Большие проблемы малой власти

26 марта, вне всякого сомнения, войдет в историю независимой Украины. Для кого-то этот день станет началом нового этапа демократического развития, для кого-то — подтверждением того, что идеологии как левые, так и правые, постепенно уходят в прошлое, уступая место политическому прагматизму.

Но в целом настроения после окончания парламентской кампании существенно отличаются от тех настроений, которые царили в обществе после президентских выборов. Нет ни эйфории победы, ни угнетенности поражения. Практически никто не говорит о переломном моменте. Но зато присутствует избыток скептицизма.

Проблема заключается в другом: подавляющее большинство политиков и экспертов, оценивающих итоги выборов, рассматривают лишь события и действия, происходящие на поверхности политической жизни. Более глубинные и серьезные процессы, происходящие на местном, в частности, на региональном уровне, остаются практически без внимания.

Конечно, есть широкий простор для гадания на политических картах: какой будет парламентская коалиция, сколь длительной она будет, кто и на какой срок будет премьером, когда ожидать досрочных парламентских выборов и ожидать ли их вообще. Хотя если честно, рядовых граждан интересует не столько политическая окраска министров, сколько их профессиональные качества.

Но в политическом пасьянсе не учитывается один фактор — политика определяется в Киеве, а реализуется в регионах.

26 марта может войти в отечественную историю со знаком минус, поскольку этот день может стать началом конца местного самоуправления в Украине. Возможно, кому-то подобный взгляд покажется излишне пессимистичным, но факты — весьма упрямая вещь.

Невнимание к местным выборам сыграло как с украинскими политиками, так и с украинской властью злую шутку. А ведь еще в 2004 году, когда принимался новый закон, регламентирующий выборы в местные советы, наиболее трезвые головы предупреждали — Украина не готова к их проведению по партийным спискам, а украинские партии — это скорее прототипы политических организаций, нечто среднее между клубом по интересам и лоббистским орудием финансово-экономических групп.

Депутаты, принимавшие закон, вряд ли могли предвидеть, что президентская кампания 2004 года приведет к поляризации общественных настроений, цивилизационному расколу. Но уже тогда в глаза бросались очевидные противоречия, в частности тот факт, что с переходом на пропорциональную систему областные и районные советы перестают быть органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных общин (что является конституционной нормой — статья 140 Конституции Украины).

Политическая реформа только усугубила и без того нелегкое положение местной власти. Вертикаль исполнительной власти, вершиной которой был президент Украины, оказалась разрушенной. Причем этот процесс начался не сегодня и не 1 января, когда политреформа вступила в силу. Вирус разрушения был внесен с внедрением квотного принципа. Если коалиционное правительство — это явление нормальное, то коалиционная областная, а уж тем более районная госадминистрация — это абсурд.

Уже в начале прошлого года стало ясно — сохранение прежних полномочий исполнительной власти на местах при внедрении партийной системы выборов закладывает основу минимум для 27 конфликтов на территории Украины. Мало того, было очевидно: политические силы, победившие на президентских выборах, всерьез опасаются, что ситуация на местах может выйти из-под контроля. Но не было сделано ровным счетом ничего для того, чтобы предотвратить возникновение патовых ситуаций.

Анализируя период, предшествующий выборам, и сам ход избирательной кампании, приходишь к выводу — никого из киевских политиков не интересовал исход местных выборов. Более того, большинство из них так и не поняли, что судьба страны решается именно на них. Потому что, какой бы ни была коалиция — узкой или широкой, бело-голубой или оранжевой, каким бы ни было правительство, эффективность его работы неминуемо будет снижаться из-за неэффективной работы местных властей.

Рассуждения о необходимости повысить роль партий на региональном уровне оказались не чем иным, как умозрительной абстракцией, абсолютно оторванной от реальности. Региональные партийные организации в массе своей были либо приватизированы местными олигархами, либо превратились в своеобразные ОАО, в состав которых можно было войти, лишь уплатив определенный взнос. Конечно, тому были и объективные причины. Многих представителей деловых кругов в тот момент привлекла возможность получить депутатскую неприкосновенность.

Но необходимо видеть и внутреннюю подоплеку. Спрос на людей, которых можно было бы назвать местными или региональными политиками, оказался гораздо выше предложения.

Как результат, в списках политических партий на выборах в городской совет весьма часто оказывались или некие знаковые фигуры местного масштаба — священнослужители, журналисты, деятели культуры, писатели (люди, вне сомнения, уважаемые, но далеко не всегда подготовленные к депутатской работе), или политики национального масштаба, авторитет которых позволял протянуть за собой весь список. За примерами также далеко не надо ходить — Нестор Шуфрич возглавил список блока «Не так!» в Одесский горсовет и, судя по всему, немало способствовал его прохождению (в то же время в областной совет блок не прошел).

А ведь не секрет, что политика регионального или городского уровня существенно отличается от политики общенациональной. Здесь гораздо меньше глобальных вопросов и гораздо больше повседневности, обыденности. Здесь не надо решать вопрос о том, вступать или не вступать в НАТО (хотя, конечно, случаются и такие прецеденты), а нужно уделять внимание прохудившимся крышам, разбитым дорогам, качеству питьевой воды.

И потому вдвойне печально слушать, когда в эфире центральных телеканалов о региональной политике говорят люди, которые не имеют опыта работы не то что губернатора, а даже сельского головы. Как говорил классик, «о вкусе устриц надо говорить с теми, кто их ел».

Но при этом и на местном уровне политику необходимо стратегическое мышление, способность видеть перспективы развития региона. Такие качества приходят не сразу, а формируются годами работы.

Общество должно быть заинтересовано в том, чтобы местное самоуправление в Украине стало профессиональным. Более того, в этом должна быть заинтересована сама власть, поскольку для нее грамотно работающие местные советы — основа и источник стабильности.

Несомненно также и то, что развитие местного самоуправления должно осуществляться не только сверху, путем формирования соответствующей законодательной и нормативной базы, но и снизу, путем самоорганизации населения, возрастания его политической культуры. К сожалению, происходящее сегодня свидетельствует о том, что ни с той, ни с другой стороны движение не наблюдается.

Что мы имеем по результатам выборов? Если брать масштабы страны, то налицо легитимизация раскола страны, свидетельством чему является победа Партии регионов в южных и восточных областях и победа БЮТ в большинстве западных и центральных. Стоит отметить, что этот фактор имеет гораздо большее значение, чем это кажется на первый взгляд.

Если говорить об уровне региональном, то здесь ситуация еще интереснее. Вместо политической структуризации в советах получился своеобразный коктейль. Тем более что отсутствие запрета на переход из фракции во фракцию уже в ближайшем будущем приведет к образованию новых фракций и депутатских групп, в особенности из числа беспартийных представителей бизнеса.

Поэтому уже сегодня можно сказать, что внедрение пропорциональной системы нисколько не подняло роль партий в обществе, особенно на региональном уровне. Они не стали выразителем интересов определенных слоев населения и консолидирующим фактором для политиков, готовых эти интересы выражать.

Причина — итоги местных выборов во многом были предопределены тем, что они проходили одновременно с парламентскими. Понятно также, что именно в таком итоге были заинтересованы партии-фавориты. Ведь позиция избирателя почти автоматически определялась тем, какую политическую силу он поддерживает на общегосударственном уровне. Поэтому местные политики стремились либо привязаться, либо дистанцироваться от определенного партийного брэнда (пример — Блок Эдуарда Гурвица «Наша Одесса», который заменил не совсем приемлемую для одесского избирателя марку «Наша Украина»). В этой ситуации избиратель в массе своей уже не интересовался ни составом партийного списка, ни той программой, с которой выходила партия или блок на местных выборах.

Хотя история не терпит сослагательного наклонения, уверен: если бы местные выборы проходили до или после парламентских, результат был бы другой. Даже первоначальный анализ результатов показывает, что на выборах в местные советы политические пристрастия избирателей гораздо разнообразнее. Например, если Коммунистическая партия Украины на парламентских выборах сумела преодолеть 3-процентный барьер, то ее представители не прошли ни в областной, ни в Одесский городской совет, а в некоторых районах, которые традиционно относились к «красному поясу», — даже в районные советы. Есть и другие результаты, например с Партией пенсионеров, которая, по предварительным данным, сумела завоевать места в облсовете, а на выборах в Верховную Раду получила лишь 0,41%.

Кроме того, проведение местных и парламентских выборов в разное время давало бы шанс значительной части профессиональных политиков определиться с тем, какой уровень они все же предпочитают. Это также сказалось бы на качестве местных советов.

Но сегодня итогом избирательной кампании в местные советы станет депрофессионализация депутатского корпуса, потеря его связи с избирателями. И если это как-то терпимо на общенациональном уровне, то на областном, а уж тем более на районном уровне — просто недопустимо.

Интересная статистика. Из 120 депутатов Одесского совета 94 проживают в областном центре, трое — киевляне. Одиннадцать районов из 26 и три города областного подчинения из семи не получили представительства в областном совете. Лишь 13 депутатов работали в областном совете прошлого созыва. В то же время среди народных избранников — 10 отставных генералов разного уровня — милиционеры, пехотинцы, налоговики, таможенники, пограничники и даже контр-адмирал. К этому стоит добавить внушительное количество бизнесменов и пенсионеров.

Вне сомнения, депутатский корпус должен обновляться, пополняться новыми людьми. Но обновление не означает отсутствие преемственности. В противном случае первые годы работы нового областного совета будут элементарно потрачены на своеобразный «курс молодого бойца». Реальной отдачи от такого областного совета можно ожидать только в последние годы его работы.

Это будет иметь далеко идущие последствия. Ведь непрофессиональная работа депутатского корпуса — это не только падение качества услуг, предоставляемых населению властью. В среднесрочной перспективе — это падение рейтинга инвестиционной привлекательности региона, отток капиталов.

После столь неутешительного итога возникает вполне объяснимый вопрос — что делать? Ответ можно разделить на две части.

Первая касается непосредственно процесса формирования органов местного самоуправления. Предпочтительным вариантом был бы возврат к мажоритарной системе, что позволило бы обеспечить равное представительство от территориальных общин. Чтобы роль партий не снижалась, надо сохранить их единственным субъектом избирательного процесса, то есть выдвижение кандидата в депутаты должно осуществляться только местными партийными организациями.

Кроме того, выборы в местные советы должны проходить чаще, чем парламентские, минимум раз в четыре года. Пять лет — слишком большой срок для органов местного самоуправления.

Оптимальным могло бы стать введение прямого избрания руководителей областей и районов населением. Это повысило бы их ответственность перед территориальной общиной. Вполне понятно, что переход к прямому избранию должен сопровождаться завершением политической реформы, расширением полномочий областных и районных советов, реформированием налоговой, бюджетной и судебной систем, созданием качественно новой системы сдержек и противовесов на региональном уровне.

Если говорить о второй части ответа, то касается она прежде всего основ политики государства по отношению к регионам. Концепция государственной региональной политики, утвержденная президентом Украины в мае 2001 года, к сожалению, совершенно незаслуженно подзабыта. А вместе с тем этот документ мог бы стать отправным для формирования новой региональной политики, которая бы учитывала реалии, сложившиеся в Украине после президентских выборов 2004 года, а также парламентских и местных выборов 2006 года.

Эта региональная политика должна преследовать не только собственно экономические, но и политические цели, главная из которых — восстановление не только формального, но и реального единства страны. Опыт таких стран, как Италия, Испания, Германия, Великобритания, да и многих других, показывает, что этот процесс далеко не всегда прямолинеен и прост. Просто нам пора перестать делать трагедию из существования двух, а то и трех Украин, надо воспринимать это как данность и в какой-то степени как преимущество.

В основе новой региональной политики должен лежать принцип солидарной ответственности государства и регионов. На практике он должен воплощаться через конвертацию региональных проектов в общегосударственные и выход на программы, разработанные совместно правительством, министерствами и областными советами. В этих программах следует учитывать специфику регионов. Если, к примеру, в Одесской области сосредоточено 75% морехозяйственного комплекса, треть станкостроительной промышленности государства и половина всех виноградников страны, то вполне понятно, что ключевыми ведомствами в работе с данным регионом должны быть Министерство транспорта и связи, Минпромполитики и Министерство аграрной политики, которые и будут реализовывать совместно с местными советами соответствующие проекты.

Кроме очевидных преимуществ, которые предоставляет подобный механизм в региональном развитии, он заставит более серьезно отнестись к отраслевой проблематике, подступиться к решению проблемы структурной перестройки промышленности, в том числе с учетом регионального фактора.

Но есть одно «но». Новая региональная политика может остаться благим намерением, если государственные мужи не перестанут вести себя так, словно государство — это территория, ограниченная Крещатиком, улицами Грушевского, Институтской и Банковой.

Вне зависимости от того, кто будет в оппозиции, а кто во власти, всем им пора понять — Украина уже не будет такой, какой она была до декабря 2004 года. И уж тем более она будет совсем иной после марта 2006-го.