РАЗВОД ПО-МИНИСТЕРСКИ - Среда обитания - zn.ua

РАЗВОД ПО-МИНИСТЕРСКИ

14 сентября, 2001, 00:00 Распечатать

Перед отставкой правительства В.Ющенко и после нее в СМИ было много публикаций, посвященных итогам его деятельности...

Перед отставкой правительства В.Ющенко и после нее в СМИ было много публикаций, посвященных итогам его деятельности. Многие авторы были единодушны в своих оценках одного факта, а именно: правительство реформаторов, если что и «провалило», так это административную реформу. Однако справедливости ради они отмечали, что вина в этом не только Кабинета министров. Верховная Рада Украины трижды принимала закон «О Кабинете министров Украины», но Президент его так и не подписал, несмотря на обещание при назначении В.Ющенко сделать это как можно быстрее. Не принят закон «О центральных органах исполнительной власти», в котором должны быть определены полномочия их самих, их территориальных органов и отрегулированы вопросы механизма взаимодействия с местными органами исполнительной власти. Деятельность последних, как известно, регулируется законом «О местных государственных администрациях» (пусть и не совершенным). При существующих неувязках в данном законе и законе Украины «О местном самоуправлении» по вопросам разделения между ними полномочий и делегированных полномочий отсутствие закона «О центральных органах исполнительной власти» вносит дополнительные сложности в отношениях территориальных органов министерств и местных госадминистраций.

Говорить о карт-бланше для премьер-министра, о работе Кабмина и министров в одной команде, о полной ответственности премьера за деятельность своего Кабинета можно было бы, будь Кабмин свободен в принятии кадровых решений. На мой взгляд, было бы логично, чтобы министров в свой Кабинет назначал премьер-министр (кроме «силовиков»), заместителей министра назначал бы сам министр, а не Президент, как это происходило до мая нынешнего года. Но всем известна огромная роль администрации Президента в кадровых вопросах Кабмина. Роль эта еще больше усилилась после выхода в свет 29 мая 2001 г. Указа Президента Украины «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні», которым учреждается новый институт — государственных секретарей с очень большими полномочиями. В результате возникла очередная коллизия в отношении разделения полномочий и ответственности министра и госсекретаря, что приведет, на мой взгляд, к трудностям в управляемости министерствами, поскольку вопросы полномочий и ответственности руководителей центральных органов исполнительной власти все-таки должны регулироваться законом Украины.

Впрочем, здесь мы вторгаемся в сложные вопросы конституционной реформы и проблем государственного устройства нашей президентско-парламентской республики, распределения полномочий и ответственности между ветвями власти. Оставим все это специалистам.

После назначения В.Ющенко премьер-министром аппарат Кабмина попытался частично перестроиться в соответствии с заявленной идеологией административной реформы. Что же касается центральных органов исполнительной власти, то в результате объективных и субъективных причин административная реформа в них завершилась механическим слиянием отдельных госструктур и возникновением неуправляемых «монстров», подобных Министерству экологии и природных ресурсов Украины.

 

Минэкоресурсов Украины об-
разовалось на базе шести центральных органов исполнительной власти, центральные аппараты которых вошли департаментами в министерство (собственно Минэкобезопасности, Госкомитет по вопросам геологии, Госкомитет по вопросам гидрометеорологии, Госадминистрация ядерного регулирования, Главное управление геодезии, картографии и кадастра, Госкомиссия в делах испытаний и регистрации средств защиты и регуляторов роста растений и удобрений). Министр экологии и природных ресурсов обязан координировать и направлять деятельность еще трех государственных комитетов — лесного хозяйства, по земельным и по водным ресурсам. На примере этого министерства рассмотрим, усовершенствовалась ли система управления вверенной ему области и повысилась ли эффективность его функционирования в результате непрерывного реформирования.

Начнем с того, что процесс ликвидации госкомитетов, связанный с увольнением работников, приемом их вновь на работу, передачей материальных ценностей, происходил не менее девяти месяцев. Практически все госкомитеты имели территориальные органы, казенные предприятия и подведомственные организации общим числом до полутысячи, которые также нужно было упорядочить и узаконить, что усложняло процесс. Объем только чисто технической работы по оформлению соответствующих бумаг был воистину колоссальным.

Несмотря на прошлогодние сентябрьские отчеты руководства министерства Кабинету министров о завершении реорганизации, на самом деле две его большие структуры «висели» в воздухе и числились в почившем в бозе Минэкобезопасности до 14 марта 2001 (!) года, когда вышло постановление Кабинета министров Украины №239 «О создании правительственных органов государственного управления в составе Министерства экологии и природных ресурсов Украины». Речь идет о главной государственной экологической инспекции (ее штат — около 120 сотрудников), в задачи которой входит организация и осуществление государственного контроля за соблюдением природоохранного законодательства на всей территории Украины и Главном управлении национальных природных парков и заповедного дела (около 50 сотрудников).

Специалисты Главной государственной экологической инспекции, большинство из которых являются государственными инспекторами Украины по охране окружающей природной среды, числясь в несуществующем министерстве, не могут полноценно исполнять свои инспекторские обязанности. (К слову, среди их обязанностей — проверка предприятий на предмет соблюдения природоохранного законодательства). Государственные инспекторы в территориальных органах министерства стали легитимными только в сентябре-ноябре 2000 года, когда закончилась ликвидация территориальных органов Минэкобезопасности и образовались соответствующие структуры Минэкоресурсов. На удивление, не нашлось ни одного руководителя проверяемого предприятия, который, посмотри он внимательно удостоверение таких инспекторов, не допустил бы их на свою территорию. Государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, экологической и радиационной безопасности (являющийся одной из основных функций министерства) практически десять месяцев проводился полулегально. О его эффективности можно только догадываться, ведь не следует забывать, что инспекторы были озабочены своей судьбой и возможной потерей работы в связи с сокращением штатов.

Следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, ликвидировать Главгосэкоинспекцию Минэкобезопасности должна была ликвидационная комиссия Минэкобезопасности, которая закончила свою работу к осени 2000 года, а не министр экологии и природных ресурсов. Во-вторых, нарушены сроки, определенные постановлением КМУ №239 от 14 марта 2001 года, в соответствии с которыми Положение о Государственной экологической инспекции (ГЭИ) должно было быть подано в Кабмин в течение месяца, т.е. до 10 апреля 2001 года. Однако уже сентябрь, а Положения о ГЭИ так и не существует. Следовательно, правительственный орган госуправления — Госэкоинспекция — не создан, не имеет своей печати и все действия совершаются несуществующей Главгосэкоинспекцией несуществующего Минэкобезопасности. Но это не помешало начальнику Главгосэкоинспекции П.Свириду уволить в конце мая тридцать сотрудников в нарушение приказа министра №107 от 19 марта 2001 г. о ликвидации Главгосэкоинспекции, где четко сказано: сотрудники должны выполнять свои обязанности до создания Госэкоинспекции. Следует отметить, что планируемое количество сотрудников в новой структуре даже превышает существовавший штат Главгосэкоинспекции.

За прошедший год рыхлое образование под названием Минэкоресурсов, так и не стало единым органом с общей стратегией. Оно представляет собой конгломерат из насильственно объединенных структур, ведущих, по сути, автономное существование. Возможно, идеологи административной реформы не объяснили доходчиво руководству министерства, каким образом они хотели интегрировать в единое целое бывшие госкомитеты, а министр-политик, не имевший опыта управления структурой такого масштаба, не смог справиться с этой задачей, постоянно отвлекаясь на «текучку». Его деятельность по координации работы госкомитетов свелась к изданию директивных приказов, распределению финансов в качестве главного распорядителя оных и эпизодическому приглашению глав госкомитетов к участию в министерских коллегиях, если на повестке дня были вопросы, относящиеся к компетенции госкомитетов.

В то время как процесс реформирования-объединения еще не завершился, начался процесс бегства из министерства. Первый прецедент создало руководство бывшего Госкомитета по вопросам геологии, организовав отделение от Минэкоресурсов. Указом Президента №802/2000 от 14 июня 2000 г. «О мерах по повышению эффективности управления предприятиями в сфере геологии и разведки недр» Кабинет министров Украины обязывался в месячный срок создать Национальную акционерную компанию «Недра Украины». Основные задачи компании — практически те же, что у бывшего Госкомитета по вопросам геологии, который к тому времени ликвидировали, его сотрудников зачислили в Минэкоресурсов, а материальные ценности вместе со зданием перевели на баланс министерства. Постановлением правительства №1128 от 13 июля 2000 г. за созданной компанией закрепляется здание бывшего Госкомитета по вопросам геологии, а другим постановлением (№1237от 17 августа 2000 г.) утверждается перечень предприятий, имущество которых передается НАК «Недра Украины» с последующим преобразованием их в дочерние предприятия компании. Таким образом, начался обратный процесс перехода сотрудников и передачи материальных ценностей, в том числе и здания.

Не прошло и полугода, как указом Президента Украины (№1303/2000 от 5 декабря 2000 г. «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности») создается Государственный комитет ядерного регулирования Украины на базе Департамента ядерного регулирования Министерства экологии и природных ресурсов Украины и Главной государственной инспекции по надзору за ядерной безопасностью. Решающую роль при принятии такого решения сыграло давление международной общественности, в частности Группы согласования задач ядерного регулирования (CONCERT), работающей в рамках Европейской комиссии. Активно поддержали «сепаратистов» профильные комитеты Верховной Рады Украины. Стоит подчеркнуть: на данный Госкомитет возлагаются функции «национального регулирующего органа по ядерной и радиационной безопасности, определенные Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами».

Путь Комитета к самостоятель-
ности был извилист и тернист. После создания (постановление Кабмина №52 от 3 февраля 1992 г.) Государственного комитета Украины по ядерной и радиационной безопасности в январе 1995-го эту структуру присоединили к Министерству охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины. 13 марта 1999 года была создана Государственная администрация ядерного регулирования Украины, просуществовавшая только до середины декабря 1999-го. В результате очередной попытки осуществить административную реформу Администрацию снова «поглотило» Министерство экологии и природных ресурсов. Любопытно, что каждый раз в преамбуле документов по созданию самостоятельного органа государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности или же передачи его функций министерству, призванному охранять природу, говорилось, что все эти действия направлены на «усовершенствование системы государственного управления и повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти».

Процесс отделения национального органа по регулированию ядерной и радиационной безопасности от Минэкоресурсов оказался не простым. Неожиданным препятствием на пути к свободе оказалось желание министерства оставить за собой регулирование радиационной безопасности, а именно, заниматься лицензированием (и одновременным инспектированием!) деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения. Следует отметить, что такая идея принадлежала начальнику Главгосэкоинспекции П.Свириду, убедившему министра И.Зайца в материальной выгодности подобной деятельности: в Украине, по данным Администрации ядерного регулирования, насчитывается100 тыс. источников ионизирующего излучения, и большинство их пользователей пока не имеют лицензий.

Возникает два вопроса: 1) имеются ли квалифицированные специалисты в Минэкоресурсов для такой весьма специфической, важной и ответственной работы, как лицензирование деятельности, связанной с использованием источников ионизирующего излучения; 2) пойдет ли на пользу государству появление еще одного органа регулирования безопасности использования ядерной энергии (Минэкоресурсов) при наличии Государственного комитета ядерного регулирования Украины и Министерства здравоохранения Украины?

Национальная законодательная и нормативно-правовая база государственного регулирования безопасности использования ядерной энергии начала формироваться с момента образования в 1992 году Госкомитета по ядерной и радиационной безопасности в Украине. Процесс создания системы такого регулирования был продуктивным и приемлемым по скорости благодаря международным связям Госкомитета с регулирующими органами западных стран, оказавших и оказывающих методическую и материальную помощь Украине в этой области. Причины альтруизма западных партнеров понятны — чернобыльская катастрофа изменила мировоззрение многих, в том числе профессионалов в области использования ядерной энергии, помогла осознать масштаб опасности подобных аварий. Сотрудники Госкомитета проходили многомесячные тренинги-стажировки за границей, изучали опыт западных стран по процедурам лицензирования и инспектирования деятельности, связанной с использованием ядерной энергии, и начали реализовывать это в Украине, создав в результате соответствующие национальные механизмы и инструменты, которые начали, наконец, функционировать.

Не слишком ли расточительной для государства при сложившейся ситуации будет передача функций Госкомитета ядерного регулирования Украины в отношении государственного регулирования деятельности, связанной с источниками ионизирующих излучений, Министерству экологии и природных ресурсов? Оценивался ли такой шаг в денежном выражении, в кадровом отношении, не говоря уж об оценке рисков вследствие принятия регулирующих решений непрофессионалами в небезопасной для здоровья и жизни людей сфере? Имею смелость предположить, что нет.

Центробежные процессы внут-
ри Минэкоресурсов продолжают развиваться. Ходят упорные слухи, что три госкомитета (лесного хозяйства, по земельным ресурсам, по водным ресурсам), деятельность которых должна направляться министром, хотят пустить «в самостоятельное плавание», предпринимаются конкретные шаги в этом направлении.

Непонятно, чем руководствовались идеологи административной реформы, объединяя в одной министерской упряжке «коня и трепетную лань» — ведомства, эксплуатирующие природные ресурсы, и министерство, ответственное за их рациональное использование и охрану природы. Конфликт интересов здесь очевиден, и неудивительно, что в большинстве стран соответствующие органы существуют раздельно. Вот здесь мы можем гордиться — редкий случай! Россияне пошли по украинскому пути, поскольку Минэкоресурсов Украины образовалось на полгода раньше, чем аналогичное министерство в России, поглотившее Госкомитет по охране природы Российской Федерации. Однако российская экологическая общественность в настоящее время активно собирает подписи с целью инициировать первый в России неполитический референдум — о необходимости предоставления самостоятельности Госкомитету по охране природы РФ.

За последние четыре года в теперешнем Минэкоресурсов Украины — четвертый министр. Каждая смена первого лица министерства сопровождалась «чисткой рядов» не только среди заместителей министра, но и чиновников среднего звена на уровне начальников управлений и территориальных органов. Принцип подбора кадров каждый раз был очень простой — личная преданность боссу и партийная принадлежность (понятное дело, каждый хочет иметь свой админресурс на случай будущих выборов). В результате из года в год падал профессиональный уровень специалистов, занимающих эти посты. А люди, проработавшие в государственной системе охраны природы 20 и более лет, специалисты и грамотные чиновники, «выдавливались» всеми способами и уходили. В результате аппарат, стабильность которого является условием управляемости государственной системы, лихорадит от перманентной реструктуризации, а преемственность, о необходимости которой неоднократно заявлял бывший руководитель секретариата Кабинета министров Украины, теряется безвозвратно.

В то время как Минэкоресурсов занято собственным реформированием, Министерство по чрезвычайным ситуациям последовательно перетягивает на себя его функции в сфере экологической безопасности, аккуратно оформляя свои действия законодательно. Так, 9 февраля 2001 г. выходит указ Президента Украины №80/2001 г. «О мерах по повышению уровня защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», где в подпункте 3 пункта 5 говорится: «Кабинету министров Украины в трехмесячный срок… решить вопрос создания в составе Министерства чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий чернобыльской катастрофы государственной инспекции гражданской защиты и техногенно-экологической безопасности». (Полагаю, что именно в связи с созданием этой инспекции возникли сложности у Минэкоресурсов при согласовании с МЧС Положения о государственной экологической инспекции.)

18 января 2001 года Президент подписывает закон Украины «Об объектах повышенной опасности» (опубликован в Ведомостях Верховного Совета, №15, 2001 г., с.73). В его преамбуле говорится: «Этот Закон определяет правовые, экономические, социальные и организационные основы деятельности, связанной с объектами повышенной опасности, и направлен на защиту жизни и здоровья людей и окружающей среды от вредного влияния аварий на этих объектах путем предотвращения их возникновения, ограничения (локализации) развития и ликвидации последствий».

Закон выходит в то время, когда рабочая группа Минэкоресурсов, не торопясь, готовит проект закона «Об экологической (природно-техногенной) безопасности», концепция которого предусматривает создание системы экологической безопасности. В законе «Об объектах повышенной опасности» вводятся новый порядок получения разрешения на строительство и эксплуатацию таких объектов и новые понятия, например «декларация безопасности» (а как же «Оценка воздействия на окружающую природную среду», т.н. ОВОС?), «специально уполномоченный орган центральной исполнительной власти по вопросам обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей природной среды» (кто это?). А в ст.15 появляется еще и «специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти, к ведению которого относятся вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и экологической безопасности и охраны окружающей среды» (а это кто?). Что это, случайная ошибка в формулировках или продуманные действия? Ведь в соответствии с указом Президента «Вопросы Министерства экологии и природных ресурсов Украины», которым утверждено Положение о министерстве, и внесенными изменениями в закон «Об охране окружающей природной среды», Минэкоресурсов является «специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов». Обращают на себя внимание «Заключительные положения» закона, изложенные в ст.19, в частности п.2: «Законы, принятые до вступления в силу этого закона, действуют в части, что не противоречит данному закону».

Добившись принятия этого закона, МЧС в подзаконных актах, которые предусмотрены во исполнение его, при наличии соответствующей собственной государственной инспекции окончательно закрепит за собой государственный контроль за экологически опасными объектами, что являлось ранее прерогативой Минэкоресурсов в соответствии со ст. 66 «Об охране окружающей природной среды».

В заключение хочется задать по-
чти риторический вопрос — во сколько обошлись Украине два этапа административной реформы в марте 1999 года и в декабре 2000-го? Хотелось бы иметь комплексную оценку, а не только данные о планируемой экономии бюджетных денег за счет зарплат «сокращенных» чиновников, численность которых, как известно, регулируется законом Паркинсона, а не декларативными намерениями правительства. Полагаю, с учетом неизбежных потерь управляемости системы вследствие таких «тектонических сдвигов», как реформа органов государственного управления, к реформированию центральных органов исполнительной власти, в котором они, безусловно, нуждаются, необходимо подходить очень взвешенно, вероятно, с публичным обсуждением возможных вариантов и всесторонней оценкой последствий. Эксперименты в этой области дорого обходятся не только государству, но и каждому гражданину в отдельности и обществу в целом.

 

Примечание. По последним данным, благодаря Минздраву, который летом этого года выступил на заседании КМУ в поддержку Госкомитета ядерного регулирования, лицензирование использования источников ионизирующих излучений все-таки будет осуществляться вышеуказанным комитетом. Однако П.Свирид подает заявки на получение финансирования разработки документов по вопросам радиационной безопасности в рамках научно-исследовательских работ. И, что самое интресное, получает от министерства это финансирование (!). Например, на документ «Правила безопасности (?! — Авт.) Украины по транспортированию источников ионизирующих излучений».

Документ же такого уровня и содержания находится в компетенции Минздрава и Госкомитета ядерного регулирования Украины, занимающегося лицензированием таких перевозок. К тому же «Правила ядерной и радиационной безопасности при перевозках радиоактивных материалов» (ПБПРМ-2001) введены в действие приказом Госкомитета ядерного регулирования Украины №18 от 23 мая 2001 и зарегистрированы в Министерстве юстиции Украины (№591/5782 от 13 июня 2001 г.). Т.е. деньги на разработку «Правил безопасности Украины…» будут потрачены неэффективно, поскольку документ, разработанный с нарушением определенной законодательством процедуры, не будет иметь юридической силы. И это касается всех документов по вопросам радиационной безопасности, разработка которых финансировалась министерством в 2000—2001 годах по заявкам П.Свирида общей суммой более 150 тыс. грн. (об этом автор уведомляла докладной запиской зам. министра Н.Стеценко в начале апреля сего года. Реакции, однако, не последовало).

Вообще, тема научно-исследовательских работ, финансируемых министерством, особенно относительно их содержания, сравнительный анализ их планов за последние пять лет, заслуживает отдельного разговора. Любопытнейшие выводы можно сделать! Взять хотя бы, к примеру, Концепцию устойчивого развития Украины (ее разработка финансируется уже шесть лет). Потраченная министерством общая сумма умопомрачительна (и это не считая западных грантовых денег). В результате общественность получила беспомощный проект документа на 14 страницах, содержание которого позорит не только авторов, но и Украину...

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №15, 21 апреля-27 апреля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно