Авось проскочим, или Хватит ли косметических реформ для отмены виз?

Прогресс Украины на пути к безвизовому режиму с ЕС впечатляет своей диспропорциональностью. На фоне достаточно заметной законодательной активности по многим направлениям в данном процессе наметились очевидные дыры, которые в основном порождены природой политических процессов в Украине и не могут быть устранены в сжатые сроки. Достижение поставленной цели все меньше зависит от технических критериев (в принципе достижимых) и все чаще сталкивается с системными проблемами, разрешение которых может потребовать иного мировоззренческого подхода, мало присущего характерным для нынешней Украины порядкам.

Можно ли добиться отмены виз ЕС, не меняя ничего по сути в «чувствительных» областях оте­чественной внутренней политики? Ответ на этот вопрос не очевиден. В то же время очевидно желание и надежда официального Киева проскочить между капельками проблем поглощенного собственными задачами Евросою­за, минимальными усилиями вырвать безвизовый приз и эффект­но преподнести его избирателям. Тем временем Евросоюз явно не настроен на повторение безвизовой поспешности, проявленной в ответ на незавершенные реформы в странах Западных Балкан. А независимые эксперты указывают на то, что по совокупности достижений Украина уже уступает соседней Молдове в темпах реализации безвизового плана действий, хотя последняя получила данный документ от ЕС двумя месяцами позже.

После де-факто уже случившегося «зависания» Соглашения об ассоциации и накануне возможных драматических решений в энергетической сфере (если Россия додавит новую газовую сделку на нужных ей условиях) остается совсем немного живых форматов, где в обозримом будущем можно еще рассчитывать на движение Украины вперед к Евросоюзу.
Затишье в теме перспектив безвизового режима вскоре обернется новым витком оживления темы: ведь данный процесс в меньшей мере, чем другие, зависим от проблем с демократией в Украине, и в условиях тишины на других направлениях вполне может претендовать на роль едва ли не единственной жизнеспособной темы отношений - достаточно содержательной, рутинной и при этом не обремененной явной конфликтностью, политизацией и потому удобной для обеих сторон. Примерно так, как это уже случилось в повестке дня Россия-ЕС.

Среди положений Совместного заявления лидеров Украины и ЕС, опубликованного на киевском саммите 19 декабря, успех процесса визовой либерализации отмечается и приветствуется. Ожидания на будущее, конечно, оптимистические, хотя откровенные шапкозакидательские настроения, кажется, отошли в прошлое, и уже никто не ожидает наступления безвизового рая со следующего понедельника (месяца, года), как это повсеместно случалось еще совсем недавно.

В ближайшее время Еврокомиссия выдаст на-гора второй Отчет о прогрессе (Progress report) выполнения Украиной условий и критериев, зафиксированных в Плане действий по визовой либерализации. В нашем распоряжении имеются промежуточные отчеты рабочих групп экспертов, посетивших Украину в начале ноября с целью изучения на месте достижений украинского правительства и парламента относительно первой (законодательной) фазы упомянутого Плана действий. Кроме того, опубликованы основные данные независимого общественного мониторинга реализации Плана действий, осуществляемого инициативой «Европа без барьеров» при поддержке Международного фонда «Відродження».

Поскольку именно на основе отчетов рабочих групп и разрабатывается Отчет о прогрессе, можно с большой долей вероятности прогнозировать содержание официальной оценки Еврокомиссии, в то время как результаты независимого мониторинга украинских экспертов указывают на обстоятельства, зачастую незаметные для глаз зарубежных технических экспертов. В целом отчет Еврокомиссии будет позитивным, однако отмеченный в нем прогресс будет признан недостаточным для перехода ко второй, имплементационной фазе Плана дейст­вий.

Впрочем, начнем с отчета, который так и не был написан. Среди рабочих групп экспертов, посетивших Украину в ноябре, не было группы по первому блоку Плана действий - «Безопасность документов». Решение Еврокомиссии отложить визит данной группы было вызвано почти полным отсутствием предмета анализа: Украина провалила это направление реформ. Профильный Закон «О документах, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины», принятый парламентом в сентябре, содержал такое количество корруптогенных составляющих и нарушений базовых прав чувствительных групп (беженцев, лиц, ищущих убежище), что был ветирован президентом 20 октября, причем обоснование президентского вето не оставляло надежд на его скорую доработку. Как и следовало ожидать, новый законопроект рождается в недрах Кабмина крайне медленно, и сроки его передачи в законодательный орган не обозначены. Соответственно не определена и дата начала выпуска идентификационных документов нового поколения - с электронным чипом, содержащим оцифрованную биометрическую информацию, в том числе, в первую очередь, паспортов для выезда за рубеж, а также и современных пластиковых идентификационных карт на замену крайне архаичным «внутренним» паспортам граждан Украины. Причина провала данной, далеко не самой сложной, реформы содержится в демонстративном и скандальном конфликте интересов вполне известных (и неоднократно упомянутых на страницах ZN.UA) заинтересованных лиц и компаний, претендующих на масштабные госзакупки в данной сфере. Эта ситуация, длящаяся годами, усугубляет и без того заметное отставание Украины почти от всех государств Европы в сфере реформ системы идентификационных документов.

Второй раздел Плана действий - «Миграция, включая реадмиссию» - более благополучный. Как эксперты ЕС, так и украинские специалисты отмечают здесь наибольший прогресс. В октябре 2011 г. был утвержден План действий реализации Концепции государственной миграционной политики (сама концепция утверждена в мае); вступил в действие закон о беженцах и лицах, нуждающихся в особой защите, регламентирующий предоставление убежища; принят новый закон об иностранцах и лицах без гражданства и другие важные законодательные акты. Впервые в Украине происходит становление полноценной, обеспеченной необходимыми законами и институциями государственной миграционной политики. При­лагаются усилия по выполнению принятого в январе 2011 г. Плана дейст­вий по реализации Концепции интегрированного управления границами. В то же время менеджмент украинских границ продолжает страдать от дефицита практики горизонтального взаимодействия привлеченных органов, коррупции и недостаточно эффективного использования зарубежной технической помощи. В миграционной политике продолжают фиксироваться случаи нарушения прав лиц, ищущих убежище и претендующих на статус беженца.

В третьем блоке Плана действий - «Общественный порядок и безопасность» - основополагающей проблемой является дефицит политической воли к коренному реформированию Министерства внутренних дел. Вследствие этого данное ведомство продолжает быть «министерством милиции» советского типа, не готовым выполнять те функции комплексного планирования и осуществления внут­ренней политики, которые ныне возлагаются на соответственные министерства в странах ЕС. Как следствие - уровень доверия и эффективность горизонтального взаимодействия между МВД Украины и его европейскими партнерами находится на низком уровне, явно недостаточном для дос­тижения критериев Плана действий. Дополнительным риском здесь выступает растущая угроза использования правоохранительных органов Украины в качестве карательных инструментов в условиях роста авторитарных тенденций. Дальнейшее ухудшение ситуации с коррупцией только усиливает скепсис относительно реалистичности скорого достижения критериев третьего блока.

Наконец, существенные проблемы наблюдаются с реализацией реформ четвертого блока - «Внешние сношения и фундаментальные права», где ключевой проблемой является принятие и имплементация в Ук­раине современного законодательства по предупреждению и преодолению дискриминации во всех ее проявлениях. Разработанной Минюстом Стра­тегии борьбы с дискримина­цией здесь явно недостаточно, поскольку сей документ не устанавливает (да и не может устанавливать в силу своей природы) конкретных механизмов, предотвращающих дискриминацию, и санкций по отношению к лицам и организациям, практикующим дискриминационную политику.

Некоторые проблемы, к счастью для Киева, не могли быть замечены европейскими экспертами на данном этапе. В частности, судя по тексту отчета соответствующей группы экспертов, они не получили всесторонней информации о том, что новые, позитивно ими оцененные нормативно-правовые акты, регламентирующие выдачу украинских виз иностранцам и (особенно) устанавливающие порядок оформления приглашений на поездку в Украину, создали массу новых проблем для гостей Украины, а также для предприятий и организаций, приглашающих иностранцев из «визовых» стран. Многие организации с удивлением для себя узнали, что пригласить иностранного партнера в Украину теперь можно, только оформив соответствующее разрешение в Государственной миграционной службе, пройдя длительную и обременительную процедуру. Таких правил, как известно, нет даже в «строгом» Шенгене. В последние месяцы 2011 года зафиксированы многочисленные случаи срывов поездок в Украину граждан третьих стран из-за «неправильно» оформленных приглашений, которые ранее без проблем принимались консульствами Украины. Важно понимать, что цель создания условий для более комфортных поездок украинцев за рубеж вовсе не требует от Украины создания дополнительных бюрократических стен ни для украинских организаций, работающих с зарубежными партнерами, ни для законопослушных граждан третьих стран, желающих посетить нашу страну.

Безусловно, фактор безвизовой перспективы способствовал мобилизации и конструктивному настрою заинтересованной части государственного аппарата. К сожалению, эта заинтересованная часть не настолько велика, чтобы составить критическую массу, и не настолько сильна, чтобы вывести проводимые реформы из их нынешней косметической фазы на качественно иной уровень.

Важным уроком украинским парт­нерам со стороны ЕС можно наз­вать и систематическое вовлечение общественности. Процесс консультаций экспертов ЕС с украинскими неправительственными специалистами по всему спектру Плана действий приобрел регулярные формы, оценки украинских экспертов находят свое отражение в официальных отчетах Еврокомиссии. Сторона ЕС демонстрирует высокую степень доверия к экспертным оценкам украинских независимых аналитических центров, что вряд ли можно сказать относительно украинской власти - из всего правительства лишь МИД ведет регулярный диалог с независимыми экспертами на тему визовой либерализации, тогда как достижение абсолютного большинства критериев зависит от совсем других министерств и ведомств.

Так или иначе, очевидно, что выполнение технических критериев Плана действий по визовой либерализации рано или поздно приведет к ожидаемому результату - отмене виз. Этот процесс не будет остановлен, даже если достижения правительства будут формальными, реформы - несовершенными, а заверения - не слишком искренними. Идеалисти­ческие, максималистские требования к Украине предъявляться не будут. В то же время, если эти реформы не являются частью сознательного плана власти по коренной модернизации страны, а лишь случайно привнесенными внешними требованиями, их влияние не будет глубоким, а результаты устойчивыми. И тогда долгожданный безвизовый режим может заработать именно в том направлении, которое опасно для будущего Украины и совсем непривлекательно для ЕС - в качестве моста в Европу для тех, кто не видит возможностей самореализации на родине.