ДВА «СТАРТА»: НАЙДИТЕ ДЕСЯТЬ ОТЛИЧИЙ

Прошло более полугода с момента инаугурации Леонида Кучмы. Наступили политические каникулы, когда можно оглянуться назад и подвести некоторые итоги. В конце прошлого года высшие представители президентской администрации заявляли о «новом» Президенте (этот тезис так же активно использовался и в предвыборной кампании). Чем же все-таки отличается «новый» Леонид Кучма от себя прежнего, образца 1994 года, и отличается ли вообще? Для ответа на этот и некоторые другие вопросы попытаемся сравнить – чего удалось достичь в политике за аналогичные периоды первых полугодий нахождения на должности и какой политический и правовой инструментарий при этом использовался.

ДЕЛА ДАВНО МИНУВШИХ ДНЕЙ

В 1994 году набор политических проблем, стоящих перед вновь избранным главой государства, был, по мнению ряда политологов, вряд ли разрешим не только в ближайшем, но и отдаленном будущем. Для читателя напомним основные из них. Государственная система в Украине представляла собой гибрид остатков советской системы управления с парламентско-президентской республикой. В Верховной Раде концентрировались не только законодательные, но и исполнительные функции. Институт президентства не был достаточно развит (в 1993 г. большее количество полномочий было передано правительству), а парламент имел очень большое влияние на формирование его персонального состава. Буквально за несколько дней до избрания Леонида Кучмы на пост президента был назначен Кабинет министров во главе с Виталием Масолом, который был поддержан левым большинством Верховной Рады. Отсутствие структуризации парламента по партийному признаку приводило к частой смене правительств: за 1991—1994 годы сменилось четыре состава.

Летом 1994 года была существенно ослаблена управляемость на региональном уровне. Руководители областей избирались прямым голосованием населения, что позволяло им дистанцироваться от центра. Кадровых рычагов воздействия на них не существовало. Особо остро стояла проблема Крыма: сепаратистские тенденции достигли пика, нагнеталась антиукраинская истерия, неподеленным оставался Черноморский флот, что существенно осложняло украино-российские отношения.

Леонид Кучма и его команда в приоритетном порядке сориентировались на изменение принципов организации государственной власти. Для этого был внесен на рассмотрение парламента проект закона «О государственной власти и местном самоуправлении в Украине» (декабрь 1994 г). Закон был принят в мае 1995-го 219 голосами народных депутатов (в то время в парламенте было 405 парламентариев и решения принимались простым большинством от их фактического количества). Однако для изменения действующей тогда Конституции требовалось 300 голосов (добрать их не представлялось возможным). Поэтому президентская команда предложила по меркам того времени нестандартный и радикальный ход: провести всеукраинский опрос населения о доверии Президенту и Верховной Раде (проведение референдума было невозможно из-за законодательных проблем). Его результаты были вполне предсказуемы: главе государства доверяли около 30% граждан, Верховной Раде – не более 10%. Деморализованный парламент сдался в течение нескольких дней – был подписан Конституционный договор, который значительно расширял полномочия Президента. Эффект был настолько высок, что устаревшую советскую Конституцию удалось отменить, даже не набрав необходимых 300 голосов.

Одновременно, не прибегая к силовым методам, удалось создать четкую вертикаль исполнительной власти, в основном размежевать ее функции с функциями органов местного самоуправления. Возросший авторитет Украины позволил вступить ей в Совет Европы. Несмотря на свои недостатки – временный характер, ограниченный объем регулирования, проблемы с конституционной поддержкой 300 голосами народных депутатов, – Конституционный договор стал следующим этапом государственно-правовой реформы, позволил исполнительной власти приобрести дополнительные полномочия, необходимые для преодоления социально-экономического кризиса.

И ВНОВЬ ПРОДОЛЖАЕТСЯ БОЙ

Наверное, Леонид Кучма относится к такому типу политиков, которые наиболее комфортно чувствуют себя в экстремальных условиях, стимулирующих их к максимальной мобилизации для достижения желаемого результата. Они склонны, скорее, к радикальным «хирургическим» методам, нежели к долговременной терапии.

Поэтому и второй свой президентский срок Президент начал с активных действий по реформе политической системы. То, что принятая в приснопамятную ночь Конституция «больна», наверное, не будет отрицать ни один серьезный ученый и аналитик. Довольно сложно принять совершенный документ в течение нескольких часов, к тому же переделав его из проекта, базировавшегося на принципах двухпалатного парламента.

Правильно ли были выбраны цели такой реформы? Остановимся на тех изменениях в Конституцию, которые предварительно проголосованы парламентским большинством. По мнению экспертов Украинского центра экономических и политических исследований (УЦЭПИ), одна из главных политических проблем Украины – неспособность работать слаженно и в унисон Президента, правительства и Верховной Рады. На протяжении последних лет парламент исправно утверждал кандидатуру премьера, но дальше начинались трудности – с законодательным обеспечением инициатив Кабмина получалось как-то не очень. Идея конституционного закрепления большинства в парламенте в общем-то неплоха. Но ее формулировка в президентском законопроекте страдает абстрактностью, неконкретностью и отсутствием четких правовых критериев определения такого большинства. Ведь оно должно конкретизироваться в определенных действиях (лучше всего в поддержке правительства и ответственности за его действия). Схема взаимодействия главы государства с парламентом при назначении персонального состава правительства достаточно сложна. Например, в Польше парламент утверждает сначала президентскую кандидатуру на пост премьера. В случае ее непрохождения пытается сформировать правительство сам; если последует неудача – президент вправе распустить парламент. То есть критерий определения большинства (не всегда пропрезидентского, но всегда проправительственного) в президентско-парламентских республиках достаточно четкий: способность участвовать вместе с главой государства в формировании правительства. Конституционные поправки, предполагающие формирование «абстрактного» большинства, вряд ли интенсифицируют работу Верховной Рады и помогут наладить работу парламента в слаженном режиме с Кабмином. Начало 2000-го показало, что «большевики» в парламенте отнюдь не спешат протянуть руку помощи фактически «чужому» для них правительству Виктора Ющенко.

Своевременное принятие бюджета тоже не относится ко второразрядным проблемам. «Ручное управление» государственными финансами приводит к многомиллиардным потерям. Однако при внесении изменений в Конституцию, по крайне мере необходимо учитывать два фактора. Первый, политический, – на рассмотрение Верховной Рады могут подать заведомо неприемлемый проект бюджета, непринятие которого все равно приведет к роспуску парламента. Второй, правовой (Конституционного суда) – страна в таком случае рискует остаться без бюджета на следующий год, так как кроме Верховной Рады его и принимать вроде как некому.

Отдельная тема – депутатская неприкосновенность. В демократических и цивилизованных странах эта категория просто нонсенс: ну не может избранник народа быть в привилегированном положении по сравнению со своими избирателями. В Украине наличие неприкосновенности аргументируют необходимостью защиты оппозиции от происков исполнительной власти. Немного истории, как иллюстрация ко всему вышесказанному. За годы независимости было три представления о лишении депутатской неприкосновенности (Е.Звягильского, П.Лазаренко, Н.Агафонова). И все три были удовлетворены. Выводы делайте сами.

Третий пункт президентского законопроекта — сокращение численности Верховной Рады. Уменьшение численности депутатов с 450 до 300 человек скорее позволит более эффективно использовать административный ресурс как во время выборов, так и при голосовании важных законопроектов.

Из всего изложенного напрашивается один, достаточно неутешительный вывод. Цели большой политической игры были выбраны, как бы это помягче сказать, не совсем верно. И это главное отличие от 1994 г., когда были точно определены «болевые точки» в организации государственной власти и усилия главы государства были направлены на их устранение. Затратив огромные организационные, административные и финансовые ресурсы, мы, т. е. украинские граждане, да и глава государства рискуем получить результат опасно близкий к нулевому. По мнению экспертов УЦЭПИ, внесение предложенных изменений в Конституцию кардинально не повысит эффективность работы парламента и уровень его конструктивного сотрудничества с правительством.

Теперь о методах достижения поставленных целей. Мотивы 1994-го явно прослеживаются в политических акциях 2000-го. Но римейк почти всегда хуже оригинала. Давление на парламент, слухи о досрочных выборах, референдум – все это мы уже проходили за недолгую историю Украинского государства. А ведь был шанс получить результат, затратив на порядок меньше времени и усилий. Поясню свою мысль. В начале 2000 г. в парламенте было создано т.н. большинство. Конечно, оно нестабильно, аморфно и разобщено собственными экономическими интересами. Всем известно, какими методами оно создавалось. То есть до классического большинства наше явно не дотягивает. Но суть дела не в этом – законы-то наше большинство принимать в состоянии. Поэтому необходимо было сосредоточиться на законодательной «терапии» недостатков Конституции, а не заниматься рискованной конституционной «хирургией» без 100% гарантированного результата. А как же референдум? Да так и остался бы топором над Верховной Радой. По мере его ветшания можно было придумать другую «страшилку» для парламента, так сказать, для интенсификации его работы.

Первый путь, конечно, предполагает кропотливую повседневную работу с парламентариями, тяжелые позиционные бои на законодательном фронте. Давно ждут своего принятия закон «О Кабинете министров Украины», «Об оппозиции», необходимо наконец определить принципы избирательной системы. В общем – работы невпроворот. Наверное, и стране жилось бы спокойнее без перманентных политических катаклизмов. Да и проблем с влиятельными международными организациями было поменьше.

ОСЕНЬЮ НАД ВСЕЙ УКРАИНОЙ БЕЗОБЛАЧНОЕ НЕБО?

По мнению практически всех заинтересованных наблюдателей, пик политического противостояния придется на осень 2000 г. Именно тогда произойдет окончательное утверждение поправок в Конституцию. Прогнозов развития событий достаточно много, но фактически их можно свести к двум вариантам.

Первый. Президентский законопроект не набирает конституционного большинства, и тогда нас ждет роспуск парламента, досрочные выборы, повторный референдум, президентский указ о внесении изменений в главный закон страны и т. д. и т. п. Впрочем, детали не суть важны (конкретные технологии будут предложены по мере необходимости). Главное, что в этом случае глава государства вряд ли сможет удержаться в рамках существующего правового поля. Политический кризис может перерасти в опасное силовое противостояние. В большинстве своем (76,2% опрошенных УЦЭПИ) граждане Украины считают, что решения референдума надо реализовывать. Но вот как это сделать – здесь наши соотечественники придерживаются часто диаметрально противоположных взглядов. 15,3% опрошенных в июне граждан склонны к наименее радикальным действиям: если парламент не утвердит результаты референдума, то Президент должен убедить Верховную Раду в необходимости утверждения этих результатов. Еще 15,6% респондентов советуют главе государства обратиться в Конституционный суд, который должен расставить точки над «і». Все же большая часть граждан склоняется к более решительным действиям: 17,1% опрошенных считают, что глава государства должен утвердить результаты референдума своим указом; 14,5% респондентов предлагают разогнать Верховную Раду и назначить досрочные выборы; еще 13,7% считают, что необходимости в досрочных выборах нет, а глава государства должен взять всю ответственность на себя.

Второй вариант. Он связан с магической цифрой 50. Именно столько голосов народных депутатов не хватает для окончательного принятия президентского законопроекта. Сможет ли их в оставшееся время добрать глава государства? Если провести классический пофракционный анализ, то получим скорее негативный ответ. Президентский ресурс в парламенте практически исчерпан, а непримиримая оппозиция вряд ли будет голосовать за предложенные изменения. Но психология, а особенно политическая психология, – вещь чрезвычайно тонкая. Позволю напомнить несколько примеров из недавней истории. Год 1995-й – главе государства тоже не хватало голосов для принятия Конституционного договора, но он был подписан. Год 1996-й – вопреки мнению пессимистов, была принята новая Конституция. То есть парламент в таких ситуациях практически всегда «ломался» и принимал нужные решения (правда, во время принятия Конституции, пытаясь на ходу подкорректировать полномочия). И наконец, самый последний пример: левая и другая оппозиция не смогла воспрепятствовать триумфальному возвращению «большевиков» в стены парламента. Конечно, украинские оппозиционеры пытались делать хорошую мину при плохой игре, выдавая поражения за стратегические успехи. Памятны разговоры о том, что удалось спасти парламент (парламентаризм), защитить права граждан и т. д. Но известны всем и решения пленума ЦК КПУ после принятия новой Конституции, который дал жесткую оценку действиям своих представителей в парламенте. Поэтому рискну дать прогноз, хотя в нашей стране дело это неблагодарное, так как иногда выверенные схемы ломались буквально за час в результате импульсивного решения. И все же мне кажется, что необходимое конституционное большинство Президент получит. Результаты референдума будут утверждены. Идеологическая подоплека тоже будет соответствующей – необходимо сохранить парламентаризм в стране, выполнить волю народа, сохранить отношения с Советом Европы. И все будут довольны: и оппозиция, и пропрезидентские фракции.