БЛИЖНЕВОСТОЧНАЯ «ДОРОЖНАЯ КАРТА» В УСЛОВИЯХ ПРОВЕРКИ НА МЕСТНОСТИ

В последнее время в деле урегулирования израильско-палестинского конфликта наблюдается значительное повышение дипломатической и политической активности. В течение недели один за другим состоялись визиты премьер-министра Израиля Ариэля Шарона и премьер-министра Палестинской автономии Махмуда Аббаса в Вашингтон. В администрации Буша представителя Палестины на высшем уровне приняли впервые. Кроме того, министры иностранных дел Израиля и Палестинской автономии 21 июля были приглашены на саммит Евросоюза в Брюссель. Впервые за два года представители обеих сторон посетили саммит ЕС в один день и выступили там с обращениями. В итогах работы саммита были сформулированы отдельные выводы о положении на Ближнем Востоке и позиция ЕС по перспективам урегулирования конфликта.

На этих и других встречах энергично обсуждаются пути и способы реализации так называемой «дорожной карты» — подробного плана мирного урегулирования, предложенного США, Европейским Союзом, Россией и ООН. «Дорожная карта» преследует цель окончательно и в полном объеме разрешить самый острый и продолжительный конфликт на Ближнем Востоке — конфликт между Израилем и Палестиной — путем преобразования Палестинской автономии в самостоятельное государство и одновременного выполнения условия о полном признании Израиля со стороны арабских стран.

В плане определены основные этапы и приводится график их выполнения, рассчитанный на три года, но этот график уже сейчас приходится корректировать, увеличивая сроки.

Первый этап, который сначала наметили завершить уже к маю 2003 г., предусматривает прекращение проявлений насилия по отношению к израильтянам и палестинцам, политическую реформу в Палестине и проведение там свободных и демократических выборов. За это время Израиль должен вывести свои войска с оккупированных территорий и заморозить расширение поселений. На втором этапе, который планировалось реализовать с июня по декабрь 2003 г., должно быть создано независимое Палестинское государство, проведена международная конференция и подведены итоги реализации «дорожной карты» путем международного мониторинга. Третий этап (2004 — 2005 гг.) предполагает проведение второй международной конференции, заключение постоянного соглашения и завершение конфликта. На этом этапе должны быть также достигнуты договоренности об окончательных границах, статусе Иерусалима, решен вопрос палестинских беженцев и израильских поселений на Западном берегу. К этому времени, как предусмотрено планом, арабские страны должны быть готовы к заключению мирных соглашений с Израилем.

Если обратиться к сути плана, то основным его новшеством является то, что он предлагает разрешать проблему сразу в двух направлениях и предусматривает создание суверенного Палестинского государства рядом с Израилем, который за период реализации плана должен быть официально признан арабскими странами. Говоря точнее, новой в этом плане является позиция США по отношению к статусу Палестины. Теперь они считают возможным окончательное разрешение проблемы только при условии обеспечения полноправного существования в мире и безопасности двух государств. Именно такое видение урегулирования конфликта предложил в июне прошлого года Дж. Буш, а затем, после серии дипломатических мероприятий, представители США, ЕС, России и ООН разработали «дорожную карту». Согласовать свои позиции по общему направлению плана представителям четверки было не так уж сложно — например, Евросоюз и раньше выступал за идею создания суверенного Палестинского государства, следовательно, такое решение практически полностью соответствует уже традиционному направлению внешней политики ЕС по Ближнему Востоку. Свои резоны для участия в плане имела и Россия, которая пытается удержать остатки былого влияния в регионе. Со своей стороны ООН обеспечивала новому плану полную легитимность и, так сказать, солидность.

Однако особенностью ближневосточной «дорожной карты» является не только и не столько суть предлагаемых для урегулирования конфликта шагов — здесь, наоборот, всячески подчеркивается связь с предыдущими действиями мировой общественности, начиная с резолюций СБ ООН вплоть до «плана Митчелла» 2001 г. Специфика нового плана состоит прежде всего в ориентации на достижение практических результатов, на чем постоянно акцентируется внимание. Поэтому документ содержит четко определенные этапы, намечает ориентиры-маяки, устанавливает даты и пути достижения промежуточных целей с помощью взаимосвязанных последовательных шагов, которые обе стороны будут осуществлять «в политической, экономической, гуманитарной сферах и в сфере безопасности и создания новых институтов». (Кстати, в солидном и наиболее подробном «плане Митчелла» не было и намека на конкретный график — вопрос сроков выполнения рекомендуемых мероприятий рассматривался как дело сторон.)

Должны подчеркнуть, что план типа «дорожной карты» — явление относительно новое в политике и международных отношениях. В
90-е годы «дорожные карты» составляли в ЕС для стран-кандидатов. С помощью таких детально расписанных планов страны Центральной и Восточной Европы одолевали путь к европейским экономическим, политическим и правовым стандартам. С помощью карты шаг за шагом оценивались их достижения. Нынешние кандидаты на вступление в ЕС — Болгария и Румыния — также имеют собственные «дорожные карты». Использованная для создания этого термина метафора базируется на ассоциации с современной автомобильной картой дорог, на этой основе и написан сценарий путешествия к определенной цели. То есть за этими словами в данном случае скрыт не лист бумаги, разрисованный линиями, не статический объект, а динамичная ситуация. Карта рассчитана не на созерцание, не на разовое разрешение временных проблем (заблудились, посмотрели на карту, сориентировались и поехали дальше, отложив дорожный атлас и забыв о нем) — она расписывает во времени совокупность действий, необходимых для осуществления путешествия и достижения его конечной цели, а также делает возможной продуманную оценку осуществленных шагов.

Разумеется, эффективность любого политического плана, даже такого современного и сложного, можно проверить лишь по результатам его воплощения. С момента опубликования «дорожной карты» прошло три месяца. Подводить итоги рано, но некоторые тенденции заметить уже можно. Они касаются как участников конфликта, так и тех сторон, которые взяли на себя роль посредников.

План в основном был практически готов к концу прошлого года. Однако его официальное опубликование состоялось лишь 30 апреля т.г., на следующий день после того как премьер-министром Палестинской автономии стал Махмуд Аббас, больше известный как Абу Мазен. Эта политическая фигура в роли официального представителя Палестинской автономии устроила, в отличие от Ясира Арафата, всех без исключения представителей четверки.

Однако за время, прошедшее от момента создания проекта «дорожной карты» до ее опубликования, произошли геополитические события, отразившиеся на расстановке основных политических сил в мире. Война в Ираке изменила общую ситуацию на Ближнем Востоке и, кроме того, непосредственно коснулась политической судьбы участников четверки. Трансатлантическая связь США и ЕС пережила серьезный кризис, из которого едва-едва начинает выходить. Отношения США и России также ухудшились, в них возобновился давний привкус недоверия. Снижение роли ООН не требует особых комментариев — об этом сказано много. Вследствие этого никто не может сказать точно, существует ли в настоящее время ближневосточная четверка, представители которой выступили в роли авторов и поручителей «дорожной карты». Хотя никто из участников официально от этой роли не отказывался, реально основным посредником и, так сказать, «регулировщиком движения» в деле урегулирования конфликта выступают США. Этому способствует и тот факт, что обе стороны конфликта — Израиль и Палестина — больше всего доверяют в этом деле Америке. И все же роль основного посредника может быть неблагодарной, в чем убедился на нынешней неделе Дж. Буш. Попытка выдерживать справедливое отношение как к Израилю, так и к Палестине может привести к тому, что конфликтующие стороны начнут рассчитывать не столько на собственные силы, сколько на возможности Америки принудить каждого из оппонентов выполнять требования плана мирного урегулирования. При этом объектом давления, по мнению каждого из участников конфликта, должна быть именно противоположная сторона.

Мы уже подчеркнули, что «дорожная карта» предполагает движение сразу в нескольких измерениях — политическом, экономическом, социальном, а также не забывает о методах контроля. Как сказано в документе, определенные планом шаги будут реализовываться под надзором всех участников «четверки». (Сам механизм мониторинга пока находится в стадии разработки, но определенные инициативы в этом направлении уже выдвигает Россия.) Однако оказалось, что функции контроля, заложенные в плане, участники процесса и следящие за выполнением плана понимают по-разному. Показательно, что обе стороны проявляют в этом вопросе удивительную солидарность — они считают контрольные механизмы недостаточно жесткими. Об их чрезмерной расплывчатости и мягкости говорят представители Израиля. Их не устраивает, в частности, отсутствие упоминания о применении санкций к сторонам, не выполняющим свои обязательства. И палестинские должностные лица недовольны. Кое-кто из них вообще считает этот план ориентированным «не на переговоры, а на принятие решений», которые должны жестко контролироваться. Это странное единодушие лишний раз подтверждает высокую степень недоверия у представителей обеих сторон конфликта друг к другу. И привычку считать силовые методы влияния единственно эффективными. Однако Соединенные Штаты не смогут одновременно с одинаковой силой давить на обе стороны.

Особого внимания заслуживает в общем недооцениваемая у нас роль ЕС в мирном процессе — она, возможно, менее заметна, но вполне реальна. Напомним, что Евросоюз с давних пор считает Ближний Восток зоной непосредственных экономических и внешнеполитических интересов. В течение продолжительного времени ЕС является крупнейшим из официальных финансовых доноров Палестинской автономии, постоянно вкладывая деньги в разрешение ее гуманитарных проблем и восстановление экономической инфраструктуры. Отношения ЕС с Израилем по разным причинам складывались не так безоблачно. Отношение к ближневосточному конфликту, демонстрируемое ЕС и некоторыми странами-членами, не всегда встречает понимание в Израиле. Так, ЕС отказывается бойкотировать Ясира Арафата, считая его законным президентом ПА. За последний месяц такой же отказ получил Ариэль Шарон от Великобритании во время визита туда. Не находит понимания в Израиле отношение к объединению Хамас, в котором европейцы усматривают политическую и военную составляющие. Безоговорочно осуждая террористические действия боевиков, в ЕС вполне прагматично считают, что поддержка политической составляющей этого объединения, которое, по данным последних опросов, поддерживает более 20% палестинского населения, необходима для урегулирования конфликта. Все это подпитывает традиционное недоверие Израиля к ЕС и Европе вообще, однако не мешает им строить тесные экономические и дипломатические отношения. ЕС на сегодня является крупнейшим торговым партнером Израиля.

Кроме того, новые перспективы для сотрудничества открывает нынешнее расширение ЕС, в частности концепция «нового соседства», провозглашающая целью расширение сферы экономического процветания и политической стабильности, которыми наслаждаются страны — члены ЕС. Эту концепцию планируют применять к странам, которые со следующего года будут граничить с ЕС. Израиль и Палестина попадают в круг этих стран (так же, как Украина). Кстати, в Израиле перспективы соседства оценивают очень положительно (в отличие от того, как их воспринимают в Украине). Если этот проект будет успешным, Украина может оказаться в новом мировом экономическом регионе, охватывающем Европу и Южное Средиземноморье. Следовательно, проблема мира на Ближнем Востоке не чуждая для Украины так же, как и для всей Европы.

Что же до оценки действий по реализации плана самих участников конфликта, то напомним: за 34 месяца интифады, начавшейся в сентябре 2000 г., уже погибло более 3000 палестинцев и израильтян. Кровавое противостояние коснулось лично почти каждого в регионе— гибель родных, потеря работы в пришедших в упадок секторах экономики, атмосфера постоянного напряжения — перечислять все пришлось бы слишком долго. И хотя каждая из сторон имеет большой опыт противостояния врагу и всячески поднимает собственный боевой дух, чувство усталости от безысходности положения также нарастает. Однако устоявшиеся стереотипы поддержки конфликта в отношениях Израиля и Палестины дают о себе знать.

С одной стороны, наблюдатели отмечают определенный прогресс мирного процесса, некоторые обнадеживающие шаги, среди которых, прежде всего, следует отметить трехмесячное перемирие, объявленное 29 июня палестинскими боевыми группировками, и вывод Израилем воинских сил из части сектора Газа и из Вифлеема. В то же время ясно, что дела развиваются не совсем так, как должно было быть по плану.

Во-первых, намеченный график уже нарушен, и вследствие этого не созданы предусмотренные «дорожной картой» предпосылки перехода к следующему этапу. Во-вторых, пока никто не может поручиться за то, что трехмесячное перемирие будет соблюдено, не говоря уж об оценке перспектив полного прекращения акций. К тому же за это время обострились проблемы, для решения которых пока не удается найти средства, приемлемые для обеих сторон. Так, палестинцы требуют освобождения всех заключенных, содержащихся в израильских тюрьмах, — их общее количество достигает 6—7 тыс. Но израильтяне согласны отпустить — и даже приняли по этому поводу соответствующее решение — лишь несколько сотен узников, мотивируя это невозможностью освобождать террористов, у которых «руки в крови». Однако из 540 заключенных, которых решили отпустить, 210 являются членами группировок Хамас и Исламский джихад — что следует расценивать как демонстрацию Израилем своей готовности пойти на уступки ради мира.

В то же время Израиль продолжает строить защитное ограждение на Западном берегу, местами имеющее вид настоящей стены, настаивая на том, что это сооружение будет выполнять исключительно защитную, а не политическую функцию, и может быть разобрано, как только исчезнет опасность новых нападений. Палестинцы же опасаются, что эта изгородь фиксирует будущую границу между Израилем и Палестиной, а такая линия границы их не устраивает. По данным информационных агентств, в прошлом месяце, когда Кондолиза Райс побывала с визитом на Западном берегу, палестинцы показали ей фотоснимки, на которых стена отгораживает дома палестинских фермеров от их полей. Кроме того, они показали ей линию будущей ограды — она пройдет таким образом, что большинство палестинцев окажется внутри нее, а 90% израильских поселений — за ее пределами.

Список взаимных обвинений в нежелании выполнять условия, предусмотренные «дорожной картой», растет. В прошлую пятницу Абу Мазен во время встречи с президентом Бушем передал ему целый перечень требований. Со стороны Израиля, который всячески стремится продемонстрировать готовность идти на уступки, неизменным остается требование к палестинцам разоружить боевые группировки. Однако Абу Мазен, в связи с неустойчивостью своего политического положения, отказывается применять силовые методы. Таким образом, каждый ждет шагов от противоположной стороны, и поэтому все топчутся на месте. Дорогу к миру таким способом не осилить. Остается утешать себя тем, что, как сказал корреспондент Би-би-си Билл Рейнольд, на сегодня участники процесса по крайней мере не пытаются столкнуть друг друга в ближайшее ущелье.