Как нам обустроить Украину, Или что делать с административно- территориальной реформой?

«Это должны быть члены списка вашей политической силы, профессионально разбирающиеся в обсуждаемом вопросе и отвечающие за наработку соответствующих тематических решений в вашей партии или блоке» — именно так, обращаясь в избирательные штабы ведущих политических сил, «ЗН» охарактеризовало потенциальных участников серии тематических круглых столов, которые предложила провести редакция.

Наша главная цель — вооружить думающего избирателя дополнительными аргументами для принятия решений 30 сентября. А поскольку читатели «ЗН» являются именно думающими избирателями, то им важно не столько обсуждение проблемы и ее описание, сколько знание о том, какими путями ведущие политические силы страны предлагают ее решать.

Мы отказались от заочной дискуссии по каждой теме, и вот почему: во-первых, важно мнение «живых» политиков, а не причесанный результат коллективного труда экспертов с подписью известного политика. Во-вторых, ни одна из политических сил в результате выборов не получит в ВР безраздельного большинства, а значит, договариваться кому-то с кем-то придется. Подобные дискуссии могут дать представление о потенциальных компромиссах и консенсусах. И
в-тре­тьих, живая дискуссия представителей конкурирующих членов избирательного забега, в отличие от заочной, помогает контролировать уровень популизма и фантазий, выявляет разногласия и точки соприкосновения, а также дает возможность оценить профессионализм и реалистичность предложений, испытуемых вопросами оппонентов.

Темы, избранные редакцией, относятся к категории краеугольных камней «стены» украинских проблем, разделяющей общество и власть; Украину и Европу; произво­дителей и потребителей; обманутых и справедливость; стариков и нерожденных; латифундистов и крепостных… В каждом номере мы планируем вместе с компетентными политиками искать ответ на вопрос, как разрушить тот или иной пролет и что построить на его месте.

Тема, избранная для первого сто­ла, сложна, неохватна, доселе неподъемна, но чрезвычайно актуальна — административно-территориальная реформа страны. Пред­ставлять пути ее решения три ведущие политические силы откомандирова­ли: Партия регионов — Виктора Николаевича Тихонова; Блок Юлии Тимошенко — Иосифа Ви­кен­тиевича Винского; «Наша Ук­раина—Народная самооборона» — Анатолия Сергеевича Матвиенко.

Кто тормозит реформу? Сохранять ли вертикаль президентских администраций? Как определить рам­ки экономической самостоятельности регионов? Проводить ли досрочные выборы в местные советы и какой избирательной моделью при этом пользоваться? Приведет ли децентрализация к федерализму? Ответы на эти вопросы стесыва­ли и обостряли углы круглого стола.

В.Т. — Я очень надеялся, что 2005-й станет годом, когда процесс настоящего реформирования системы местного самоуправления наконец-то начнется. Тем более что практически все ведущие политические силы задекларировали намерение довести до логического завершения второй этап политической реформы. Но прошло немного времени, и многие из вчерашних сторонников проекта №3207-1 начали говорить, что документ небезупречен, что его нужно доработать.

Я чувствовал, если мы не используем предоставленную возможность, то это будет шагом назад. Что, собственно, и происходит: реформа тормозится. Громкие заявления о становлении народовластия не подкрепляются реальными действиями.

В свое время администрация президента Кучмы тоже вроде бы поддерживала наше стремление наполнить самоуправление практическим содержанием. Но поддерживала исключительно на словах. На самом деле там боялись лишиться полнокровной власти. Лично мне очень обидно, что утрачен очередной удобный случай.

А.М. — В начале 2005 года я говорил, что у нас есть пять минут на реформы. Чуть погодя отмерил две с половиной. Должен согласиться: уникальным шансом мы действительно не воспользовались.

В.Т. — Ради нового шанса необходимо договариваться — ведущим политическим силам, ключевым политикам. Поиск точек соприкосновения — первое, с чего нужно начинать. Чувство ответственности заставит искать общий язык. Например, с коллегой Матвиенко мы, безусловно, имеем определенные идеологические расхождения. Но ведь наши взгляды на развитие местного самоуправления во многом совпадают.

И.В. — Как же, простите, они могут совпадать? Вы — ярый федералист, Анатолий Сергеевич — сторонник унитарного строя.

В.Т. — В отличие от вас, я не усматриваю в развитии федерализма ничего зазорного. Естественной целью реформы самоуправления является деконцентрация и децентрализация власти. А эти два процесса являются элементами построения федерализма.

Деконцентрировать и децентрализовать власть крайне необходимо. Решение этой проблемы требует комплексного подхода.

Почему, собственно, не поддержали Безсмертного, хотя изначально у него было достаточно сторонников? А потому, что он подошел к вопросу несколько односторонне, фактически ограничился территориальной реформой, стремясь внедрить ее при помощи арифметики — там сложить, здесь вычесть. По-моему, ему стоило взглянуть на проблему шире, учесть различные точки зрения. К тому же ему не хватило терпения довести начатое до логического завершения. Он бросил дело на полпути. Или кто-то его остановил…

А.М. — Роман Петрович, на мой взгляд, допустил несколько важ­ных ошибок. Во-первых, он все-таки слишком увлекся территориальной составляющей. Во-вторых, не сделал своим союзником общественность. Население должно чувст­вовать себя не просто полноценным, а главным участником будущего реформирования, ведь преобразования осуществляются ради граждан.

И.В. — То, что в свое время предложил Безсмертный, — дейст­вительно половинчатая модель, ведь акцент преимущественно делался на изменении территориального устройства. Однако его идея сама по себе, считаю, была в общем правильной. Но не была надлежащим образом идеологически обеспечена. Соответствующей пропагандистской, просветительской работы практически не велось. Неудивительно, что не было надлежащего восприятия предложенных нововведений.

Хотя совершенно понятно: нельзя считать дееспособной такую модель территориального устройства, при которой роль базовой едини­цы выполняет село с несколькими сотнями жителей. Оно не в состоянии ни себя прокормить, ни содержать сельского голову. Нужно укрупняться, объединяться в общины. А местные власти должны макси­мально удовлетворять их интересы.

На бумаге — у нас почти европейская модель местного самоуправления, на самом деле эта же модель имеет чисто азиатский характер. С формальной точки зрения советы наделены немалым объемом полномочий. Но фактически первыми лицами в районе, в области было и остается руководство администраций. Пока такое положение вещей сохраняется, система местного самоуправления функционировать не будет.

Создав институт глав администраций, Леонид Кучма разрушил перспективы развития самостоятельности регионов. Все, что происходило потом, можно определить как войну между местными князьками и теми, кто стремился всем руководить из центра. Однако местные кланы такие же алчные, как и столичные, а киевские чиновники безответственны не меньше, чем региональные. Так называемый сепаратизм как раз и является демонстрацией желания местных князьков перебрать власть на себя.

В.Т. — Не нужно бояться местных князьков. Весь мир живет в условиях местного самоуправления, и никого это не пугает.

И.В. — Потому что там самоуправление, а у нас именно князьки.

Имея недемократическое государство, невозможно построить систему демократического управления, в том числе низовую. Толь­ко построив демократическую власть в целом, сможем говорить о перспективах перестройки местной власти.

По моему глубокому убеждению, проблему территориально-административных преобразований не решить без внесения соответст­вующих изменений в Конститу­цию. Не забывайте, что эти изменения должны быть четко увязаны с общей системой государст­венной власти.

Территориальная реформа и реформа административная — это, без сомнения, разные процессы, хотя и взаимосвязанные. Они требуют вдумчивого и системного решения. Каким образом должны выстраивать свои отношения регионы и центр? Каким будет количество и качество полномочий каждого звена местного самоуправления, каждого субъекта, каждого органа? Как эти звенья должны взаимодействовать? Для ответа на любой из заданных вопросов должно быть политическое решение, а для этого нужна политическая воля. А она сегодня, к сожалению, в дефиците.

А.М. — Как по мне, главным дефицитом в Украине является дефицит эффективной власти. А главной проблемой, которая не дает про­вести территориально-административную реформу и сделать власть более эффективной, является отсутствие представления о том, что, собственно, мы намерены строить.

Коллеги приводили перечень процессов, без которых преобразова­ния невозможны. Перечень правиль­ный, но не исчерпывающий. Первая составляющая — реформа институтов государственной власти, реформа административная. Вторая — реформа местного самоуправления, предполагающая максимальную децентрализацию и обеспечение настоящего народовластия. Третья — территориальная реформа.

Изменения не могут осуществляться в отрыве друг от друга. Невозможно провести территориальное перераспределение, бросив на произвол судьбы реформу системы самоуправления. Нет смысла перестраивать местную власть, если мы не реформируем власть вообще. Нельзя решить комплекс проблем, просто упразднив местные администрации или расширив полномочия местных советов.

Преобразования должны проис­ходить последовательно, этап за этапом, а начинаться — с низового звена, с базового уровня. Сначала стоит создать полноценные общины, наделив их необходимыми функциями. А уже потом можно диску­тировать о соотношении центральной и местной власти, об объеме полно­мочий, которыми должны быть наделены те или иные областные или региональные органы. Принцип рас­пределения власти довольно прост: все, что не по силам общине, должен делать район. Все, что «не до снаги» району, ложится на плечи областных властей. А не наоборот, как это сегодня делается у нас.

Я глубоко убежден, что нужно прекратить разговоры о реформировании на областном и районном уровнях, пока не будет создан базовый уровень. Поэтому первым этапом должно быть создание условий для нормального функционирования городской, сельской и поселковой общин. Мы должны сделать так, как это сделала Польша, которая начала свою территориально-административную реформу с создания законодательства, которое регулировало деятельность гмин — местных общин. Только после предоставления гминам необходимых полномочий были осуществлены последующие шаги. То есть наши соседи заложили надежные устои преобразований, которые позволили быстро реформировать самоуправление на уровне уездов и воеводств, соответствующих нашим районам и областям. А это в свою очередь решило проблемы эффективной центральной власти.

Есть различные подходы относительно того, какая территориальная единица должна стать базовой для новой территориально-административной системы. Кому-то нравится модель, где функции базового уровня будут возложены на районы. Тогда будем иметь двухуровневую систему: район — область, которая исключает наличие сельских и поселковых советов.

И.В. — А я б не исключал возможность использовать финский опыт. Там модель простая и эффективная: государство — район.

А.М. — Мы должны учитывать ментальность. Ведь мы не имеем права окончательно погубить село, собственноручно обрубив корни, питающие государство.

Согласно действующей Консти­туции, единицами базового уровня являются села, поселки и города. Я предлагаю создать базовый уровень на основе общин. Села, поселки, города — это населенные пункты. Общины — это территориально-административные единицы, которые должны входить в систему правовых отношений с государством.

Одним из первых шагов, которые должны укрепить позиции общины, — определение территории юрисдикции каждой общины. На сегодня землей между населенными пунктами распоряжаются местные администрации. Это противоречит принципам самоуправления. Определив территории, мы предоставим возможность в перспективе провести полноценную территориальную реформу. Общи­ны, имеющие свою территорию, смогут в случае необходимости и желания объединиться.

Потребность в таком объединительном процессе вполне очевидна. После этого мы можем принимать закон о территориальном устройстве, где следует прописать процедуры объединения и разъе­динения. Процедура объединения должна быть максимально демократичной, учитывать инициативу членов общины, которую не может отменить районный совет или проигнорировать Верховная Рада. Процедура разъединения, наоборот, должна быть максимально консервативной, поскольку мы не вправе плодить несостоятельные общины, которые являются настоящей бедой Украины. В Украине 10 280 сел и поселков, имеющих собственные советы, в 38,4% из них проживает меньше одной тысячи людей, а еще в 51,3% — меньше трех тысяч. Говорить о финансовой состоятельности этих населенных пунктов и властной состоятельности этих советов, наверное, не стоит.

«ЗН» — В качестве примера можем привести зажиточные, самодостаточные, благоустроенные села, где проживает не более двух тысяч человек.

А.М. — Такие примеры есть, но это, скорее, исключения, чем правило. Согласно расчетам, самодостаточными являются те населенные пункты, население которых составляет четыре с половиной — пять тысяч человек.

Нужен первый шаг: провести эксперимент — объединить мелкие населенные пункты в большую общину, одновременно приблизив предоставление необходимых услуг к гражданину. Раньше, чтобы получить услуги, человек ездил в районный центр, а мы продемонстрируем: если у вас будет пять тысяч населения, то услуги получите на месте. Таким образом мы простимулируем процесс объединения мелких общин.

«ЗН» — Но законодательство предусматривает, что такое слияние должно происходить на добровольных началах.

А.М. — Первый этап должен быть добровольным, второй — добровольно-принудительным, а третий — принудительным. Все так делали.

В.Т. — Вопрос реформ не решается на митингах, как, кстати, и вопрос Конституции или законов. Это прежде всего вопрос профессионалов — политиков и ученых. Мой польский коллега, который как раз занимался вопросами становления системы местного самоуправления, справедливо подчерк­нул: «Одним из уроков польской реформы является то, что подготовка новой территориальной системы должна базироваться на четких функциональных принципах, которые не нужно обсуждать всенародно. Утверждение, что территориальная структура касается каждого непосредственно и что в свою очередь объясняет необходимость публичной дискуссии относительно количества территориальных единиц, их границ и тому подобного, ошибочно. На самом деле эта реформа — вопрос технический и политический».

И.В. — А почему мы постоянно обращаемся именно к польскому опыту? Кстати, Польша за последние десять лет после реформы по темпам развития уступает Украине. Это очевидный факт.

А.М. — Иосиф, пойди посмотри на польские села и города! У тебя все вопросы сразу отпадут.

«ЗН» — Несмотря на расхождения, вырисовываются и общие позиции. Мы так понимаем, что все воспринимают общину как базовую единицу. Все выступают за выборы руководителя общины, который формирует исполнительскую структуру. А как относительно сохранения президентских администраций?

В.Т. — Двоевластия быть не может. На районном уровне полновластным хозяином должен выступать местный совет, который формирует полноценный исполнительный орган. Администрация, по крайней мере в ее нынешнем виде, является структурой абсурдной. У нас в некоторых районах почти год не было глав администраций. Откровенно говоря, никто не заметил их отсутствия.

Аналогичная модель должна применяться и на областном уровне. Разница лишь в том, что на уровне области совет должен сам избирать председателя, а на уровне общины это будут делать жители.

Но все-таки необходимо, по крайней мере на этом этапе, чтобы существовало нечто вроде институ­та префектуры. Нужна эффективная система контроля со стороны государства. Но контролировать не означает мешать местному самоуправлению или подменять его.

И.В. — Если мы идем в Европу, то должны осознавать, что существование глав районных администраций — полный абсурд. Такой должности не должно быть в принципе. Наличие районного начальника означает, что районный совет — декоративный орган. Районные и городские советы должны быть действенными, наделенными правом формировать полноценные исполнительские структуры.

Что касается областей, я считаю, областных советов не должно быть как таковых. Эти органы очень далеки от граждан и их потребностей. Альтернативой должно стать построение эффективного, реального самоуправления на низовом уровне, на уровне города, на уровне общины, которая объединяла бы несколько сел и поселков. Реальную власть следует передать сверху вниз: максимальным объемом функций, полномочий надо наделить общину, которая должна решать максимальное количество задач и львиную долю проблем. Для этого нужно лишь передать необходимые полномочия — власт­ные и финансовые. Местная община должна непосредственно избирать председателя, который сможет формировать исполком.

Дальше — район, который в определенной мере является надстройкой. Он будет обеспечивать нормальное сосуществование общин на конкретной территории. На районном уровне также должны быть выборные советы, которые будут наделяться правом избирать председателя. Председатель должен предложить состав исполкома, который утверждает совет.

Следующий уровень — область, где, по моему глубокому убеждению, не должно быть ни совета, ни исполкома, ни администрации. Там нужно присутствие представителя президента, который должен заниматься в основном вопросами контроля за соблюдением прав граждан и координацией деятельности центральных органов власти.

А.М. — Я считаю, что в соответ­ствии с будущими конституционными изменениями в районах должны быть советы и созданные ими испол­комы. В заключительных положениях я бы определил некий переходный этап необходимый для укрепле­ния базового уровня. Но со временем никаких администраций там быть не должно: если мы даем возможность самоуправления миллион­ному городу, то почему не можем дать сорокатысячному району? Долж­на быть четко определена структура пре­фекту­ры, у которой могут быть меж­районные представительства с довольно жесткими полномочиями. Например, если нарушаются законы, бюджетная дисциплина, то пре­фектура через соответствующие контролирующие органы имеет право ввести даже временное управ­ление и объявить досрочные выборы. Мы должны быть застрахованы от дурака и на районном, и на базовом уровне. Со временем мы можем от этого отказаться, но децентрализация, о которой мы говорим, должна быть контролированной.

В.Т. — Полностью согласен, по крайней мере на первом этапе контроль необходим. К власти приходят разные люди, и от худших общество должно быть защищено. Се­годняшняя централизация доводит до абсурда. Есть множество примеров, когда в далеком селе предприниматель хочет добывать песок или разрабатывать карьер. Но он должен ехать в Киев, обращаться за лицензией, два-три года ждать ее. А тем временем что, думаете, он песок не копает? Копает.

А.М. — А вам известно, какую взятку надо уплатить за получение такой лицензии?

В.Т. — Не знаю. Предполагаю, что немалую, поскольку грузовик песка сегодня тянет на тысячу гривен. Но заместителю соответствующего управления решение о выдаче лицензии нужно согласовать лично с министром. А разве ближе никто не может дать разрешение? Нет. А почему? У отраслевых министерств свои функциональные представительства на местах. Но надо ехать согласовывать в Киев. Это касается и Минэкологии, и Минтопливэнерго, и многих других. Что получается? Тот же председатель районной, а тем более областной администрации отвечает за добычу угля. С него спрашивают. Но влиять он ни на что не может. Следовательно, распространенное представление о главе администрации как хозяине области — несколько ошибочно.

А.М. — Институт администраций вообще не отвечает вызовам времени. В 1991 году 90% собст­венности принадлежало государст­ву. Понятно, что государст­во выстраивало вертикаль администраций, поскольку права по управлению собственностью должно было прочно держать в собственных руках. Сегодня все наоборот — более 90% собственности в частных руках. Собственность децентрализовалась, а власть осталась централизованной. Власть надо децентрализовать. Это и является сутью реформы.

«ЗН» — Перенос значительной части полномочий на места не ослабит центральную власть и государство?

А.М. — Это, наоборот, усиление — усиление ответственности центра, поскольку, когда мы децентрализуем власть, то создадим институт действительного народовластия. Тот, у кого есть полномочия, иначе мыслит. Тот, на чьи плечи возложено не только выполнение определенных функций, но и осуществление контроля, ответственность за то, что происходит, никогда не будет голосовать за бандита.

В.Т. — А почему это вы на меня показываете?

А.М. — Это я о Януковиче, а не о вас. Не обижайтесь, пожалуйста...

Так вот, я считаю, что это является усилением государства, а не наоборот. Если дать людям возможность влиять на судьбу государства — это будет фактором ее укрепления. Именно поэтому я уверен, что государственные институты должны сделать население союзником в проведении реформы. Преобразования можно осуществить только тогда, когда их поддерживают граждане. Если этого нет, реформа обречена.

В.Т. — Полностью поддерживаю. Направления осуществления реформы могут быть различными, но они должны предусматривать обязательную децентрализацию власти, установление финансовой независимости регионов. Нужны изменения бюджетного кодекса, нужно предусмотреть, чтобы значительная часть средств оставалась на местах и направлялась на развитие.

«ЗН» — Какая часть? Подавляющее большинство опрошенных региональных руководителей считает, что регионы должны использовать не менее половины собранных налогов. Вы с этим согласны?

И.В. — Поддерживаю. 50% налогов должны поступать в госбюджет, 50% — в местные бюджеты. Нынешняя система распределения абсурдна. Она была создана во времена Кучмы, когда тот выстраивал собственную вертикаль власти.

В.Т. — Хочу заметить, что эта система была создана еще во време­на советской власти, и с того време­ни она фактически не менялась.

И.В. — Возражаю. Кучма создавал систему власти на основании концентрации финансовых ресурсов. Принцип прост: кто дает деньги, у того власть. Был период, когда в центр поступало 88% налогов. Позднее часть денег возвращалась в виде дотаций, но не всем и не даром. Или за так называемые «откаты», или за предоставление соответствующих политических услуг.

Система распределения бюджетных средств является наглядным подтверждением того, что Украина не движется к демократии. Кто бы и что по этому поводу ни заявлял.

Кстати, правительство, сформированное Партией регионов, на словах ратующее за расширение власти на местах, в нынешнем году фактически еще больше централизовало бюджет. Пока бюджет не будет децентрализован, все разговоры о развитии местного самоуправления — пустая болтовня.

В.Т. — Выпад в адрес ПР оставляю на вашей совести. А децентрализацию бюджета я всегда всячески поддерживал. Что касается принципа финансирования, то он должен быть простым: снизу — наверх. Я бы не исходил из того, сколько процентов должно остаться в регионе. Я бы рассчитывал, сколько нам нужно отдать наверх — на содержание областных структур, необходимых институтов государственных властей. Тогда произойдет естественная децентрализация бюджета.

Должны быть четкие расчеты, обоснованные нормативы, предусматривающие, сколько и на что именно каждая конкретная община должна отдать в государственную казну. Остальное — средства самой общины. Тогда у нее будет стимул зарабатывать деньги, у нее будет ресурс для развития.

Сейчас все наоборот. Деньги отсылаются наверх и распределяются там. Более того, согласно действующим формулам, чем больше ты заработал сегодня, тем меньше ты получил завтра.

Безусловно, есть мощные районы, у которых сколько ни отбирай — останется достаточно. Например, Ильичевск. Доходы возрастают постоянно, там могут себе позволить строить, ремонтировать, модернизировать. Тем не менее такие местности — исключение. Села, поселки, маленькие городки при настоящей системе едва существуют. Если у них наблюдается что-то наподобие развития, то исключительно за счет внебюджетных фондов, с помощью частного бизнеса или благодаря отчислениям государственных предприятий. Когда они есть и финансово состоятельны.

Если уж говорить о конкретных цифрах, то нигде в мире нет такого, чтобы наверх забирали больше половины заработанного регионами. У нас эта цифра на самом деле достигает 70—80%. А теми средствами, что остаются, области и районы не всегда могут распоряжаться по собственному усмотрению. Не справился, например, государственный бюджет с финансированием ПТУ — это бремя мгновенно возлагается на плечи городских бюджетов. Но денег на это никто не дает.

Еще одна настоящая беда — отсутствие стабильной системы налогов и долгосрочных нормативов. Был один набор налогов, лишь только местная власть привыкла к ним, подтянула систему сбора — его заменили. Все, что можно, забрали наверх. На местах что оставили? Фактически только налог на прибыль. Земля, прибыль — все вне компетенции местных бюджетов. Как только средства, полученные от уплаты налога на прибыль, забрали в центр, подавляющее большинство предприятий стали нерентабельными.

А.М. — Убежден, говорить о каких-то абстрактных процентах, взятых фактически с потолка, — неблагодарный труд. Нужно исходить из бюджетных стандартов. А их сегодня нет. Неизвестно, сколько нужно расходовать на образование и здравоохранение. Нужно сделать адекватные расчеты. Далее — мы должны определить полномочия, функции, которые исполняются на том или другом уровне. На базовом уровне, на уровне общин должны быть одни функции, на уровне районов — другие, на областном — третьи.

У наших соседей, поляков, нет ничего подобного, там четкое размежевание. Гмине уезд не интересен, у нее свои функции. Уезд, в свою очередь, имеет собственные права, полномочия и финансовые возможности. И нам это нужно сделать.

Это не означает, что базовое звено не может делегировать соседней общине, условно говоря, уборку мусора. Это ее право — дать соседям деньги, и пусть они убирают и вывозят мусор. Но это право общины, которого ее никто не может лишить.

Соответственно установленным нормативам и в зависимости от имеющихся полномочий, община, район или область получат то или иное бюджетное обеспечение. Нужно вводить налог на землю, сооружения и здания, пересмотреть систему местных налогов и сборов в зависимости от специфики той или иной местности, сделать эту систему максимально либеральной. Я бы даже поощрял местное самоуправление так: если общины перевыполняют планы по наполнению центрального бюджета, то они имеют право рассчитывать на определенный процент. Должен быть механизм пересмотра раз в три года, чтобы на местах был стимул: если я сегодня больше заработал, то в следующем году должен получить больше денег.

Поддерживаю идею изменения бюджетного кодекса. Его методология следующая: на местах должны принимать собственные бюджеты самостоятельно, исходя не только из нормативов, а прежде всего из собственных задач, потребностей, возможностей и расчетов. Центр должен давать деньги на делегированные полномочия, субвенции на выравнивание.

«ЗН» — Все охотно агитируют за модернизацию бюджетного и налогового законодательства. Тем не менее слова чаще всего расходятся с делами, предвыборные обещания — с соответствующими законами. Су­ществует проект налогового кодекса, который рекламирует Николай Катеринчук, коллега Анатолия Матвиенко по объединению «Наша Украина — На­родная самооборона». Есть дру­гая версия этого же документа, разработанная под руководством Николая Азарова, соратника Виктора Тихоно­ва по Партии регионов. Предло­жения, только что вами озвученные, учтены в упомянутых проектах? Нет? Почему?

Даже если внутри БЮТ, «НУ—НС» или ПР сформируется общее мнение относительно реформы в той или иной сфере, это не гарантирует успеха. Похоже на то, что ни одна из наших политических сил не наберет половины в депутатском корпусе новой ВР. Придет­ся искать вариант, который объединит все три политические силы. Ведь для воплощения территориально-административной реформы придется вносить изменения в Конституцию, а для этого нужно 300 голосов в парламенте. Необхо­димо выходить на политический консенсус, а для этого — вести постоянный конструктивный обмен мнениями.

«ЗН» — Давайте обмениваться. Раз уж мы коснулись бюджетной темы, попробуем определиться — образование и охрану здоровья должен финансировать центр или это должно быть головной болью базовых звеньев, то есть общин?

А.М. — К величайшему сожалению, учитывая плачевное положение образования и здравоохранения, эти сферы должны финансироваться из государственного бюджета. Местное самоуправление пока не может поднять эту ношу.

Возможно, следовало бы передать (подведя под это местные налоги и сборы) на базовый уровень фельдшерско-акушерские пункты и учреждения первой медпомощи. А государственный ресурс следует направить на районные и участ­ковые больницы, потому что именно там 90% граждан получают соответствующие услуги. Наверное, есть смысл содержать за счет базового звена также дошкольное и начальное образование. Но образование вообще, а высшее в частности — это вопрос общегосударст­венной политики.

В.Т. — А почему заботу о среднем специальном образовании не переложить на местные органы? Тем более что центр фактически заставляет структуры самоуправления их финансировать. Система ПТУ фактически разрушена, а предприятиям на местах остро не хвата­ет квалифицированных специалистов. Эти предприятия могли бы под­держивать соответствующие учебные заведения, поскольку лучше знают, какие кадры нужны на рын­ке труда в этом или другом регионе.

И.В. — Если мы говорим о рынке труда, то его формируют не потребности города или области, а запрос работодателя. Этот рынок гибкий. Разорвать систему образования означает подвергнуться риску потерять стандарты, управляемость процессом.

А.М. — Это тема для следующей дискуссии. Пока я смотрю на проблему с точки зрения экономической целесообразности. Швеция передает здравоохранение на региональный уровень. Я тоже за то, чтобы образование по максимуму передать на местный уровень, будет выше конкуренция, соответст­венно и качество тоже. У нас же сегодня на первом месте не качество услуги, а ее наличие...

Община сама должна решать вопросы равномерного, адекватного развития всей территории, планировать размещение инфраструктуры, объектов социально-культурного назначения, определять транспортные маршруты. Если она будет иметь права и возможности, то сможет добиться строительства качественных дорог. Приобретет школьные автобусы, в которых будут перевозить исключительно школьников, а не всех подряд (как у нас это сегодня делается).

Необходимо урегулировать самостоятельность общин, скорректировав законодательство в вопросах, касающихся бюджетной, налоговой, имущественной и земельной политики.

Мы не имеем права повторить ошибку Польши, которая все коммунальное имущество передала на базовый уровень. Там сегодня нет имущества уезда и нет имущества воеводства.

«ЗН» — Многие специалисты считают, что реальное воплощение административно-территориальной реформы возможно только после следующих президентских выборов, до этого ни одна из политических сил не захочет брать на себя ответст­венность за возможные непопулярные решения. Вторым условием старта реформ называют окончание распределения земельного ресурса. Когда все лакомое перейдет в частные руки, тогда и разрешат по-настоящему наводить порядок на местах.

В.Т. — Пока три ветви власти и их лидеры не начнут думать о людях, пока и далее будет процветать дерибан, ничего не изменится. Существующая система, при которой по сути и власти нет, очень выгодна, поскольку именно она и предусматривает дерибан. Слово ведь какое! Но оно, к сожалению, уже вошло в словарь политиков.

А.М. — Надеюсь, что политический консенсус относительно реформы будет достигнут. Но это должна быть демонстрация высокой ответственности. «Земельный фактор» действительно тормозит реформы, его не стоит недооценивать.

И.В. — Существуют места, где фактически не осталось муниципального имущества. Есть села, где все имущество — заброшенное здание сельсовета с флагом на крыше. Что касается сельскохозяйст­венной земли, то у нас она почти вся роздана людям. Другая часть — в государственной собственности или распределена через инструменты местного самоуправления.

Я понимаю, есть лакомые куски в Киевском, Одесском, Донецком, Крымском регионах. Но, говоря о них, мы имеем в виду мизер — 50— 60 тыс. гектаров. Это не может стать серьезным тормозом для проведения реформы. 80 процентов людей уже получили акты на частную собственность или сертификаты. И эта земля уже не является собственностью ни совета, ни общины. Она является частной собственностью.

Вопрос в другом. Существующая система устраивает власть, поскольку создает колоссальные возможности для коррупции и злоупотреблений. Административная вертикаль формирует вертикали финансов и собственности. Реформы затрагивают колоссальные интересы людей, управляющих сегодня государством. Это — настоящий тормоз.

Все разговоры о демократии так и останутся разговорами, если мы не дадим людям возможность присоединиться к процессу управления государством, процессу выработки решений. Если мы не создадим упрощенной и удобной для людей системы, которая бы давала возможность распоряжаться собственным имуществом, системы реализации их бизнес-инициатив, демократии никогда не построим. Я соглашаюсь с коллегой Тихоновым, что нужно прекратить убийство инициативы людей, которые вынуждены ездить в столицу за каждым разрешением, лицензией, справкой, подписью.

А.М. — Давайте решимся, договоримся и из бюджета следующего года напрямую профинансируем все состоятельные общины. Выведем их из-под гнета района. Изменим Конституцию и простимулируем территориальные объединения.

В.Т. — В свое время уже добились (кстати, я был против), что примерно 800 населенных пунктов Минфин финансировал напрямую.

А.М. — А если будет две тысячи? Что ж тут плохого?

В.Т. — Ничего. Тебе хорошо известно, что это местное руководство без помощи депутатов не может попасть даже к помощнику министра финансов...

И.В. — Вопрос территориально-административной реформы не имеет простых решений. От того, что мы механически сведем три села в одну общину, людям не станет ни лучше, ни хуже. Мало того: создав из четырех сельсоветов одну общину, мы оставим трех председателей без работы. Каждый из них, наверное, является выдвиженцем определенной политической силы. Если сегодня ликвидируем районные администрации, то все уволенные руководители наверняка будут против. Каждого из них назначали, лоббировали...

Без преувеличения, территориально-административная реформа является едва ли не самой сложной проблемой в Украине. Она требует понимания со стороны граждан, ответственности со стороны властей, способности идти на компромиссы со стороны ведущих политических игроков. А еще — огромных финансовых расходов и длительного времени.

А.М. — Если бы мы принялись за работу сразу после обретения независимости, то сегодня, наверное, закончили бы. Я бы сейчас не дискутировал, сколько нужно времени — 10, 25 или 30 лет. Каждый потраченный год только оттягивает эту дату. Давайте хотя бы запустим механизм укрепления базового уровня. Если это сделаем, воплощение реформ станет практически неминуемым.

И.В. — Нужно как можно скорее узаконить общины и предоставить им соответствующие полномочия. Следующим шагом должно стать переизбрание органов местного самоуправления.

«ЗН» — Эту точку зрения разделяют все?

В.Т. — Я считаю, что нет. Это действительно нужно будет делать, но после того, как мы надлежащим образом изменим законодательство. В частности, избирательный закон. Нельзя было распространять пропорциональную модель на выборы в местные советы. Мы почти похоронили местное самоуправление. Если не опомнимся, похороним окончательно. Состав советов откровенно некачественный. Туда пошли «денежные мешки». За землей.

А.М. — Еще бы! Земля стала главным ресурсом.

В.Т. — Время возвращаться к «мажоритарке». Пока не поздно.

И.В. — Категорически не согласен с коллегой Тихоновым. Убежден, что в целом качественный состав советов стал лучше. Ведь до сих пор это были местные бюрократы, совершавшие сделки, набивавшие собственные карманы и фактически сочетавшие исполнительную власть с представительской. Пример — до недавних пор 70% состава Хмельницкой облсовета составляли чиновники. Я за досрочные выборы не позднее весны следующего года и исключительно на пропорциональной основе. Новые советы нужно избирать, но под новые функции.

В.Т. — Не обижайся, Иосиф Викентьевич, но ты лукавишь. Я десять лет проработал в областном совете. Каждый район и село имели в совете соответствующего уровня своих представителей.

И.В. — Да что вы мне рассказываете! По «мажоритарке» в совет проходили начальники районных управлений образования и замы глав райгосадминистраций.

А.М. — Хотя мы с БЮТ планируем вместе быть в коалиции, но у меня другое мнение. Эффективность власти в значительной степени определяется избирательной системой. Если избирательная система будет сориентирована на удовлетворение партийных интересов и иерархических амбиций, то эффективной власти у нас не будет. Следовательно, пропорциональная система на уровне районных советов должна быть стопроцентно упразднена.

И.В. — Императивный мандат, действующий при условии пропорциональной системы, позволяет влиять на качество власти, избавляя команды от паршивых овец.

А.М. — Существующий сейчас императивный мандат предоставляет право вождю из Киева изгнать кого-то из районных депутатов. А на самом деле он должен давать право избирателям отзывать из совета того, чьей работой они не довольны.

И.В. — Я не против. Давайте дадим такое право избирателям. Но ведь почему-то до сих пор такой закон никто не принял.

А.М. — Считаю, что ориентировочно в 2009 году (самый пессимистический вариант — март-апрель) необходимо провести выборы в местные органы, предварительно приняв необходимые изменения в Конституции и законе о местном самоуправлении. Но если нам этого не удастся сделать, нужно изменить закон о выборах и провести их все равно. Иначе мы уничтожим даже остатки самоуправления.

«ЗН» — Предположим, все удалось. Реформа осуществилась максимально умно, прозрачно, с учетом местных особенностей, различных точек зрения. Общины получили власть, бюджеты и права. Как вы считаете, зажиточные самостоятельные общины ощущают желание федерализировать страну или нет?

В.Т. — С моей точки зрения, это уже не важно. Кто-то пытается словом «федерализм» пугать людей. Не стоит путать федерализм с сепаратизмом. Хотя сепаратистские настроения тоже присутствуют.

И.В. — А вы их провоцируете!

В.Т. — Дословный перевод слова «федерализм» — договор. А к сепаратизму в действительности приводит не увеличение самостоятельности регионов, а чрезмерная централизация и концентрация власти. Многие государства избрали для себя подобный путь и живут намного лучше нас.

Приведите мне пример, где федеральный строй привел к разрушению страны.

И.В. — Советский Союз.

«ЗН» — Югославия.

В.Т. — Там была другая ситуация.

Лично я считаю, что федерализм — это наше окончательное будущее, и он даст расцвет культуре, самобытности каждого из народов и регионов. Мы не должны быть одинаковыми, да это и невозможно. Потому что у Донецка и Ивано-Франковска, Одессы и Винницы разный исторический опыт. Из нас не надо делать советский народ, где все получают одинаково, одеты одинаково, одинаково думают и у них одинаковые подходы. У каждого народа существует возможность развиваться по своим культурным законам.

Будет ли это распределение на земли, на регионы или на области, я не знаю, но федеральный строй неминуем. Именно это даст возможность сохранить уникальность. Но это должно происходить под крышей единой Конституции, которая исключает право выхода. Когда люди хорошо живут, они об этом даже не думают. Когда в Конституции будут четко записаны права конкретных общин, мы избавимся от страха, что кто-то поднимет флаг сепаратизма.

Вот мы спорим, в Европе ли наше место, стоит ли туда идти. Да мы уже в ней! Но нам нужно достигнуть уровня европейской жизни. Без предоставления экономической самостоятельности регионам, без вывода их на самодостаточный уровень мы не сможем ускорить свой путь к высоким стандартам. Не должна полуторамиллионная Черновицкая область ездить в Киев за деньгами.

А. М. — А куда, в Бухарест?

В.Т. — Шутки шутками, но экономика региона должна быть построена так, чтобы количество искателей зарубежных заработков был минимальным, а не выливался в половину населения области. Вот когда детей воспитывать будут не бабушки и дедушки, а родители, которые нашли работу в своем регионе, тогда и можно будет говорить, что регион стал самодостаточным и реформа дала свои плоды. Федерализм этому может только содействовать.

А.М. — Когда-то я дискутировал по поводу федерализма с немецкими коллегами, и мой визави заявил, что более унитарного государства, чем Федеративная Республика Германия, он не знает...

Сегодня концепция построения сильного государства путем укрепления регионов, которую предлагает Партия регионов, — очень опасна. Пока мы не создаем общие ценности, которые будут святыми, до тех пор будет существовать угроза сепаратизма.

И.В. — Федерализация приведет к появлению 25—27 «президентов», которые будут рвать страну на куски. Приверженцы федерализма не столько стремятся реализовать местные особенности, сколько хотят владеть отдельными вотчинами, в которых можно было бы бесконтрольно осуществлять грабеж государства. Здоровой альтернативой федерализации я считаю то, о чем мы говорим, — передачу реальных полномочий на низовой уровень общин. Федерализация — это путь в никуда, и он не решает никаких вопросов, поднимаемых сейчас. Он так же отдаляет власть от людей, он так же ущемляет права общин базового уровня.

А.М. — На базовом уровне ныне существует серьезная проблема. Наметилась динамика уменьшения силы главы и укрепления силы совета при абсурдной системе выборов. Совет становится сегодня узурпатором власти на местном уровне. И это очень опасная динамика. Каким бы ни был мэр — его избирало все население. У него легитимность немного больше, и эта концепция у нас была в местном самоуправлении сохранена. Сейчас это ломается, если мы сохраним пропорциональную систему в городах, у нас вообще будет вакханалия. Поскольку этими советами руководят из центра. Указывают, что в Фастове проголосовать, а что — не проголосовать. Как именно и за какие барыши.

В.Т. — Поддерживаю. Необходима ревизия всех изменений, состоявшихся в системе местного самоуправления в последние годы.

А.М. — Завершая дискуссию, замечу, что не исключаю: когда-нибудь государство Украина, возможно, и склонится к земельному устройству. Но сейчас эта дискуссия не своевременна. Общество, как я думаю, к ней не готово.

Справка «ЗН».

Шестнадцать лет Украина находится в состоянии перманентного реформирования. Некоторые нововведения оказались более-менее удачными, некоторые обернулись многочисленными потерями. Для страны — драгоценного времени, для казны — бюджетных миллионов, для властей — человеческого доверия.

Некоторые преобразования продолжаются еще и сейчас. Очевидно, самой сложной оказалась судьба территориально-административной реформы. На протяжении первой пятилетки независимости осуществлялись попытки привить государству как минимум полдесятка разных версий обустройства местной власти. 11 лет назад, после принятия Конституции наконец-то был применен так называемый полицентрический механизм. Его внедрение предусматривало параллельное существование в областях и районах двух властных структур — государственных администраций и местных советов, сосуществование которых далеко не всегда является мирным. Ситуация усложняется еще и тем, что госадминистрации фактически подчиняются двум разным центрам влияния — президенту и Кабинету министров.

Десять лет назад в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект «Об административно-территориальном устройстве Украины», разработанный группой авторов под руководством Романа Безсмертного, Владимира Стретовича и Игоря Юхновского. Документ пережил несколько редакций, неоднократно рассматривался парламентариями, однако в 2001-м был окончательно отклонен.

В 1998 году президентским указом была одобрена Концепция административной реформы, где одной из составляющих определялось изменение территориального устройства государства. С 2000 года в Украине функционировала соответствующая комиссия, руководителем которой был назначен Владимир Литвин. Но эти шаги не ускорили процессы модернизации местных властей и оптимизации территориально-административного раздела.

В конце 2004 года, в преддверии «третьего тура» президентских выборов, высший законодательный орган республики почти единодушно одобрил проект изменений в Конституцию, предусматривавших реформирование системы местного самоуправления. Документ под регистрационным номером 3207-1 сложно было назвать революционным, однако он закладывал фундамент местного самоуправления. Законопроект, в частности, конституционно закреплял статус первичного звена этой системы. Определялось, что базовым уровнем, на котором будет строится вся новая система местных властей, должна стать община — административно-территориальная единица, имеющая четко определенные законом границы и территорию и в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов. Устанавливалась ориентировочная численность населения общины и территориально-административных единиц высшего уровня — района и региона: соответственно 5000, 70 000 и 750 000 жителей.

Планировалось, что нововведения станут телом Основного Закона еще два года назад, но практически все ведущие политические силы продемонстрировали откровенное нежелание голосовать за вторую часть так называемой политреформы.

Очередная попытка дать толчок территориальной админреформе была осуществлена в 2005 году. Группа специалистов под руководством Романа Безсмертного, вице-премьера в правительствах Юлии Тимошенко и Юрия Еханурова, наработала необходимый пакет документов — Концепцию реформирования публичной администрации в Украине, а также ряд законопроектов: «О территориальном устройстве Украины», «О местном самоуправлении общины», «О местном самоуправлении области», «О местном самоуправлении района». Принятие этих актов должно было сопровождаться внесением изменений в Закон «О местных государственных администрациях», Бюджетный кодекс, налоговое законодательство и предшествовать внесению соответствующих изменений в Конституцию.

Концепция Безсмертного определяла параметры базовой единицы самоуправления — общины, следствием чего должны были стать важные изменения на территориально-административной карте Украины. План вице-премьера значительно увеличивал полномочия органов местного самоуправления, предоставляя им право самостоятельно формировать исполнительные структуры.

Однако труд члена правительства не нашел необходимой поддержки у подавляющего большинства депутатского корпуса и значительной части региональных руководителей. После серии очередных неудач процесс преобразования местного самоуправления в который раз затормозился.