об отсутствии стратегического видения и, соответственно, подготовленных кадров, поэтому, как следствие, - отсутствии единой, положительной линии поведения в сфере конституционных отношений.

Главное и необходимое условие для достижения поставленной цели - направленность составляющих конституционного процесса и их согласованность с процессом проведения экономических и социальных реформ. Такая работа однозначно должна проводиться согласованно, а следовательно, иметь единственный, неконфликтный центр генерирования решений.

В связи с этим целесообразным будет постепенное развитие конституционно-правовой модернизации. В нынешних условиях следует обеспечить усовершенствование (изменение) отдельных положений (разделов) Основного Закона государства с дальнейшим их развитием путем принятия соответствующих конституционных законов, других актов законодательства Украины, подзаконных нормативно-правовых актов и, безусловно, качественное введение принятых новелл на практике.

Первым шагом конституционно-правовой реформы должна стать модернизация института выборов, ведь избирательная система является модулятором будущей политической системы.

Нельзя откладывать и проведение настоящей судебно-правовой реформы, призванной обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина.

Предметом конституционной модернизации должны также стать местное самоуправление, территориальная организация, административная реформа.

Хочу обратить внимание на то, что речь идет не только о сугубо нормотворческом процессе, а о реализации целого комплекса мероприятий правового, организационного, финансового и прочего характера.

Проведение конституционно-правовой модернизации предусматривает планирование этой работы, подготовку концепции по определению методологии, основного инструментария, постановку задач и целей, определение приоритетов и прогнозирование результатов.

Чрезвычайно важно, чтобы последовательность, преемственность власти, по крайней мере, в стратегически важных вещах, была обеспечена.