КИЕВ — ЖЕНЕВЕ: ЧТО В ПОДПИСИ МОЕЙ? «PRO» И «CONTRA» ПРИСОЕДИНЕНИЯ УКРАИНЫ К КОНВЕНЦИИ ООН О СТАТУСЕ БЕЖЕНЦЕВ

Через месяц в Женеве на грандиозную встречу-празднование 50-летия Конвенции о статусе беженцев 1951 года соберутся главы и министры всех государств — ее участников. Представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в Украине, «обрабатывая» украинских депутатов и чиновников, прилагает максимум усилий, чтобы к этому времени наша страна успела завершить все внутренние процедуры и в торжественной обстановке Женевского саммита смогла наконец заявить о своем присоединении к Конвенции. (На сегодняшний день в Европе только Украина и Молдавия не подписали этот документ.) Однако, похоже, обстоятельства складываются так, что на торжествах в Женеве Украина будет представлена лишь в качестве наблюдателя. И, с точки зрения представителей УВКБ ООН, «сама поставит себя в несправедливое положение».

Никакой «изоляции»
и «одиночества»

Конечно, присоединение к Конвенции во время юбилея, который наверняка найдет отражение на страницах и экранах мировых СМИ, добавило бы светлых штрихов к портрету Украины в глазах прогрессивного человечества и принесло бы нашей стране несколько большие политические дивиденды, чем тот же шаг, но сделанный в рабочем порядке и в будничной обстановке.

«Присоединение и соблюдение Конвенции — часть цивилизованного поведения нации, — высказал в интервью «ЗН» свои аргументы за подписание нами этого документа представитель УВКБ ООН в Украине Томас Бират. — Никто сегодня не может позволить себе быть изолированным и оставаться в одиночестве, когда все стремятся объединиться. Ни одна европейская страна не может себе позволить сказать, что не будет выполнять европейские требования. Чтобы еще больше интегрироваться в Европу, естественный путь для Украины — присоединиться к европейским документам. А Конвенция 1951г. — это основа всей международной системы защиты беженцев. Если Украина ее подпишет, то она станет членом своего рода клуба, в котором сможет обсуждать вопросы правовой защиты беженцев. Ведь штаб-квартира УВКБ ООН — это своеобразный «клиринговый дом», в котором четыре раза в год можно выступить и изложить свою точку зрения, обсудить беспокоящие вас вопросы».

Безусловно, это будет большой честью для нашей страны. А также еще одной возможностью продемонстрировать свою «цивилизованность» и «европейскость». Тем более что упрекнуть Украину в нежелании выполнять европейские требования никак нельзя. Принятый этим летом в новой редакции Закон Украины «О беженцах» — один из самых либеральных в Европе (УВКБ ООН принимало весьма активное участие в его подготовке). И можно с уверенностью утверждать, что в существующей в последние годы миграционной ситуации вряд ли кто-либо даже из самых «цивилизованных» и развитых европейских государств позволил бы себе подобный либерализм.

Да и сам г-н Бират признает, что приняв за последнее время новую редакцию Закона Украины «О гражданстве Украины», Закона «О беженцах» и Закон «Об иммиграции», «Украина присоединилась к основным принципам, заложенным в Конвенции». А подписав еще ранее Всеобщую декларацию прав человека (в которой сказано, что каждый человек имеет право искать убежище в другой стране), Европейскую конвенцию по правам человека, Конвенцию о правах ребенка, Конвенцию о предупреждении пыток и нечеловеческого или унижающего достоинство обращения или наказания и другие международные документы, «Украина взяла на себя большинство обязательств, заложенных в Конвенции 1951 г.».

Договор дороже денег?

Сегодня вопросы, во сколько же обойдется присоединение к Конвенции и какие еще преимущества, кроме возможности четыре раза в год высказать свою точку зрения, получит наша страна, поставив свою подпись под Женевской конвенцией, отнюдь не праздные.

«Присоединившись к Конвенции, Украина не возьмет на себя никаких дополнительных обязательств к тем, что у нее уже имеются, — убеждает Т.Бират. — И если у кого-то еще имеются какие-то сомнения в необходимости этого шага, то они базируются на неправильном представлении о механизме Конвенции. Подпись под документом не повлечет за собой никаких членских взносов, никаких дополнительных финансовых обязательств. Наоборот, это позволит увеличить международную помощь Украине для обустройства беженцев. Тем более что между подписантами Конвенции есть договоренность о так называемом «разделении бремени», то есть существует понимание того, что некоторые страны находятся в переходном периоде и испытывают экономические и финансовые трудности».

Договоренность такая, действительно, как бы существует. Другое дело, как она выполняется. Суть в том, что в Конвенции не содержится никаких указаний относительно того, как это бремя по приему и обустройству беженцев должно распределяться между всеми ее подписавшими. «Распределение бремени является одним из наиболее спорных вопросов для принимающих стран, — признают в УВКБ ООН, — поскольку он касается не только людей и денег, но и сопряжен с конкуренцией в получении продовольствия, медицинских услуг, рабочих мест, жилья и в использовании окружающей среды. Если эта проблема не будет разрешена, она поставит под угрозу само существование международного режима защиты беженцев».1

Насколько ощутимо может увеличиться международная помощь Украине после ее присоединения к этому документу? На наш прямой вопрос г-н Бират, отдадим ему должное, дал не менее прямой ответ: «Точно так же, как Конвенция не требует от подписавшего ее государства никаких финансовых затрат, она и не обещает никакой финансовой помощи. Ничего не гарантируется заранее, и, став подписантом, Украина сразу ничего не получит. Помощь будет оказываться впоследствии — в результате переговоров и дискуссий и в зависимости от наличных средств». Заметим, что богатого опыта «дискуссий» с Западом Украина уже набралась, например, до сих пор пытаясь получить обещанные средства после закрытия Чернобыльской АЭС. К тому же добавим, что, по нашей информации, за последнее время бюджет представительства УВКБ ООН в Украине был сокращен на 30 %. Эта организация уже закрыла свое представительство в Крыму. (Будем справедливы, УВКБ ООН уже оказала нашей стране существенную помощь в реинтеграции ранее депортированных народов на полуострове. На эти цели им было предоставлено около
$10 млн. Но не стоит забывать, что при этом самой Украиной было выделено уже $320 млн.). Напомним также, что ООН ассигнует из своего бюджета средства только на административные нужды, связанные с функционированием Управления Верховного комиссара. Все другие затраты, связанные с его деятельностью, согласно уставу УВКБ, оплачиваются из добровольных взносов. И, акцентируют внимание специалисты, в соответствии с тем же уставом и Конвенцией, международная помощь предоставляется не стране, а беженцам, которые в ней находятся, независимо от того, является эта страна участником Конвенции или нет.

В нынешней ситуации Украина, даже присоединившись к женевскому документу, вряд ли может рассчитывать на серьезную материальную поддержку со стороны мирового сообщества. Ведь даже государства, дающие убежище несравнимо большему, чем наша страна, числу беженцев («с губительными последствиями для своих и без того скудных экономических и природных ресурсов»), не могут добиться от развитых государств адекватной своим затратам помощи. Например, Иран и Пакистан «дают приют вдвое большему числу беженцев, чем все страны Западной Европы вместе взятые (причем это данные до начала антитеррористической операции в Афганистане. — Ред.). Несмотря на это, в 2000 г. богатейшие страны мира внесли на финансирование деятельности УВКБ ООН по предоставлению защиты во всем мире менее 1 млрд. долл. США — десятую часть той суммы, которую они израсходовали на содержание своих собственных систем предоставления убежища».

Если присоединение к Конвенции сулит, как нас убеждают, только преимущества, то почему в таком случае, к документу до сих пор не присоединились такие крупные «реципиенты» беженцев, как Иран, Пакистан и даже Индия, являющаяся членом Исполкома УВКБ ООН (!), который участвует в выработке глобальной политики в отношении беженцев?

Утверждение, что Конвенция не требует от подписавшего ее государства никаких финансовых затрат, не совсем отвечает действительности. Дело в том, что статьи 14, 16, 20, 23, 24 и 29 документа прямо говорят об обязательстве государства обеспечивать права беженцев в таком же объеме, как и собственных граждан. Это, в частности, означает: программы правительственной помощи, требования трудового законодательства (в том числе, льготы, пенсионное обеспечение и пр.) и социальное обеспечение, предусмотренные для граждан страны-участника, должны автоматически распространяться и на беженцев. В свое время украинское Минтруда, расписав по пунктам все виды и суммы подобных выплат, пришло к заключению, что «присоединение к Конвенции о статусе беженцев влечет за собой экономические и финансовые обязательства» (при желании, профильные комитеты ВР, а также АПУ, откуда в парламент должен быть внесен проект Закона «О присоединении Украины к Конвенции ООН о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев», могут поднять эти документы или заказать новые расчеты).

Нельзя не согласиться с г-ном Биратом, напоминающим, что Украина уже взяла на себя подобные обязательства в своем внутреннем законодательстве, приняв этим летом Закон «О беженцах» в новой редакции. Но здесь нельзя не отметить один нюанс. Ни для кого не является секретом тот факт, что нарушение законодательства, включая Конституцию, — в нашей стране дело обыденное. Но если невыплата, например, пенсий или зарплат миллионам украинских граждан и их нищенское существование мало трогает мировое сообщество, поскольку это внутреннее дело самой Украины, то подобное нарушение в отношении беженцев уже вполне может обеспокоить как минимум УВКБ ООН и стать поводом для «воспитания» Украины на различных форумах, включая Организацию Объединенных Наций, Совет Европы и пр. Сотрудники представительства УВКБ ООН в Украине заверяют: если беженец не дискриминируется в оплате по причине того, что он беженец, и разделяет условия жизни остального населения страны, предоставившей ему убежище, то это не является предметом для тревоги УВКБ ООН. И что за последние десять лет никто не критиковал, например, Россию, Грузию или Азербайджан, подписавших Конвенцию, но не всегда выполняющих ее положения, за невыплату какой-то материальной помощи. Их упрекали только за непредоставление статуса беженца лицам, подпадающим под определение Конвенции.

Тем не менее устав УВКБ ООН содержит статью о контролирующей функции этой структуры. Кроме того, и Конвенция, и дополняющий ее Протокол прямо обязывают подписавшие эти документы государства предоставлять УВКБ ООН данные относительно их выполнения и об условиях беженцев. И если какой-то рычаг влияния не используется сегодня, то кто сказал, что завтра на него не надавят со всей нерастраченной силой? Тем более что Украину и сегодня есть за что критиковать. Например, ведомство, которое у нас непосредственно занимается беженцами и на которое возложена функция по предоставлению статуса беженца — Государственный комитет по делам национальностей и миграции, — уже второй месяц практически снова парализован, поскольку переживает седьмую (!) реорганизацию. Его глава до сих пор так и не назначен. А численность в два раза меньше, чем была у прежнего Госкомнаца, и в три раза меньше, чем когда миграционное ведомство было еще министерством. Вы не поверите, но сегодня в Государственном комитете, который, помимо беженцев, ведет еще три других направления работы, трудится аж … 46 человек. Вот и получается, что изучением всех дел и вынесением решений о предоставлении (или непредоставлении) статуса беженца у нас занимается вообще только человек двенадцать? И это в ожидании новой волны беженцев и нелегальных мигрантов? И при всем при этом, как стало известно «ЗН», недавно премьера убедили наложить вето на просьбу Госдепартамента по делам национальностей и миграции увеличить его штатное расписание. При таких обстоятельствах Украина не в состоянии выполнять не только Конвенцию ООН, но даже собственный новый Закон «О беженцах».

«Крепость Европа»

«Проработав в вашей стране полтора месяца, я еще не видел ни одного человека, который бы говорил, что Украина не должна присоединиться к Конвенции», — поделился с «ЗН» г-н Бират. Признаемся, нам такие люди тоже не встречались. Но сколько угодно тех, кто убежден, что Украина конечно же должна стать подписантом Женевской конвенции, но текущий момент — не самое благоприятное для этого время. Без особого труда нам удалось обнаружить даже целое ведомство — СБУ называется. Его эксперты считают, что «с политической точки зрения осуществление этого шага в перспективе не вызывает сомнения». Однако «на данное время присоединение Украины к Конвенции украинские специалисты считают преждевременным». В комментарии, который сотрудники Службы безопасности подготовили по просьбе «ЗН», они аргументируют свою позицию тем, что «транснациональные организованные преступные группировки активно используют территорию Украины для транзитного перемещения значительных потоков нелегальных мигрантов из стран Азии и Африки в Западную Европу. Этому способствует незаконченный процесс договорно-правового оформления украино-российской и украино-белорусской государственной границы. Именно через упомянутые участки границы достаточно свободно направляются в Украину нелегальные мигранты. При этом все чаще организаторы нелегальных переправ пытаются использовать статус беженца для легализации мигрантов на территории Украины, которую последние рассматривают как временное убежище для дальнейшего выезда в страны Западной Европы. В то же время западные соседи Украины все активнее принимают меры для ужесточения визовой политики и усиления режима охраны своих границ. В этих условиях и в случае присоединения к Конвенции, делают вывод эксперты СБУ, Украина может сконцентрировать на своей территории миграционные потоки в первую очередь из стран Юго-Восточной Азии, превратиться в накопитель нелегальных мигрантов со статусом беженцев и, как следствие, столкнуться с рядом дополнительных проблем социального и экономического характера, в том числе с повышением уровня преступности. Кроме того, несмотря на определенные позитивные сдвиги в национальной экономике, Украина не в состоянии обеспечить соответствующий уровень пребывания беженцев в государстве, что предусмотрено Конвенцией в случае получения иностранцем статуса беженца».

По информации «ЗН», своим мнением относительно целесообразности присоединения Украины в настоящее время к Конвенции спецслужба поделилась в отдельном письме и с администрацией Президента. Насколько нам известно, подобные взгляды на проблему разделяют и в МВД, и в пограничном ведомстве Украины, которые, как никто другой, осознают, что с ратификацией Конвенции Украина будет вынуждена принимать не только беженцев, прибывающих к ней непосредственно из стран исхода, а и тех, кого Евросоюз уже на полностью законных основаниях будет возвращать нам как государству-участнику Конвенции в случаях, когда будет доказано, что эти лица прибыли в ЕС из Украины. Дело в том, что в 1990 г. Европейский Союз принял «Конвенцию, определяющую государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского сообщества» (сокращенно Дублинскую конвенцию). Согласно этому документу, вопрос относительно предоставления статуса беженца может быть рассмотрен только одним государством, и отказ в статусе автоматически предусматривает отказ и в остальных странах-членах ЕС. Как правило, это страна первого въезда на территорию Евросоюза или государство, которое разрешило въезд иностранцу, ищущему убежище. Кроме того, в Дублинской конвенции сказано, что «любое государство-член сохраняет за собой право, в соответствии со своим внутренним законодательством, переадресовывать (выделено. — Ред.) лицо, подавшее заявление о предоставлении убежища к третьему государству, согласно положениям Женевской конвенции с поправками, внесенными Нью-Йоркским протоколом». Таким образом, ответственность за предоставление статуса беженца может быть переложена и на третью, так называемую «безопасную», страну. Для этого лишь необходимо, чтобы существовали необходимые международные договора о приеме таких лиц и чтобы эта третья страна была участницей Конвенции. Соответствующие договора у западных стран с Украиной существуют, осталось дело за малым — убедить нашу страну подписать Конвенцию. И тогда ответственность за предоставление статуса беженца, и, соответственно, все связанные с этим расходы могут быть легко переложены на плечи нашей страны, а ищущее убежище лицо будет депортировано к нам (разумеется, если будет доказано, что оно прибыло в ЕС из Украины). Другими словами, европейские страны пытаются осуществлять поэтапную депортацию. Теоретически и Украина могла бы поступать таким же образом. Но проблема заключается в том, что наша страна не готова к подобным «играм»: у нее нет договоров о приеме лиц, ищущих убежище, с восточными соседями. Кроме того, в новую редакцию Закона «О беженцах» его авторами была заложена своего рода «бомба». В ст.1, толкующей используемые в нем термины, сказано: «третья безопасная страна – страна, в которой лицо находилось до прибытия в Украину, за исключением случаев транзитного проезда через территорию такой страны (выделено. – Авт.), и могло обратиться с ходатайством о признании беженцем или получении убежища …». Мало того, что на практике очень многие нелегальные мигранты в случае задержания их украинскими пограничниками или правоохранительными органами тут же заявляют, что хотят получить убежище в Украине (а согласно Конвенции и внутреннему законодательству, должны быть рассмотрены все подобные заявления), так теперь попробуйте докажите, что в тех же России или Белоруссии мигрант находился не транзитом. От отечественных специалистов уже приходилось слышать о случаях, когда мигранты, пробыв достаточно долгое время и в России, и в Турции, и в Румынии, прибыв в Украину, просили убежища именно здесь, доказывая, что во всех предыдущих государствах они были транзитом.

Существует еще один аспект, на который обращают внимание эксперты. По своей сути, Конвенция 1951 года является основой, давшей начало существованию целого блока документов, которые регулируют вопрос статуса беженца. Вот, например, когда в мире стало возникать все больше и больше локальных вооруженных конфликтов, и, соответственно, большое количество так называемых военных беженцев, не подпадающих под действие Конвенции, в 1981 г. появилась рекомендация Исполкома УВКБ ООН, носящая обязательный характер. В ней, в частности, сказано, что «в ситуациях массового притока лица, ищущие убежище, должны быть допущены в государство, в котором они впервые просят убежище, и, если это государство не в состоянии допустить их на длительной основе, оно всегда должно допустить их, по крайне мере, на временной основе и предоставить им защиту… Основополагающий принцип non-refoulment, включая недопущение отказа на границе, должен тщательно соблюдаться». Так что, например, в случае массового наплыва беженцев из Афганистана, где сейчас проводится антитеррористическая операция, государство-участник Конвенции не сможет им отказать без риска заработать негативный имидж и быть пропесоченным в международных структурах.

* * *

В ситуации неуклонного роста миграционных потоков в течение последнего десятилетия на Западе уже раздаются все более настойчивые призывы пересмотреть отдельные положения Конвенции как несоответствующие современным реалиям. Например, не так давно премьер Великобритании Тони Блэр заявил, что настало время «остановиться и изучить ее применение в современном мире». А бывший британский министр внутренних дел Джек Стро согласился, что «Конвенция больше не работает так, как этого хотели ее создатели». Кстати, недавно УВКБ ООН приступило к проведению глобальных консультаций с правительствами и экспертами, в ходе которых должны быть проанализированы ключевые проблемы в деле защиты беженцев.

Потому не лучше ли Украине еще немного подождать, пока будут выработаны «новые подходы с учетом меняющихся потребностей и обстоятельств»? И присоединиться к Конвенции, когда и мы станем немного богаче, а Западная Европа немного внимательнее и к нашим проблемам. А присоединяться, безусловно, надо.